新疆重點開發區主體功能區建設研究*

馬海霞 李慧玲

(新疆師范大學法經學院,新疆 烏魯木齊 830000)

國家“十一五”規劃《綱要》中提出關于主體功能區的國土規劃和空間開發戰略，是對我國區域經濟理論的重大創新，它不僅打破了傳統的區域經濟發展模式與發展思路，不同于傳統以行政區域界限和經濟發展水平為基礎進行的經濟區劃，而且在進行經濟區劃的同時，關注生態環境的保護和改善，將環境、資源同社會、經濟的協調可持續發展納入規劃的考慮范圍，體現了可持續的科學發展觀，對促進區域經濟協調發展具有重要意義。

主體功能區的提出，也為地方經濟發展提供了新的發展思路。新疆維吾爾自治區“十一五”規劃《綱要》，將天山北坡經濟區規劃為優化開發區域。按照2011年6月8日國務院辦公廳發布的《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》，將新疆的天山北坡經濟區劃分為國家層面的重點開發區域。該區域的功能定位是：我國面向中亞、西亞地區對外開放的陸路交通樞紐和重要門戶，全國重要的能源基地，我國進口資源的國際大通道，西北地區重要的國際商貿中心、物流中心和對外合作加工基地，石油天然氣化工、煤電、煤化工、機電工業及紡織工業基地[1]。推進烏昌一體化建設，提升貿易樞紐功能和制造業功能，建設西北地區重要的國際商貿中心、制造業中心、出口商品加工基地。

天山北坡經濟區是新疆經濟開發密度最高、經濟增長速度最為強勁的地區，也是示范和帶動全區經濟發展的核心經濟區。2009年，天山北坡經濟帶實現GDP共計2265億元，工業增加值1032億元，分別占全區總量的53%和66.3%①。

一、天山北坡經濟區區域范圍的界定

天山北坡經濟區區域范圍的界定直接源于20世紀90年代初期新疆五大經濟區劃分中的天山北坡區。當時天山北坡區的區域范圍主要包括烏魯木齊、克拉瑪依、石河子、昌吉、烏蘇、沙灣、奎屯等15個縣市，區域面積12.59萬km2。隨后，在此基礎上，逐步演變為20世紀90年代中后期的天山北坡經濟區。2001年，新疆在“十五”規劃中提出加快發展天山北坡經濟區的戰略，這是首次明確確定區內重點發展區域的中長期規劃，同時也明確界定了天山北坡經濟區的覆蓋范圍，區域范圍為東起烏魯木齊，西至克拉瑪依。2006年，隨著新疆“十一五”規劃的制定，天山北坡經濟區的區域范圍從克拉瑪依繼續向西延伸至阿拉山口。新疆“十二五”規劃提出：天山北坡經濟帶東起哈密，西至伊寧，將天山北坡經濟帶的地域范圍向兩端延伸②。目前，學術界對天山北坡經濟區的區域范圍已形成了較為統一的觀點，確定其區域范圍是：以烏魯木齊為中心，東起木壘縣，西至溫泉縣，行政區劃上包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、克拉瑪依市、石河子市、五家渠市、塔城地區的烏蘇市、沙灣縣和伊犁哈薩克自治州的奎屯市等17個縣市，以及新疆生產建設兵團的農六師、農七師、農八師、農十二師和建工師。區域總面積15.12萬km2，占全疆總面積的9.08%。

二、天山北坡經濟區作為重點開發區的必要性分析

在新疆實現歷史性跨越的過程中，天山北坡經濟區的崛起無疑具有重要的先導作用。新疆地域遼闊，區域經濟發展很不平衡，局部區域率先發展，從而帶動全區經濟的振興是一個必然要經歷的現實過程。這對于從新疆經濟社會發展現實出發，實現與全國同步進入全面小康社會的目標有著極其重要的現實意義。

（一）新疆經濟非均衡協調發展的引擎

新疆地域遼闊，各地情況千差萬別，特別是在基礎薄弱、發展水平較低的情況下推進工業化進程，也必須實行非均衡增長的戰略，通過有先有后的過程，最終達到經濟社會的整體跨越，趕上發達地區的目標。建設天山北坡經濟區的實踐，正是這種非均衡增長戰略在新疆實施的成功范例。

