人民代表大會與政府信任——善治維度下的探討

□ 隋斌斌

好的治理——善治應建立在信任的基礎上，并能夠進一步鞏固和促進信任關系的發展。這其中社會對政府的信任占據核心位置。而對于處于社會轉型期的中國而言，公信力的損耗已經成為困擾政府發展的緊迫問題。甚至有學者認為，在目前態勢下，放任政府信任危機的發展，很有可能導致政治危機的出現[1]。

事實上，中國政體的核心支柱——人民代表大會制度本質上已經具備優化治理結構、提高治理效力，進而提升政府信任度的制度優勢。作為代議機關的人大，其制度化角色的具體落實既關系中國政府治理結構的完善，更關系政府信任的提升。

一、代議機關與善治視角下的政府信任

公民和政治間達成良好的信任是善治的基礎，也是善治的目標和結果。善治要求政府、公民社會和企業在具體的政治過程中相互溝通，達成公平、公正、高效、可持續性的合作。這種合作是建立在參與各方互相信任基礎之上，并要求參與各方能夠不斷深化和發展這種信任，最終建構一種可持續發展的伙伴關系。因此，在善治的視角下，政府與公民的信任關系是建立在公眾對政府的合理期待以及政府回應基礎上的一種互動、合作的關系[2]。

善治維度下，政府信任的構建需要依托政府和公民雙方的共同成長。首先，善治維度下，公民對政府的信任不是盲目、無條件、無保留的信任，而是理性、有條件、有保留的信任。這種信任含有公民對政府的情感依托，但更多的是建立在公民的理性判斷之上。從根本上屬于“制度化信任”的層次。其次，善治視角下，政府信任不是簡單的“公民是否信任政府”的問題，還涉及“政府是否信任公民”和“政府如何科學、理性對待公民疑慮和不信任”的問題。這兩項特點意味著，善治維度下，公民和政府間信任抑或是不信任，都是一種政治的常態。政府需要做的不是通過管制或灌輸的方式強制公民信任自己，而是要通過誠意的姿態和程序化設置，一方面防止公民和政府間這種“有疑慮的信任”轉向“極端不信任”，另一方面確保公民能夠對政府保持一種“理性信任”。這其中，暗含著“信任來自于不信任”的隱喻。善治維度下，不信任既是一種監督和制衡的力量，也是政府和公民之間雙向溝通合作的直接動力。政府要通過制度化機制為公民表達不信任提供平臺渠道和匡正不合理政府決策的機會。這種“制度化不信任”的存在是建構政府信任的重要前提。

在建構信任的過程中，代議機關為公民與政府間的“制度化不信任”提供了支柱性的制度平臺。代議機關是一國政體合法性的核心來源，是社會和政府間博弈、合作的法定平臺。其功能的發揮貫穿于政治系統的輸入和輸出整個過程，既涉入了民主選舉、民主參與的實踐，也貫穿于政治治理的進程。另外，代議機關輸出和派生的一系列正式和非正式的政治溝通制度機制為政府信任的建構營造了堅實的基礎。具體來講，其作用主要體現于以下幾點：

1.代議機關的承認是政府獲得信任的最終體現。作為一國民眾的利益代表機關，代議機關的認可是政府獲得信任的直接體現。代議機關的存在能夠使政府意識到缺乏信任需要付出的巨大代價。而通過代議機關的實際運作，政治參與各方，尤其是政府會注重對不同政治主體進行關注，并對處于政治進程邊緣地帶或進程以外的聲音保持高度敏感。

2.代議機關為公民參與治理進程提供機會和平臺，為公民信任政府創造條件。代議機關是國家政治溝通的核心平臺。公民政治參與的其他重要制度平臺——民主選舉制度、民主參與制度、協商合作制度、監督制度等都和代議機關緊密聯系。通過代議機關及其派生出來的政治參與、政治合作、政治監督的相關制度，公民得以通過制度化渠道表達其“不信任”?！爸贫然恍湃巍薄窈驼⒒バ诺牡谝徊绞峭ㄟ^代議機關實現的。

