十八大后制度反腐展望

李永忠

如果說，前三十年以經濟體制改革為突破口，實現了對生產力的解放；那么后三十年改革，則必須以政治體制改革為突破口，以改革的精神開展制度反腐，恢復和重建黨和政府的公信力。

制度反腐已成為十八大后政治體制改革的試金石

改革開放30多年，一方面，中央對反腐敗最為重視，態度最為堅決；而另一方面，反腐敗形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。制度反腐，已經成為十八大后政治體制改革的試金石！

從上來看，黨中央對腐敗分子從不手軟，所有的腐敗案件，小到普通黨員干部，大到政治局委員，無一不是我們黨依靠自身的力量嚴肅認真查辦的。從下來看，人民群眾是腐敗的直接對立者，近年來，隨著網絡反腐平臺的不斷發展，黨的十五大確立的反腐敗領導機制工作機制的最后一句“依靠群眾的支持和參與”，工作越來越由虛到實，信息越來越由少到多，力量越來越由小到大。

有了上和下這兩個積極性，反腐敗就既有決心，又有動力。再加上我們30多年取得的巨大物質成果，只要以改革的精神繼續推進制度反腐，就能打贏反腐敗這一場沒有硝煙的戰爭。

必須承認，在關系黨和國家生死存亡的腐敗問題上，我們黨是敢于下重手的。但是，也必須承認，正如好詩的功夫在詩外，反腐的功夫也在案外。迄今為止，全世界沒有一個國家和地區，單憑查辦案件就把腐敗遏制住的。反腐敗的過程，既是查辦案件的過程，更是制度建設的過程，特別是對權力的制約乃至制衡的過程。

腐敗與經濟高速發展有關，但并不直接。與腐敗最為直接相關的是權力。因為，腐敗就是公權私用，牟取私利！權力制約、制衡得好，經濟高速發展，政治也能清廉；權力失衡、失控，經濟發展速度不快，甚至倒退，政治照樣腐??！

33年的反腐敗實踐證明：經濟體制改革與政治體制改革不同步所拉開的縫隙，恰是腐敗滋生蔓延并得以易發多發的生存空間。如果權力架構，或者說權力的生產線出了問題，再好的零配件送上去，也難以生產出合格產品。

事實證明，沒有科學的權力結構，必然經常滋生缺點；沒有合理的權力分解，必然經常發生錯誤；沒有及時的監督，必然延誤錯誤的發現；沒有有效的監督，必然難以挽救失敗。

當權力失去20%的監督時，它就蠢蠢欲動；當權力失去40%的監督時，它就破門而出；當權力失去60%的監督時，它就鋌而走險；當權力失去80%的監督時，它就敢于踐踏一切法律；當權力失去100%的監督時，它就不怕上斷頭臺。

如果權力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監督就難以有效，體制就難以健全。失去監督的權力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態勢，就會在局部出現人心思貪的現象，就會在一些人中間生出沒有機會腐敗的喟嘆，就會在部分人中出現笑廉不笑貪的心態。于是，稱謂上，“書記”變成了“老板”，“ 老板”又變成了“大爺”。權力所內含的獨占性、擴張性、排它性，在這“總病根”的催化下，對內形成強烈的封建式的人身依附關系，對外先滋生跑官要官，再蔓延成買官賣官，最后發展成騙官殺官。欲治其癥，欲求其解，改革勢在必行！

對十八大后制度反腐的幾點建議

十八大后，制度反腐已經時不我待。關鍵要以改革的精神，從戰略規劃和頂層設計上謀好篇，布好局，下好子。

首先，改革權力結構。產生于戰爭年代、固化于計劃經濟時期的權力結構，已經很難適應市場經濟條件的反腐敗。我們目前的權力結構，基本上是照搬蘇聯模式，將決策、執行、監督三權集為一體的權力結構。正如鄧小平同志所指出，這種“權力過分集中”的權力結構，既是蘇共亡黨、蘇聯解體的“總病根”，也是我們各種問題的“總病根”。32年前，鄧小平同志就進行了黨和國家領導制度改革的頂層設計和戰略規劃，其要義就是改革權力結構，通過黨內分權以形成黨內制衡。