新疆作為西部欠發達省區之一，區域經濟發展相對滯后，但隨著國家全面開放戰略的全面實施，其橋頭堡和樞紐站作用的發揮更需要新疆培育打造自己的重點經濟區，如天山北坡經濟區。通過著力提升天山北坡經濟區的經濟實力和經濟水平，將其納入國家重點區域開發建設的戰略規劃中，從而提升新疆向西開放的層次和水平，促進新疆乃至我國全方位對外開放戰略的深入實施[2]。

天山北坡經濟區作為新疆經濟社會發展的“領頭羊”，為新疆實現跨越式發展提供示范效應，進而全面地影響帶動全疆經濟水平的提高和進步，增加新疆在全國經濟發展中的地位和知名度。

（二）特色優勢產業升級的區域依托

新疆區域經濟特色突出，目前已形成石油石化、棉花、特色林果業、特色農畜產品加工業等一系列特色優勢產業，在國內外市場上顯現出強勁活力。大力發展特色優勢產業，并延長其產業鏈條，對于經濟結構的優化升級意義重大，是加快新疆發展的必由之路。天山北坡經濟區的快速崛起，為特色優勢產業的發展提供了必要的區域依托和載體，天山北坡經濟區成為新疆新型工業化的重要樞紐。新疆現代石化工業就是依托克拉瑪依、塔里木、吐哈三大油汽田的開發建設而發展壯大起來的。隨著獨山子100萬噸乙烯、1000萬噸煉油項目的開工建設，將形成全國最大的現代石化工業基地，從而大大加快特色資源優勢向經濟優勢的轉換進程。事實證明，強勢經濟區域的快速發展必然要有強大的特色優勢產業為其支撐，特色優勢產業的不斷升級的進程，實質上就是加快推進新型工業化的進程。從這個意義上講，天山北坡經濟區的快速發展，無疑是新疆由資源大區向經濟強區轉變的標志和縮影。加快天山北坡經濟區的發展，是發展和壯大新疆特色優勢產業，打造新疆核心競爭力的奠基之舉。

（三）“東聯西出”的重要通道

天山北坡經濟區是國家重點發展“西隴海一蘭新線經濟帶”的重要組成部分，第二亞歐大陸橋貫穿于整個經濟帶，是貫穿東西、承北啟南的西部國際大通道，是未來大中華經濟圈與中亞經濟圈的融合地，是中華文化與中亞文化的交匯處，是向西開放和面向中亞及俄羅斯市場的商品貿易集散地。在國務院32號文件《國務院關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》中，將新疆定位為國家向西開放的橋頭堡和樞紐站，是我國連通中亞、西亞乃至歐洲的陸路通道。因此，新疆要發揮橋頭堡和樞紐站的作用，就必須實施全方位對外開放的戰略，天山北坡經濟區是“前沿陣地”，是新疆“東聯西出”的重要通道。隨著中國向西對外貿易的快速發展，新疆“東聯西出”的任務將更加繁重，在中亞地區的作用將更加突出，天山北坡經濟區由于其特殊的區位優勢，將成為未來中國與泛中亞、中亞地區商品和物資的聚集區。

天山北坡經濟區在新疆向西開放中的地緣優勢及其迅速發展起來的地上、地下、空中立體運輸網絡及有形與無形的現代化通訊網絡將使其成為未來歐亞腹地的交通樞紐，對發展該地區經濟起到重要推動作用。

（四）促進新疆區域經濟協調發展的必由之路

按照貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，未來我國區域經濟政策的重點將是不斷縮小地區差距和促進區域協調發展。目前天山北坡經濟區同后發展地區的差距呈擴大的態勢，必須采取措施支持后發展地區迎頭趕上，為全面建設小康社會奠定基礎[3]，就應當充分發揮天山北坡經濟區的帶頭作用，不斷總結和推廣天山北坡經濟區崛起過程中積累起來的經驗，使其在新疆更廣大的區域范圍內生根，開花，結果。