3.代議機關為善治提供治理框架和明確規則，為提升政府信任打下制度基礎。通過代議機關的討論，具體的治理框架和規則才得以形成和實施。規則清晰，制度明確，信任才有生長的空間。各方通過代議機關討論制定的制度化規則是建構政府信任的制度基礎。

4.代議機關為政治參與各方增進信任提供了技能培育平臺，促進政府信任所需社會資本的形成。政府信任的建構過程也是各政治主體政治參與技能不斷強化和提高的過程。代議機關為各方提供參與政治的演練場，在此基礎上，通過不斷的行動和經驗積累，各政治主體理性對待分歧、合理溝通的技能將得到提升。在這個過程中，政府信任所必需的社會資本——不同群體間形成和維持信任的能力將逐步累積。

二、善治維度下，作為代議機關的人大與中國政府信任的建構

在某種程度上，改革開放以來，中國逐步具備了善治的基礎，政府信任也逐步具備了“有疑慮的信任”、“理性信任”的制度化信任的特點。在很大意義上，目前中國公眾與政府之間的信任形態已經逐步越過了基于情感的“極端信任或不信任”、“盲目崇拜或盲目否定”的“人格化信任”階段，而逐步向“有疑慮的信任”和“理性信任”的“制度化信任”階段邁進。在這種情形下，政治參與各方對彼此的信任都是有所保留的。尤其對于公民和社會方來講，他們對政府的信任不是恒定的，而處于一種在“信任確立”和“信任損耗”之間游移的動態平衡中。政府信任可能走向“信任確立”，也有可能走向“信任崩潰”。

在此階段，政府信任涉及的兩方——政府和社會對彼此的態度都是游移且不確定的。在治理績效保持一定穩定增長的前提下，穩定已經成為政府治理的一個關鍵性目標。而社會對政府的期待則更多地集中于治理過程中對公正、公平的維護和實現。位勢和信息不對稱的政治溝通、利益集團化和聯盟化、強勢集團“有組織地不負責任”、腐敗等問題是否能夠得到抑制和有效解決成為公眾信任政府的關鍵依據。

在這種現實之下，政治信任關系的建構尤需建立在開放、公正、公平的基礎之上。尤其是政府和執政黨，應作出開放、誠意的姿態，主動與社會進行溝通。這時候，作為代議機關的人大在政府信任建構過程中的特殊作用直接凸顯出來。

首先，人民代表大會是中國政治體制內既有的傳達、導入政治信任的權威制度平臺。人大制度是我國法定的民主溝通、合作的機制。人民代表大會是天然、法定的權力機關和立法機關，為建構政府信任所需的“制度化不信任”提供了天然依托。在所有的增進政治信任的政治溝通通道中，人大的作用最具有法定權威和制度權威。要保持政治參與的可控性和政治穩定，體制內資源的開啟是一個無可回避的現實。對于目前的中國來說，建構政府信任的首要步驟更需向既有體制求解。而人大制度已經為我們提供了相應的制度基礎和實踐平臺。這樣的政治資源必須受到重視。換句話講，若損耗政府信任的問題在既有的制度框架內不能得到解決，而需要去體制外尋求出路的話，那么制度外溢的結果很有可能引起新的不信任危機和不穩定。

其次，人大制度的真正落實能夠切實連接執政黨、政府和社會，有利于拓展現有的政府信任空間。在中國現有的政體框架下，公眾利益表達的渠道存在但并不充足。各級政府決策，除了少數情況下可以吸收普通民眾參與外，多數政府決策過程公開透明、民主化程度是不夠的。各利益相關方共同參與和影響政府決策的制度化通道尚未確立。在這種情況下，民眾往往求助于信訪、傳媒抑或是某些極端化的非制度溝通通道進行利益表達和權利維護。這些溝通通道能夠在某種程度上緩和社會矛盾，解決部分政府信任危機。但是，民眾對這些溝通通道的運用大多建立在一種“擊鼓鳴冤”、“求助清官、父母官”類似的心理邏輯和機會主義的心態之上。中國民眾、政府、執政黨間始終缺乏一個多向度溝通和利益表達的權威性制度通道。政府信任的制度拓展空間始終是有限的。

