統籌城鄉發展推進城鄉一體化新格局

文/陳錫文

統籌城鄉發展推進城鄉一體化新格局

文/陳錫文

城鄉一體化政策的提出與深化

新中國成立不久，我國就提出了工業現代化的目標。發展工業需要大量資金，在當時的條件下，只能依靠從農業提取積累?；镜姆绞绞切纬晒まr業產品交換價格差距，使農業農村的積累轉移到城市去。新中國成立初期，我國學習蘇聯建立了計劃經濟體制，并形成了一系列提取農業積累的制度和城鄉二元經濟社會結構?，F在看起來，二元結構體制的慣性比計劃經濟體制的慣性還要大。城鄉二元結構，不僅使得農業農村發展滯后，也制約了整個經濟社會的發展和進步。黨的十六大的召開，標志著我國進入了全面建設小康社會的發展階段，也意味著我國的經濟社會發展出現了一個重大轉折。只有加快農業農村的發展，才能真正實現全面建設小康社會的目標，農村改革發展的大環境背景因此有了深刻的變化。黨的十六大報告首次提出，要以統籌城鄉經濟社會發展的思路來解決好“三農”問題。近年來國家出臺的一系列惠農政策，是和全黨統一了進一步加大力度解決好“三農”問題的思想認識直接聯系在一起的。

在2003年初召開的中央農村工作會議上，胡錦濤總書記強調，全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村，要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。同年10月中央召開十六屆三中全會，主題是進一步完善社會主義市場經濟體制，通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。這次會議首次提出了堅持以人為本的科學發展觀，在黨的思想認識史上具有里程碑意義。如何落實科學發展觀，三中全會針對當時的情況提出了五大統籌。城鄉是兩大板塊，這兩個板塊如果不協調，路就走不遠，也走不好，因此把統籌城鄉發展放在了五個統籌的首位。三中全會對于如何完善社會主義市場經濟體制提出了七大改革任務，其中一大任務就是“建立有利于改變城鄉二元經濟結構的體制”。

2004年9月召開十六屆四中全會，內容是如何加強黨的自身建設，通過了《關于提高黨的執政能力的決定》。但就是在這樣一個研究黨的自身建設的全會上，胡錦濤總書記在進行國際經驗比較的基礎上發人深省地指出：“縱觀一些工業化國家的發展歷程，在工業化初始階段，農業支持工業，為工業化提供積累，是帶有普遍性的趨向；但在工業化發展到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村的協調發展，也是帶有普遍性的趨向?！边@個重大判斷的意義是非常深刻的。因為這表明，進入新時期以后，我們能否處理好工農城鄉關系實際上關系到我們黨執政基礎的鞏固，直接關系到我們執政能力的提高。2004年底，胡錦濤總書記在中央經濟工作會議上明確指出：“我國總體上已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段?！边@就統一了全黨進一步加大力度解決好“三農”問題的思想認識。統籌城鄉發展，根本的要求就是要建立以工促農，以城帶鄉的長效機制。

北京大望京村

2005年10月中央召開十六屆五中全會，主題是關于“十一五”規劃的建議。在這次會議上，中央再次明確提出建設社會主義新農村。社會主義新農村建設這個概念在黨的文獻中曾經多次出現過，但都是放在導語里或者結尾中，因為那個時候提建設社會主義新農村還只是長遠目標和美好的憧憬。而五中全會將建設社會主義新農村作為要扎扎實實推進的一項工作來部署，并提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求。2006年的中央一號文件對建設社會主義新農村這一重大歷史任務進行了專門部署，要求 “協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設”。

2006年9月召開的黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，明確提出了逐步扭轉城鄉差距的目標和任務，并就“扎實推進社會主義新農村建設，促進城鄉協調發展”進行了專門部署。這一要求具有非常強的導向性，極大促進了農村社會事業的發展和公平正義。

2007年，中央召開十七大，十七大的報告在如何解決“三農”問題上提出了兩句話，第一句是“堅持走中國特色的農業現代化道路”，第二句是“逐步形成城鄉經濟發展一體化的新格局”?；仡櫼幌鹿埠蛧臍v史，在每個重大的歷史時刻，需要解決的重大歷史問題都是“三農”問題，我國的改革也是從農村開始的。1978年12月召開的十一屆三中全會在中國歷史上具有重大意義，會議的主要具體成果就是《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》。2008年，在改革開放整整30周年之際，黨中央確定再次把推進農村改革發展作為主題。這次全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對農村改革發展的形勢做出了重要判斷：我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。并從六個方面提出了到2020年農村改革發展的基本目標任務。

2009年召開的黨的十七屆四中全會的主題是黨的自身建設問題，會議通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》同樣對農村的基層組織狀況予以了高度關注，對“構建城鄉統籌的基層黨建新格局”進行了專門部署，對加強農村黨建工作、推進農村改革發展具有重要促進作用。

2010年，黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議中提出，在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是“十二五”期間的重大任務。會議要求，把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農業現代化水平和農民生活水平，建設農民幸福生活的美好家園。這就進一步明確了統籌城鄉發展的基本方向和戰略任務。

2011年，黨的十七屆六中全會的主題是文化，會議提出，增加農村文化服務總量，縮小城鄉文化發展差距，對推進社會主義新農村建設、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局具有重大意義，并對加快城鄉文化一體化發展進行了專門部署。