同時，必須充分地認識到，天山北坡經濟區快速發展對后發展地區的示范和帶動意義是普遍的、具體的和現實的。市場經濟條件下實施優勢資源轉換戰略中，同樣也是不少后發展地區的選擇路徑。新疆資源豐富，可持續發展的空間廣闊，具備一定的大開發大發展的條件。目前特色優勢資源的開發已全面展開，各地應從實際出發加快優勢資源轉換，形成自己的發展優勢，從而縮小與快速發展區域的差距，實現新疆區域經濟全面協調發展。

三、天山北坡經濟區發展中存在的主要問題

（一）區域經濟一體化進程中行政區經濟與經濟區經濟關系不協調

由于計劃經濟體制的影響，我國的社會主義市場經濟機制還不完善，地區經濟發展規劃和調控仍然沿用行政區劃作為基本單元，這就難免會造成條塊分割、重復建設等問題。在天山北坡經濟區，這一問題顯得尤為突出[4]。這里有自治區、兵團及中央駐疆單位三大系統。從自治區行政系統來看又涉及烏魯木齊市、昌吉回族自治州、伊犁哈薩克自治州、塔城地區、博州等。從兵團系統來看包括了烏魯木齊市農墾局、農六師、農七師、農八師、農十二師等。

克拉瑪依市與新疆油田公司，石河子市與農八師均是“兩塊牌子，一套班子”。另外，中央駐疆單位又屬于不同部委和系統，協調起來比較困難。例如，位于天山北坡經濟區中部的奎屯市、獨山子區、烏蘇市和兵團農七師，三地間彼此相鄰，相距僅十余公里，總面積兩萬多平方公里，地理位置十分優越，經濟上各具特色，具有很強的互補性。因此，由其形成的三角區域被區內外專家譽為新疆經濟發展的“金三角”地帶。但構成“金三角”經濟區的三地四方分別隸屬于不同的行政管轄區，奎屯市是伊犁州的直轄市，烏蘇市隸屬于塔城地區，獨山子區屬于克拉瑪依市，兵團農七師所屬單位分別居住在奎屯、烏蘇轄區內。由于行政管轄的不同，成長和發展的歷史也各不相同，因此形成了特點突出、行政管理個性差異較大的特點?！敖鹑恰苯洕鷧^三地四方的行政管理差異明顯，各自為政的局面嚴重束縛著其發展。

2004年12月，新疆維吾爾自治區黨委、人民政府做出了在不涉及烏魯木齊市、昌吉回族自治州行政區劃調整的前提下，成立烏昌黨委、加快推進烏昌經濟一體化的重大戰略決策。但是在烏昌一體化推行中，行政體制障礙成為突出問題。第一，行政區經濟明顯。烏昌地區內部行政區劃體制不一致，烏魯木齊市實行市轄區、市管縣體制；昌吉回族自治州實行自治區—自治州—市、縣、自治縣—鄉、鎮、民族鄉四級制；農六師、五家渠市實行自治區和兵團雙重管理體制。這種行政區劃體制導致的突出問題是：行政多頭管理，融通性差，削弱了政府的服務功能，經濟發展表現出明顯的行政區域特征，結果是生產要素的合理配置很大程度上要讓位于行政區域的利益?！靶姓^經濟”為跨行政區的經濟協調發展制造了壁壘，是烏昌一體化的主要障礙[5]。第二，政府主導型的經濟管理體制使區域政府合作難以達到理想狀態，極易出現地方行政官員以實現本轄區利益的最大化為出發點和落腳點來組織經濟布局，而不考慮行政區之間的經濟協調發展，從而使區域政府的合作難以達到最優狀態。

（二）城市化進程中“兵、油、地”關系不協調

特殊的歷史背景下，天山北坡經濟區形成了新疆維吾爾自治區地方政府、新疆生產建設兵團、中央石油化工集團駐疆企業并存的局面。他們各自隸屬于不同行政主體的管轄范圍，各自追求自身利益的最大化，這種人為的行政壁壘大大提高了市場交易成本，導致物質資本、人力資本損耗的“不經濟”，嚴重阻礙了天山北坡經濟區域內市場體系的建立與完善和市場經濟的健康快速發展，從而制約了新疆區域經濟的協調發展以及在國內外的整體競爭力。目前只有新疆仍然保留國家生產建設兵團建制，然而，在地域空間上，地方與兵團你中有我，我中有你。新疆兵團下轄14個師，174個團場，兵團農牧團場分布于全疆各地，卻又都鑲嵌于各個縣、鄉之間，但在行政架構、管理體制、利益分配卻完全獨立，形成“省中之省”。