這些情況的出現本質上是源于主溝通渠道——人大制度的缺位。在我們既有的政治體制中，與人大制度密切相關的選舉制度是最正式、最核心的政治溝通通道。而人大制度衍生出的監督、協商等制度，也從總體的層面為政府和社會間的政治溝通提供了制度依據和實踐平臺。在現有的基礎上，如果人大之于政府和社會間雙向溝通的制度性機制能夠被充分調動，那么執政黨、政府、社會三者之間將會有真正意義上的連接和互動，現有的政府信任空間將會有極大拓展。

再次，發揮人大的積極作用符合政府和社會對建構信任的理性需求。發揮人大在建構政府信任過程中的積極作用比較符合政府和社會雙方的現實利益需求。對于執政黨和政府來講，以人大為平臺進行政治溝通實踐可控性比較強。政府如果能夠有效借力人大這個政治參與和政治溝通平臺，就可以同時把握好政治過程的輸入和輸出端。一方面，政府可以借助人大這一“政治發展晴雨表”，獲得與政府治理密切相關的動態信息。另一方面，作為代議機關的人大與政治民主有著天然的聯系。借助這一點，政府可以真正做好與其政治合法性密切相關的“群眾工作”。而對于逐步成長的社會來講，在中國逐步走向法治的過程中，與政府之間的直接對抗、沖突，抑或是借助其他的邊緣化政治溝通路徑，往往不能夠使社會公眾從中獲得長遠收益。這樣，如果通過有序規劃和引導，在人大這個體制內的核心地帶為公眾與政府間的溝通放開一個出口，那么將會是社會和政府可以同時從中獲益的事情。

三、現實治理層面，人大的角色沖突與政府信任建構

盡管在學理與制度規范的層面，人大是中國建構政府信任的核心環節,但是由于中國特有的政治體制和政治發展的歷史經驗積累，人大在現實治理層面是一個多重角色的混合體。人大不僅是代議機關，還是政府治理、政黨治理的關鍵環節。

在中國，要達成“善治”，必不可忽視的一個前提現實是執政黨與政治體制之間的緊密聯系。中國共產黨是中國政治體制的領導核心，是政治治理的主導者。上至中央層級，下至城市與農村社區，黨組織對維系社會發展與穩定起到關鍵性作用，大致上屬于“政黨治理”[3]。在此前提之下，“善治”必需的政府信任關系不僅僅是政府和社會雙方的事情，更是執政黨、社會、政府三方互動的結果。其中，執政黨的強勢角色意味著任何有關政府信任的治理改進措施或舉措都具有極強的政治性。政府信任不僅僅是政府和社會、公民之間的事情，更重要的是社會和公民如何看待執政黨的問題。政府信任關系的建構過程中，公民對執政黨的“人格化想象”和情感態度將是影響政府信任的關鍵因素。

在此前提下，人大作為代議機關在政府信任結構中有著相對特殊的地位和作用。從根本上講，人大在中國政治發展的進程中不僅扮演著“政治民主過程啟動項”的角色，也扮演著“政府治理/政黨治理協同者”的角色。作為“政治民主過程啟動項”的人大更多地將選舉民主、權力制衡引入到實際的政治過程中來。對于政府和執政黨而言，這種角色的人大對于其合法性的維護以及自上而下的治理的順利進行構成潛在的制約和壓力。而作為“政府治理/政黨治理協同者”的人大，則更多的是一個以政府/政黨治理穩定、高效進行為目標的功利性、工具性政治角色。兩個角色中，前者主要針對政治過程的輸入端，與社會對政府的建構和選擇緊密聯系，后者則針對政治過程的輸出端，與政府對社會的引導和管理密切相關。這兩種角色都與政治過程中的公平、公正問題緊密聯系。兩種角色的共同存在也意味著人大在政府信任構建過程中的法理化權威是極強的。