以改革權力結構為中心的黨和國家領導制度改革，可實行三步走戰略。一是黨內分權。讓黨內民主、黨內監督有存在空間和發展的時間，黨員才能真正成為黨的主體。通過黨內分權，能有效解決權力過分集中的總病根，逐步實現還權于黨員。二是黨政分工。有效解決黨總是站在第一線，處于各種矛盾焦點的大難題，逐步實現還權于政府。三是黨政分開。將過去對政府的組織領導、工作領導、事務領導，逐步改變為真正動員群眾、組織群眾、引導群眾監督政府的政治領導。有效解決黨不管黨的老問題，逐步實現還權于人民。從而不僅完成由革命黨向黨執政的轉變，而且完成由黨執政向執政黨的轉變。

第二，改革選人用人體制。如果說，蘇共亡黨東歐劇變，第一個根本性原因是“過分集中”的權力結構所致，那么，等級授職制的用人體制，則是第二個根本性原因。由于我們在用人體制上，所采用的基本也是“蘇聯模式”，因此，隨著執政時間的延長和權力含金量的增加，吏治腐敗也就成了改革開放中最為嚴重的腐敗。

改革選人用人體制，也可實行三步走戰略。用2—3年在縣、鄉鎮黨委進行直選，用2—3年在市、省黨委進行直選，用2—3年在各級地方政府進行直選，差額選舉比例不少于15%。候選人可由黨組織提名、黨員群眾提名、民主黨派提名，各占三分之一。

第三，以特赦化解腐敗呆賬。中國的改革，是黨委政府主導而非市場主導。權力這一“有形之手”的作用遠大于市場“無形之手”的作用。權力含金量的迅猛增加，在快速加大權力風險的同時，也使腐敗在官員中呈易發多發之態勢。30多年的腐敗呆賬，由此形成。于是，隨著改革時間表的推移，不少官員從自身的既得利益出發，其改革愿望，特別是政治體制改革的動力越來越小。如何變阻力為動力？上世紀70年代香港以特赦化解腐敗呆賬的成功經驗值得借鑒。

第四，動員并組織群眾支持和參與。必須切實改變這種僅限于專門機關孤軍作戰單打獨斗反腐敗的局面，“依靠群眾的支持和參與”，發揮民眾在反腐中的偉力作用。因為，權力腐敗雖然表面上看起來是挑戰了權力的秩序，但實際上卻是嚴重侵吞并損害了權利（也即群眾）的切身利益。所以，民眾才是腐敗最直接的對立物，民眾中深藏著反腐敗的強大動力，應充分發揮民眾對腐敗的舉報作用。此外，批判的武器不能代替武器的批判，民眾雖有參與反腐的積極性，但要持續組織調動和引導這種積極性，還需要有相應的物質鼓勵。必須發揮網絡反腐的平臺作用。十七屆中央紀委七次全會公報強調，要健全網上輿論引導機制，發揮互聯網等新興媒體在促進反腐倡廉建設中的積極作用。充分利用網絡這個最大的平臺，使人人起來監督黨委政府成為可能，而我們各級黨委政府在如此公開便捷且影響力如此之大的網絡平臺前，就不會也不敢稍有懈怠。

第五，設立政治體制改革試驗區，進行實踐上的先行探索。30多年來政治體制改革滯后，關鍵就在于我們只有經濟體制改革的試驗區，而沒有政治體制改革的試驗區。政治體制改革是對現有的權力結構進行實質性改革，所面對的既得利益的勢力太大，所要承擔的責任太大，所要冒的風險太大。沒有上級的及時支持，沒有中央的強力支持，成功的幾率不高。因為這種做法是以個體去挑戰群體，是以對己無益去挑戰既得利益，是以大多的無依無據去挑戰甚至違反很多的現有規定。突破在地方，規范在中央，是改革開放三十多年的經驗之談！

黨和國家領導制度的改革核心是改革權力結構

展望十八大后的反腐敗，推進政治體制改革是核心，制度反腐是關鍵！而一件件腐敗案件，就是一起起權力事故。防止權力事故，重在制度建設，關鍵在權力結構。不能只在執紀上用力氣，因為紀律管不了規律。必須在立足體制制度創新下功夫，因為還是制度靠得住些。而權力結構靠得住，制度才能靠得住。不能只抓微觀層面的查辦案件，因為戰術的改進，永遠改變不了戰役和戰略的失誤。必須強化“監督的制衡力”，黨內腐敗欲治其癥，欲求其解，黨內的決策、執行兩權必須分開！必須立足“權為民所賦”，因為人民和黨員的主體地位確定了，權力來源的合法性就能切實解決！干部作為公仆的身份也就難以改變！