新疆石油石化產業作為以“嵌入”方式建立在當地的中央企業，地方政府沒有生產經營權和發展自主權，除少部分稅收能留在地方外，地方所能獲得的其他實際經濟利益并不多。中央企業與地方企業的企業關聯度低，進入石油石化領域的地方企業少，缺乏依托大企業進行深加工的地方中小企業群，對地方經濟拉動力不強。由于石油及其化工產業存在著資源、資金、技術壁壘，因此長期以來天山北坡經濟區的石油相關產業發展相對較慢，其開發利用與地方經濟的發展融合度還比較低，導致天山北坡經濟區的石油下游產品加工業發展不足。

（三）資源優勢轉換戰略的推進與區域經濟可持續發展關系不協調

天山北坡經濟區與新疆其它地區相比，生態條件較好，但仍然屬于半干旱地區，主要依賴雪水灌溉，綠洲經濟特征十分明顯。由于人為不合理的開發活動，水資源短缺、生態環境惡化和人口壓力成為該經濟區當前最突出的問題。

從水資源看，天山北坡經濟區以綠洲經濟為主，水是綠洲的生命源泉，天山北坡經濟帶內沒有水資源豐富的較大河流。綠洲用水嚴重依賴山區間產生的徑流，水量不穩定，同時綠洲的持續開發一定程度上又擠占了生態用水，供水不足的問題較為突出。一方面，水資源短缺是增加農業生產和實施農業產業化最主要的限制因素，是綠洲開發建設中的最大問題。另一方面，表現在工業用水形勢嚴峻。天山北坡經濟區之所以迅速發展，主要依托于“一黑一白”優勢資源轉換戰略，“黑”是指石油、煤炭，“白”是指棉花產業。依托石油、煤炭、棉花發展起來的石油化工業和棉紡織業是天山北坡經濟區的支柱產業，在實施工業化的道路上，天山北坡經濟區各級政府適時提出了延長產業鏈，做強做大石油石化產業群和棉紡織產業群，這自然就加大了工業用水的需要量，加劇了水資源短缺。此外城市綠地建設中綠化用水量和城市生活用水量也相當驚人，城市用水形勢嚴峻。

從礦產資源看，相當的礦產資源分布在生態環境惡劣的沙漠、戈壁地區，開發難度大，成本相對較高，布局分散，并且在資源的生產加工中，受企業技術水平和管理水平的限制，開采回采率和選礦回收率低，資源的綜合利用水平低，深加工能力弱。

從生態環境來看，天山北坡經濟區的自然環境決定了對社會經濟發展的承載能力有限，主要表現為生態退化嚴重，城市環境污染加劇，土地退化和荒漠化問題突出。

（四）快速增長的外貿與其經濟增長引擎作用的發揮不協調

天山北坡經濟區作為新疆經濟最發達的地區，外貿的發展也在全疆占有重要的地位。但在快速增長的外貿中，一方面存在出口商品低檔貨居多、商品附加值低、未建立起自有品牌、導致外貿經營企業抗風險能力差的問題；另一方面“兩頭在外”的“走廊型”外貿，對本地經濟拉動作用不明顯。根據2009年統計年鑒，2008年新疆三次產業的比例為16.4：49.7：33.9。這表明第二產業占據主體地位。由于新疆工業主要以石油、天然氣開采和石化工業為主，新疆2008年工業總產值為4639.02億元，其中石油、天然氣開采和加工、電力和熱力供應占了近66%，而2008年出口的主要商品主要為服裝及衣著附件、鞋類、機電產品、紡織紗線、織物及制品、番茄醬等，這表明新疆的出口商品結構與產業結構相距甚遠。2008年，新疆紡織業總產值為86.6億人民幣，工業銷售產值為84.3億人民幣，出口交貨值為7.6億人民幣，而當年出口棉紡織品(包括服裝及附件、鞋類)價值為24.673億人民幣，如此之大的差額說明新疆出口的服裝主要來源于內地產品，而非新疆本地生產的產品，天山北坡經濟區成為新疆外貿出口的“走廊”。這種“走廊型”外貿致使天山北坡經濟區乃至新疆經濟呈現出外貿進出口率、GDP增長，而經濟發展緩慢的現象。