但是，問題在于，人大這兩個角色在中國現實政治治理中的意義是不一樣的，并且存在不平衡的現象。

從政府和執政黨的角度來看，作為“政府/政黨治理協同者”的人大更能夠滿足其對權力穩定的需求。在客觀政治過程中，中國的人大制度是一種官方為體現其意志力、控制力與合法性而吸納民間社會參與政治的制度體系。對于執政黨及其政府而言，無論是作為國家機構的人大抑或是作為代議制度載體的人大，都具有極強的“工具性”作用。改革開放以來，中國政治經濟體制改革的整體邏輯也表明：人大帶來的政治參與的擴大化和地方人大的功能強化，并不是基于民主而是基于治理的要求出現的[4]。

在社會的層面，人大這兩種角色應當是均衡、同樣有效的。從政治民主發展的角度來看，人大制度為代議制民主和參與式民主在中國的實踐提供了制度銜接和依托平臺。公眾參與與人民代表大會制度一道，構成中國現代民主的基本模式[5]。對于不斷成長的中國公民社會而言，作為“政治民主過程啟動項”的人大符合其不斷增長的政治參與和政治監督的需求。而作為“政府/政黨治理協同者”的人大，盡管是以政府/政黨的理性需求為出發點，但是卻與政治治理績效緊密相連。在某種意義上，如果作為“政府/政黨治理協同者”的人大若能夠在功利的層面促進中國政府和政黨能力提升，這也是符合社會層面的理性需求的。

但是，在政府信任的建構過程中，人大兩種角色發揮是不均衡的?，F階段，政府更依賴于后者，社會對前一角色的呼聲則漸有上升之勢。這是轉型期政治參與和政治民主發展的必然結果。然而這一點顯然是政府和執政黨不能夠輕易退讓和放開的部分。尤其是在傳統政治文化和革命斗爭情結的影響下，國家和社會間長久處于一種“控制和反控制”的對抗型互動關系中。這導致人大與中國政府信任的建構往往處在一個特殊的邏輯下：政府通過人大適度放權社會的同時亦會擔憂社會對政府和執政黨權威的質疑，于是，可控性之下，人大作為“政治民主過程啟動項”的角色往往被淡化。社會看到的人大往往更多的是“政府/政黨治理協同者”，而不是以其利益為出發點的“政治民主過程啟動項”。因此，在理性需求的層面，執政黨、政府和社會對于人大的角色需求既有一致性，又有某種大的分歧。這種現實意味著人大在中國政治實踐過程中需要不斷尋求角色的均衡和統一。

四、人大在建構政府信任實踐中的成就和問題

在現實治理層面，人大的角色沖突意味著人大在政府信任構建過程中的作用是優勢和劣勢、成就和問題并存的。

在成就層面，我們能夠看到以下幾點：

1.人大的制度創新促進了政治過程的公開透明，為政府信任的建構營造了制度基礎。改革開放以來，全國人大和地方人大在不斷探索新的工作機制，如“人大代表候選人與選民見面，回答選民的問題”、“人大常委會委員專職化”、“公民旁聽人代會”、“人大代表聯絡點”、“民主懇談”、“參與式預算”等等。這些制度創新的總體趨勢是：以具體的程序和機制創新重啟人大代議機關和監督機關的功能，促進政治過程的公開透明。比如在代表選舉的層面，修訂后的選舉法第三十三條增加了一條規定：“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題?！边@種制度框架的設立將使得選舉過程更為開放，給予選民更大選擇空間。這將從合法性的角度促進公民對政府的信任。而地方人大“民主懇談”、“參與式預算”等形式的機制創新，以人大為平臺，在民眾關注的政府錢袋子上引入民主公開和民主監督的機制，無疑有利于地方政府在“反腐敗”、“政治清廉”等關鍵性行政治理問題上取信于民。

2.人大促進了政府信任所需要的合作式政治網絡的形成。改革開放以來，人大已經逐步有了從政府/執政黨附屬角色向獨立政治行動主體轉變的意識和實踐。在職能方面，人大立法和監督的職能不斷增加。在人大主導的政治過程中，橫向競爭、議價、妥協與合作逐步占有一席之地。原有的自上而下的動員和命令模式受到挑戰。在以人大為平臺的某些實踐中，一種合作式的政治網絡逐步成型。這在一定程度上增加了雙方對彼此行為的可預知性，降低了政府和社會對彼此的不安情緒。