隨著我們對“三農”工作認識的不斷深化、不斷提升，農業農村工作所涉及的面也由過去的主要保障農產品供給，逐步擴展到提高農民收入，最后提升到城鄉居民享受到基本相同的公共服務，最后實現城鄉統籌，城鄉經濟社會發展一體化新格局。這幾年農業農村形勢好，根本的是黨中央高度重視，把“三農”工作放在重中之重的位置，不斷深化對“三農”工作的認識，不斷升華解決好“三農”工作的理論，不斷推出包括徹底取消農業稅收、對農業生產實行直接補貼、全面放開糧食購銷、實行糧食最低價收購政策、推進集體林權制度改革、農村義務教育經費全面納入公共財政保障范圍、實行新型農村合作醫療制度、建立農村最低生活保障制度、推進新型農村社會養老保險制度、強化對農民工合法權益保障等強農惠農富農政策。

推進城鄉一體化需注意的重要問題

城鄉一體化是個動態的發展過程，在當前的發展階段，統籌城鄉發展必須要處理好幾個重大問題。

一是農產品供給問題。由于我國連續八年農業增收，去年糧食總產量達11424億斤，因此一些人產生了麻痹思想。要看到，從總量來看，我國還存在較大缺口。由于國民經濟快速增長和人民生活水平快速提高，農產品的消費量穩定增加。盡管糧食產量每年都在增長，但是和需求相比還有差距。去年我國對糧食、食用植物油、棉花、食糖、豬肉和乳制品等重要農產品仍需要進口。目前全球每年出口的糧食是5000億斤左右。即使把全球每年出口的糧食都買回來，也不夠中國人吃半年。我國人多地少，如果糧食供應出了問題沒有人救得了我們，這決定了中國的糧食問題只能走靠自己解決的道路。所以一定要下決心保護好耕地，加強農田水利的基礎設施建設，積極推進農業科技進步，努力調動農民的積極性，提高農民進入市場的組織化程度，保證主要農產品增產增收。

二是農村土地制度改革問題。土地制度改革影響很大，改革要把握住三條原則：首先，耕地是農業生產的基本。沒有地就沒有農業，也就沒有糧食。人均只有1.35畝，僅為世界平均水平的40%。所以無論怎么改一定要保證耕地數量不減，質量不降，否則對子孫后代就是巨大的威脅。其次，土地是農民的財產權。要在農民依法、自愿、有償的基礎上，建立土地承包經營權流轉機制。要進一步規范土地流轉法律法規，將解決糾紛納入法制化軌道。要完善土地流轉制度，使之有利于提高農業綜合生產能力，有利于增加農民收入，同時又不傷害家庭承包經營中農民的主體地位。宅基地使用權是用益物權，土地制度改革不能傷害農民的利益。第三，抓住土地調控閘門。我們現在經濟增長相當大一塊來自于投資，而投資要想落地就得有土地，所以從宏觀角度講，購地和各類指標都牽連在一起。這幾年用地指標每年都在增加，一定要嚴格按照國家的規劃，按照國家土地年度計劃進行管理。

北京懷柔生態節能村

三是提高農民的組織化程度?，F在城鎮化、工業化推進速度快，大量農村人口外流，農村出現了人口的老齡化，于是大家開始質疑，再過十年八年誰來做農民。從總量上看，去年按常住人口來說，在農村的總人口超過6個億。而目前日本農民的數量不到總人口的5%，韓國的農民比例大約不到15%，我國臺灣省的農民比例是8%～9%，人口比例比我們低很多，年齡的水平也比我們高很多，大家同樣面臨農業接班人的問題。但他們的農業在相當長的一段時期內維持了正常經營。之所以如此，是因為日本、韓國以及我國臺灣省的合作組織和社會化服務體系非常發達。在我們這樣一個人多地少的國家， 從總體看，農戶經營土地的規模再大也難以與新大陸國家的家庭農場相比，因此支持發展農民的合作組織是扶持小農、促進農業發展、農民收入增長的重要舉措。當然，發展農民的合作組織，需要在轉變農民觀念、作出制度安排和進行試驗示范等多方面做大量深入細致的具體工作。

四是農村金融問題。在日本、韓國和我國臺灣省的農民合作組織中就包括農民的合作金融，而且這個合作金融力量是強大的，政府給他的政策支持力度非常大。農村合作金融體系完善，競爭力非常強，使得商業金融進不了農村。由于服務體系完善，農民用這個合作金融就足夠了。金融是我國農村改革發展中最薄弱的環節。我們到底走什么路，走商業化的路，還是鼓勵發展合作金融？這需要認真考慮。

五是人口的城鎮化問題。2000年，黨的十五屆五中全會明確提出要積極穩妥推進城鎮化。從目前的情況看，推進城鎮化最為迫切的任務，就是要解決好農民工問題。2010年，已有2億5千多萬農民離土務工經商，相當一部分進入城鎮。其中大量的人想留下，子女上學、就業、住房、社會保障、公共服務等問題隨之而來，這些都要考慮。我到泰國曼谷考察后很受啟發，到曼谷打工的農民工有兩種，一種是想在曼谷打工賺錢后回家的，還有一種希望留在曼谷成為曼谷人。在他們來到曼谷找工作的時候，政府就把他們進行分類，想要留在曼谷的農民工找到工作后，招工企業既要向勞工局報告，還要向社保局報告，并且招工企業要為農民工繳納各種費用，連續交八年，第九年時來打工的農民工就可享有曼谷市民的權利了。這八年是過渡期，同時又給農民工自主選擇權，大大緩解了城市的壓力。在這方面，要有頂層設計。要切實落實中央的要求，加強對農民工的權益保護和公共服務。盡快將有穩定職業并在城鎮居住一定年限的農民工納入當地城鎮居民的社會保障體系，有條件的地區可納入當地城鎮住房保障范圍。同時，也要積極創造條件，引導農民工就地就近轉移就業。

作者系中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任，中央財經領導小組辦公室副主任，全國政協經濟委員會副主任

責任編輯 崔晨