（五）天山北坡經濟區各產業結構層次低、產業結構不合理

天山北坡經濟區屬于典型的資源型經濟，一直以資源型農業和資源型工業為主。以資源型為主的產業結構迫使天山北坡經濟區的經濟增長處于被動狀態：一是資源型產業受市場需求的制約，二是資源型產業受市場比較效益的制約，三是資源型產業結構層次偏低。

天山北坡經濟區內正處于工業化初期向中期過渡階段，產業結構層次偏低，采掘業、原材料工業、資源初加工工業等占絕對比重，產品附加值低，技術含量低，過分依賴于石油、天然氣等少數幾個資源型產業部門。這導致產業結構相對單一，高新技術產業比重小，產品檔次低，缺乏品牌產品和新產品；石油天然氣化工工業主要靠國家投資、依賴區外要素推動形成，而不是市場機制作用的產物；產業集群內企業之間還沒有形成真正的專業化分工和基于共同的地緣文化背景上的相互認同和合作關系，也沒有形成上下游產業及支持產業相互關聯的互補作用效應，更缺乏既競爭又合作的創新力。同時，該區域內集聚了大量小而全的企業，盡管有一定的特殊性，但是行業內部缺乏專業化分工，多數產品仍是在單一企業內部生產，主導產業與輔助配套產業沒有形成專業化分工，交易成本高，導致只注重外部產業和資本的吸引，而缺乏對自身具有比較優勢產業的開發和利用。

（六）天山北坡經濟區城鎮化體系不合理，城鎮帶整體功能發揮受阻

天山北坡經濟區城鎮規模、等級序列不完整，結構失衡。在9個城市中，人口在200萬以上的特大城市一個，50萬-200萬的城市為零，20萬-50萬的城市有6個，20萬以下的小城市有2個。城市等級系列中斷層明顯，缺少大城市，中等城市規模偏??；城市首位度過大，壟斷性較強；城市數量偏少，平均50萬人才擁有一座城市；小城鎮規模較小，難以形成規模。區域內各城市之間基本上成一種線性結構，這是由于綠洲主要分布在山地和盆地交匯處的狹長地帶造成的，并受自然條件和交通干線的限制。這種線性結構造成城市之間只是兩兩的交流，而非一對多的交流，橫向聯系較松散，信息交流不暢，城市空間相互作用力弱，中心城市對兩端城市和邊緣城市的輻射帶動作用和聚集功能有限。因此，城市間的聯系較為松散，各級城市既缺乏與上級城市的聯系，又難以輻射周圍小城鎮的發展，城鎮化的聚集效應與輻射效應也因此難以釋放。

四、天山北坡經濟區發展的對策思路

（一）打破行政界線，加速政府體制改革

政府管理體制的創新是實現區域經濟一體化強有力的制度保障，因此加快政府管理體制改革將是天山北坡經濟區發展工作的重中之重。具體來說有以下幾點：一是建立跨界管理的區域性經濟協調組織或機構，協調行政區間的關系；二是各級政府要從“行政區經濟”向“區域一體化經濟”思想的轉變。以區域整體利益為重，樹立“區域經濟一體化”和“大市場”的觀念，全盤統籌考慮資源、環境和產業布局，構筑統一的區域政策體系和市場服務體系，要淡化行政區的經濟功能；三是轉變政府職能。明確政府在區域經濟一體化中的作用界限，要在更大程度、更大范圍內發揮市場配置資源的作用。政府的主要職能是營造良好的經濟社會大環境，不斷培育和完善統一的區域性要素市場，切實履行好政府的經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務職能。