3.人大對某些新的政治行動主體的吸納，在一定程度上為政府和社會增進互信提供了“試水溫”的機會。改革開放以來，除了黨政官員之外，新的行動主體通過競爭人大代表、參與民主協商或其他方式，不斷加入到人大主導的或是與人大相關的政治溝通和實踐中來。非公有制企業的企業家、知識分子、律師、民間維權人士等在人大平臺上都有著不同程度的聲音體現。新的政治行動主體通過人大介入政府治理過程，既是社會自主性的一種體現，也是政府和社會互相試探、建立互信的第一步。更重要的是，對于轉型期間的中國而言，“強勢集團有組織地不負責任”是最危及政府公信力的現象之一。而新行動主體對人大的介入，不僅是對這種潛在危險的一種回應，更對其構成了一定程度的預防和抵制。

4.以人大為平臺的政治實踐有利于培育和累積政府信任所需的社會資本。一方面，人大制度運行過程中所涵蓋的選舉、立法和監督等制度過程在無形中向公民傳授了民主憲政知識，幫助公民逐步養成理性競爭、包容、妥協的習慣和精神。另一方面，在實踐的層面，以人大為平臺進行的參與式治理的出現使得社會和政府在某些層面得以形成伙伴關系。政府和社會為某項議題而共同行動的經歷，有利于淡化公眾和政府間的情感疏離和猜忌，有利于促進社會對政府的信任。

而在另一層面，人大在政府信任建構過程中，也有著諸多問題表現。這主要體現在以下幾個方面。

1.人大的代議功能還沒有得到切實開發、落實，尚不能為政府信任的建構提供有效的平臺依托。在立法和監督功能之外，在人大代議功能的開發方面，無論是全國人大還是地方人大，迄今為止都只發揮了非常有限的作用[6]?，F實的人大機制存在以下問題：代表數量太多、黨政官員比例高；人大會期短、開會主要是舉手贊成；缺乏辯論和質詢程序；缺乏人大代表日常聯系民眾的機制。這些問題的存在使得人大代表的主觀能動性被壓抑，無法充分發揮官民溝通紐帶的作用。而作為權力機關和代議機關的人大也無法為社會參與政府決策提供充分的官民溝通平臺。

2.作為政治行動主體之一的人大尚不能得到政府和公民雙方充分的信任。一個層面上，執政黨和政府的控制思維和心態導致其對人大放開任何的空間都非常謹慎。抑或講，對于人大所代表的民權，執政黨和政府是有著顧慮的。在這種情況下，本應作為代議機關和民意機關的人大在很大程度上依舊擺脫不了黨政領導和長官意志對其的主導控制。尤其在與民主進程息息相關的人大代表選舉上，盡管1979年后修改的選舉法和地方組織法為基層人大代表選舉給予了一定的開放性和競爭性，但是在實際的操作過程中，很多地方官員仍本能地將其視作對自己政治事業的一種威脅而加以抵制。

因此，在實際的政治過程中，人大始終無法在執政黨賦予的角色和社會賦予的角色之間取得平衡，甚至在很多的實踐中偏向前者。這導致人大在公民視野中始終無法擺脫“橡皮圖章”的印記。而社會對人大角色本身的不信任勢必導致政府信任的式微。

3.人大既有的實踐創新的拓展性和可持續發展問題也在某種程度上制約著人大在構建政府信任中作用的進一步發揮?？陀^講，改革開放以來，人大的制度創新都是一種漸進的過程。幾乎所有的制度創新都是在一兩個地區或部門開始，在獲得一定成效之后，才逐漸被確立和認可。這其中有社會促動的因素，但在很大程度上都是改革的主體——執政黨和政府不斷權衡和選擇的結果。而執政黨和政府的選擇往往建立在維持穩定或某種功利性的目的之上。尤其是地方性的制度創新往往和地方官員的政治理想和政治前途緊密聯系在一起。這樣的情境下，人大制度創新多帶有濃厚的行政主導色彩，其拓展性與可持續性發展的實現往往受到諸多條件的制約，難以避免中途喊?；蛉俗哒⒌膶擂?。比如，曾被廣泛關注的四川羅江“人大代表專職化”的改革就在各種條件的制約下被擱置。