希望用教育的思維去杜絕腐敗，是不成熟的想法；因為，思想的曲線是波動的。企圖用辦案的思維去撲滅腐敗，是不全面的想法；因為，揚湯止沸是暫時的。打算用監督的思維去遏制腐敗，是不完善的想法；因為，監督成本是很高的。準備用嚴懲的思維去控制腐敗，是不科學的想法；因為，紀律管不了規律！

黨和國家領導制度的改革，其核心就是改革權力結構！通過權力結構改革，可以實現權力分解與權力制衡，那些權錢、權色、權權交易的壞人，則無法任意橫行；那些易發多發的腐敗，就可以得到有效遏制！通過分期分批的民主選舉，可以逐步確立黨員和群眾的主體地位，使好人能充分做好事，就可以實現權力必須來自權利，權力必須服從權利，權力必須回歸權利，以有效預防腐敗。唯其如此，才能保持黨的先進性和純潔性，使我黨真正成為帶領全國人民實現中華民族偉大復興的核心力量！

（作者為中國紀檢監察學院副院長）

責編/肖楠美編/石玉

重要資料鏈接

十七大以來反腐關鍵詞

黨的十七大以來，黨中央作出了以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設的戰略部署，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了新的明顯成效。五年間反腐倡廉10個關鍵詞有：

【反腐倡廉建設】2007年，黨的十七大第一次系統論述了反腐倡廉建設，并且把反腐倡廉建設同思想建設、組織建設、作風建設、制度建設并列起來，納入黨的建設總體布局，強調將其放在更加突出的位置，明確了反腐倡廉建設在黨建工作中的戰略定位。

【制止公款出國旅游】2008年4月至2011年3月，全國組織開展了制止公款出國（境）旅游專項工作。中辦、國辦2009年初印發了《關于堅決制止公款出國（境）旅游的通知》。

【黨政領導干部問責制】2009年6月30日，中辦、國辦印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，從而使問責制度化、常態化。

【利用影響力受賄入刑】2009年10月15日，最高人民法院、最高人民檢察院公布了《關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規定（四）》，對應《刑法修正案（七）》的規定，確定了“利用影響力受賄罪”的罪名。

【加強“裸官”管理】2010年5月19日，中辦、國辦印發《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》。

【廉政白皮書】2010年12月29日，國務院新聞辦公室發表了《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書。這是中國第一次比較全面、系統地向國內外介紹新中國成立后，特別是改革開放以來，中國共產黨和中國政府堅決反對腐敗，加強廉政建設的基本情況。

【5個嚴禁、17個不準】從2011年開始，全國省、市、縣、鄉進行集中換屆。為保證換屆風清氣正，中央紀委、中央組織部聯合印發《關于嚴肅換屆紀律保證換屆風清氣正的通知》，明確提出嚴禁拉票賄選、嚴禁買官賣官、嚴禁跑官要官、嚴禁違規用人、嚴禁干擾換屆等“5個嚴禁、17個不準”的紀律要求。

【整治卡腐敗】2011年2月23日，中央紀委發布《<中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則>實施辦法》，明確禁止“在公務活動中接受禮金和各種有價證券、支付憑證”。

【“三公”經費公開】2011年5月4日，國務院常務會議研究部署進一步推進中央部門預算公開工作，要求98個中央部門公開 “三公”經費決算和預算支出。

【加大查辦案件工作力度】十七大以來，反腐敗職能部門持續加大辦案力度，嚴懲腐敗分子。2007年11月至2012年6月，全國紀檢監察機關共立案64.3萬余件，結案63.9萬余件，給予黨紀政紀處分66.8萬余人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理24584人。中央紀委監察部嚴肅查處了薄熙來、劉志軍、許宗衡等一批大案要案。

海外媒體熱議十八大

十八大報告的新語與焦慮

新加坡《聯合早報》11月12日：平心而論，不論外界對十八大報告提出的改革圖景是否滿意，不可否認的是，領導層對經濟與政治體制改革必須加速與切實推行的共識貫穿于整個報告中，報告甚至透露出對改革“時不我待”的焦慮感。這些強音用詞，在十八大報告涉及經改與政改的章節里尤為明顯。至于政改，十七大報告的綱目寫“發展社會主義民主政治”，今年這個層級提高到堅持推進政治體制改革，報告直白地要求“更加注重改進黨的領導方式和執政方式”；在談到人大職能時，報告指明要加強對政府“全口徑”預算決算的審查和監督；涉及中共和憲法的關系，十七大報告要求各級黨組織和黨員“自覺”在憲法和法律范圍內活動，今年則是“必須”在憲法和法律范圍內活動。