（二）優化產業結構，形成特色優勢產業

天山北坡經濟區產業結構調整的主攻方向將是經濟結構戰略性調整和產業結構優化升級。在繼續鞏固和進一步加強農業基礎地位的同時，不斷拓展和深化優勢資源轉換戰略，發展現代服務業，加快培育特色優勢產業，不斷發展高新技術產業，協調好三次產業的發展關系。

要加快構建高產、高效、優質、生態、安全的現代農業產業體系，進一步推進生態農業產業化發展；要因勢利導做大做強石油石化產業，加快推進煤炭、煤電、煤化工產業，在開發利用優勢礦產資源的同時，充分把握好產業布局和結構調整機遇，大力發展制造業和出口加工業，形成一批有較強競爭力的企業；要以特色旅游業為龍頭，積極發展現代服務業；要大力發展面向生產和農村的服務業，重點發展金融、保險、科技研發、文化創意、工業設計、現代物流，提高服務水平和質量。

（三）深化優勢資源轉換戰略，推進新型工業化建設

利用資源優勢和現有發展基礎，培育和發展壯大支柱產業，依靠石油天然氣煤炭及重化工業拉動，高新技術產業推動，農副產品深加工和礦業開發跟進，大力發展工業園區建設，重點抓好石油天然氣、重化工基地和以農產品深加工為主的特色輕工基地建設，全面、快速提升區域內工業化整體水平[6]。

（四）完善城鎮結構體系

逐步建設形成以大城市為中心、中等城市為骨干、小城市和小城鎮相結合的城鎮布局。以現代交通、信息為聯結，形成功能互補的大中小型城市網絡體系。具體有以下四點：第一，根據天山北坡經濟區的實際情況，做大以烏魯木齊為中心的“城鎮化”地帶，充分發揮出城市化區域的集聚效應。第二，著力于彌補城鎮體系中的斷層，大力培育大中城市，形成與烏魯木齊市之間適當的梯度。第三，大力加強小城鎮建設，做到規模適度、特色突出、功能強化。第四，在大中城鎮和小城鎮建設之間積極發展中小城市，以增加中小城市的數量。

（五）改善生態環境，增強區域可持續發展能力。

把生態環境保護與經濟社會發展結合起來，將資源開發與保護及節約使用結合起來，加快發展生態經濟、循環經濟，推進節能環保，努力實現經濟快速可持續發展，資源合理利用，生態良性循環，環境不斷改善。

（六）提高基本公共服務水平，保障和改善民生

依照“效率優先，兼顧公平”的原則，以共同富裕為目標，使區域內各族群眾充分享受改革開放和現代化建設的成果。進一步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，提高扶貧標準和最低工資標準；調整財政支出結構，新增支出以改善民生為重點；努力擴大就業，建立和完善城鄉一體的就業和社會保障體系；加大扶貧脫貧工作力度，建立和完善長效幫扶機制。

（七）繼續深化改革，增強發展活力

堅持社會主義市場經濟改革方向，不失時機地推進重點領域和關鍵環節改革，增強區域內經濟發展的動力和活力。不斷消除影響生產力發展的體制性、政策性障礙，為區域經濟和社會快速健康發展營造良好的體制和政策環境。

注釋：

①新疆維吾爾自治區統計局編.新疆統計年鑒（2001-2010）[M].北京：中國統計出版社.

②新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（2011年1月18日）.

[1]國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知[EB/O L].http://www.gov.cn/zw gk/2011-06/08/content_1879180.htm,2011-06-08.

[2]李學習，姬肅林.略論天山北坡經濟區的功能定位和發展趨勢[J].實事求是，2005，(6).

[3]閆海龍等.天山北坡經濟區戰略地位提升對新疆經濟發展的作用和意義[J].經濟研究參考，2010，(34).

[4]李再江等.天山北坡經濟區發展的經濟學思考與政策建議[J].新疆農墾經濟，2001，(1).

[5]《烏昌地區社會經濟發展研究》課題組.烏昌經濟一體化：思路、路徑與對策[J].新疆財經，2007，(5).

[6]吳裕根等.新疆油氣資源產業現狀及發展對策思考[J].中國礦業，2010，(6).