五、小結

在實踐的維度，改革開放以來，中國的人大制度在政府信任的建構中發揮了不同于以往時期的作用。人大制度在民主選舉和政府治理兩個層面有著新的實踐。這些新的實踐在政治層面為中國政治治理確立了新的制度規則，并帶來新的發展態勢。而且，這種新的發展態勢所指向的未來，是一套更加成熟的制度體系和一系列更加自信的行動主體?！盵7]從善治的維度看，這一趨勢不僅意味著中國政治治理在技術的層面有著某種探索和成熟，同時也意味著人大為善治所需要的政府信任、伙伴關系的建構提供了某些實踐創新和制度基礎。但是，中國政治治理的現實中，人大對于執政黨和政府的工具性意義仍舊大于其制度化、民主化意義。然而社會的現實卻越發要求：人大不僅僅需要是“政黨/政府治理的協同者”，更需是“政治民主過程啟動項”。此問題的解決主要在于三方面：

首先，執政黨、政府和社會要以理性的態度看待以人大為平臺的利益博弈和政治溝通。對于政府和執政黨來講，最重要的是擺脫控制思維和強者心態。公眾對政府不滿并不是什么新事物，政府信任的衰落也并不意味著公眾要推翻政府[8]。政府和執政黨對此應有理性的認識，能夠以服務意識、責任意識為導向，為民眾通過人大進行權益表達和博弈創造寬松的氣氛。而對于社會而言，應擺脫弱者心態和斗爭心態，通過制度內框架積極表達和爭取自身權益。在這個層面上，社會自身的組織與政治參與能力培育是關鍵的。

其次，應允許和推動人大制度創新，并為其塑造一種較為寬松的創新環境。人大之于政府信任的提升，本質上依靠的是機制落實和制度保障。一個好的人大制度框架、一個支持官民溝通的程序落實都會在很大程度上提升政府公信力。這些依靠的正是人大制度創新的良性發展。目前，執政黨和政府應當以開放的心態對待各地、各部門進行的人大制度實驗，形成自上而下制度改革和自下而上機制創新的良性互動。

再次，在宏觀的制度框架下，注重剛性的細節程序、機制建設，注重將好的改革成果制度化。人大之于政府信任，缺乏的不是大的制度框架，而是剛性的程序和機制支撐。解決這個問題，一方面在于通過具體的法律、法規對既有的方向性的制度框架進行機制化、程序化落實。另一方面，則在于將人大制度創新的成果進行制度化轉換，拓展其持續發展的空間。

最后，總而言之，在善治的視角上，政府信任的建構勢必離不開人大代議機關和權力機關角色的充分回歸。只有啟動和落實人大這個主制度化溝通平臺，政府和社會才能夠得以形成理性的制度化信任。而最優化的結果則是，我們不僅得以通過人大的政治實踐促進政府和社會之間在某些議題上形成理性信任，而且最終將這種偶發的政治行為變成一種社會資本和文化特性。

注釋：

[1]鄭永年：《中國政府信任危機背后的政治危機》，載《聯合早報》2009年8月18日。

[2]張成福：《重建政府與公民的信任關系——西方國家的經驗》，載《國家行政學院學報》2003年第3期，第80頁。

[3]高新民：《信訪、接訪、下訪制度的政治功能及其與政治體制的關聯》，載《理論視野》2009年第8期，第54頁。

[4][6][7]何俊志：《中國人大制度研究的理論演進》，載《經濟社會體制比較》2011年第4期，第190、191、189頁。

[5]姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國法學》2004年第2期，第1頁。

[8]張成福：《重建政府與公民的信任關系——西方國家的經驗》，載《國家行政學院學報》2003年第3期，第80頁。