中國發出建設強大海軍信號

《美國新聞與世界報道》周刊網站11月9日：中國要建設更加強有力的海上力量。專家說，這個時候宣布中國尋求成為“海洋強國”會讓世界各國感到驚訝。中國渴望加強海軍力量不是什么新鮮事。

西班牙《國家報》網站11月9日文章說：胡錦濤時代的中國不僅將因為經濟的飛速發展而被載入史冊，而且中國為發展成為軍事強國而付出的努力也將給人留下深刻的印象。為了實現這一目標，中國政府不遺余力地推動軍事現代化，特別是海軍的建設。

大會再度呼吁全黨“解放思想、改革開放”

俄塔社北京11月14日電：中共十八大在意識形態方面并未出現重大變化。大會仍呼吁堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進、全面建成小康社會。中共也將繼續以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，團結一切建設性力量。此次相對較新的元素當屬對“科學發展觀”的進一步闡釋，以便執政黨能夠更加機敏地應對當今世界的現實，順應中國社會發展的需求。大會再度呼吁全黨“解放思想、改革開放”。

中國找到一條不斷取得新勝利的“中庸”之路

《俄羅斯報》11月14日：中國政權有了新的面孔——掌管國家的“第五代”領導人。中國已為自身樹立聲望：一切都要按為未來數年所做的規劃進行。黨的路線偶爾會有波動，或出現一些動蕩，但并不影響人們對中國正朝既定方向邁進的共識。在全球愈發不穩定的背景下，中國的這一特點更加凸顯。其他國家越折騰，越摔跟頭，越能彰顯北京的穩步前進。但第五代領導人將不得不面對中國已無法“韜光養晦”的局面。不管愿不愿意，北京已成為全球焦點，其任何步驟都會被放大，會有各種解讀，且多半帶有偏見，因為有人懼怕中國的增長和規模?？陀^地說，當前這波預言中國災難臨頭的唱衰論調大概已是20年來的第四次。迄今為止，中國領導人在緩和局勢方面一直做得很成功，他們找到了一條不斷取得新勝利的“中庸”之路。

污染問題獲得了前所未有的重視

英國《金融時報》網站11月14日：中共十八大今天落下帷幕，大會修改了《中國共產黨章程》，將“科學發展觀”寫入黨章，以此向胡錦濤致敬?？茖W發展觀理論是要實現可持續發展和協調發展。這一理論早在五年前就被納入中共綱領，但此次大會決定提升科學發展觀的地位，使其與馬克思列寧主義以及歷任中共領導人的各種思想理論擁有同等的重要位置。大會還通過修改黨章凸顯“生態文明建設”的重要性，承認環境的惡化在中國數十年的迅速發展中使國家付出了沉重代價。有中國官員表示，污染問題正在對經濟發展和人民健康構成越來越嚴重的威脅。在本次大會上，污染問題在會議討論中獲得了前所未有的重視。

中共把中國重新帶回世界舞臺中央

印度Zee新聞網站11月7日：中國共產黨第十八次全國代表大會將產生新一屆中共領導班子，他們將繼承往昔成功帶來的巨大財富，同時也將面對前所未有的挑戰。官方媒體報道說，中共執政成效，特別是過去十年的成就值得稱道，連習慣了指責中國的某些西方媒體都不能不承認這一點。中共有效地管理了世界上人口最多的國家，把中國重新帶回世界舞臺中央。自中國在1840年的鴉片戰爭中被西方列強擊垮后，中國從未如此強大，這全都證明了中共的執政能力，也是今后發展的機遇所在。

世界對中國新領導人產生更為親和的印象

美國《時代》周刊網站11月15日：在擔任中共中央總書記后的第一次講話中，59歲的習近平神情自然地為讓媒體等候道歉，這不是他正式講話的一部分——他說得非常自然。習近平強調，腐敗問題讓中國人民煩惱，并承認就業、醫療、教育和環境問題是他們的其他關注點。他還強調，中國是由“和睦共處”的多個民族組成的。今天還帶來了中國最重大的改變之一：習近平被任命為軍隊的最高領導人。這可能預示著中國新領導層想顯示對無縫交接的承諾。習近平建議在場媒體盡自己的努力進一步推動跨文化了解，然后他給了一個大大的微笑，用顯然不僵硬的方式揮手。通過這個簡單的講話，習近平可能讓世界對這位中國新領導人產生了更為親和的印象。

（人民論壇編輯部整理）