邊界的整合與重構
——對地方政府大部制改革的個案分析

吳月

（廣東技術師范學院政法學院，廣州5230）

邊界的整合與重構
——對地方政府大部制改革的個案分析

吳月

（廣東技術師范學院政法學院，廣州5230）

大部制從本質上看只是對專業化管理與職能分工的一種延續和重新調整，并未對傳統的官僚體制形成根本性的突破。由于未對邊界的劃分形成突破，導致大部制改革各種困境叢生。因此，在推進大部制改革的過程中，應重視地方政府職能的轉變以及權、責、利三者關系的梳理；構建形成共享的價值和文化，以統一的觀念消解政府部門主義；對組織結構及組織關系進行整合，優化大部門的運行機制；注重運用外部力量，加強公私部門合作，建立伙伴關系；運用先進的信息技術，建立數字化聯結，提供虛擬化服務。

政府組織體制；地方政府；大部制改革；邊界；整合

2007年黨的十七大報告明確提出，要“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。這表明在機構改革的過程中應涉及二個基本問題，即“大部制”和“部門間的協調配合機制”。國人對大部制的關注超乎尋常，但對部門間協調配合機制卻缺乏足夠的重視。大部制主要是為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。[1]概言之，即構建“寬職能、少機構”的政府組織體制。按照理解大部制的基本思路可以發現，大部制的部門規模再大也有邊界范圍的限制，超越這一界限，職責交叉就是必然的，矛盾與扯皮也就在所難免，大部門之間也不例外。[2]美國與英國被視為大部制的典范，但是兩國在發展的過程中為構建網絡化政府所進行的努力本身就說明，期望依靠大部制解決交叉扯皮問題，其作用實為有限。

為深入剖析大部制改革中面臨的組織邊界問題，本研究將選取廣東省行政管理體制改革試點之一——順德“黨政合署”的大部制作為個案研究對象，采取文獻資料法為主，參與式觀察和深度訪談為輔的資料收集方法，旨在從大部門的運行機制問題、監督和權力制約、內外協調機制等角度出發，通過個案分析，預期獲得如下信息：邊界整合的困境給地方政府大部制改革帶來了哪些挑戰？在此基礎上對大部制改革進行深入的反思，以期得出提高地方政府治理能力的若干啟示。

一、邊界劃分：大部制的基本運作機理

“徹底滲透著理性主義思想的結構規范和角色規范來促進組織有效地運轉”的傳統組織管理理論十分強調組織分工和管理專業化。通過將復雜的任務分解為細小的、相對獨立的組成部分，并由不同的專業部門分別處理這些細分的任務，從而推動實現組織的整體目標。[3]不同的專業部門構建形成了組織的橫向結構，即組織的各個職能部門，而這種專業分工的結果就是在部門之間形成了一條固定的邊界，每當有問題或是突發事件發生時，我們首先考慮的就是，應該由哪個部門負責處理這個問題?？梢哉f，邊界已經構建形成公共行政和政府的根本。[4]

我國的大部制改革也正是秉持了傳統組織管理理論所強調的邊界劃分和專業分工的運行機制，將政府部門中職能設置相近、業務范圍相似的事項進行相對集中，由一個部門統一進行管理。雖然大部制是一種新的行政組織結構的變革，在某種意義上也實現了政府職能整合、梳理與政府組織結構變革的統一，但從本質上看，大部制并未突破傳統組織管理理論的理論框架，而只是在對過分注重職能差異而衍生的部門主義進行批判的基礎之上，重新劃分組織管理的邊界,從而實現政府機構的“規模效應”。[5]而在對組織邊界進行重新劃分的過程中，大部制的改革路徑也并非坦蕩無阻，各種內外困境對新一輪的行政機構改革也提出了一些挑戰。

大部制改革面臨的最大挑戰是難以突破組織結構上的固有邊界。從大部制的理論及實踐取向看來，這場組織機構的改革并未對傳統的專業分工模式進行否定,而是將組織橫向分工的邊界進行了新的擴展和界定。在結構形式上，大部制改革是將政府部門中分散的專業機構通過合并、調整等方式組成涵蓋相近職能的超級大部門，從而把原來可能涉及交叉部門的不確定性任務承擔起來，盡量杜絕原有小部門機構對不確定性任務的回避與推諉?？梢哉f，這種超級大部門將合并進入的部門集中在新的運行體制之下，通過消除原有部門之間的邊界，在超級大部的領域范圍內構筑形成更加清晰的邊界。由此可見，大部制通過減少政府組成部門的數目，實現了形式上對于小政府制的理想追求，但是，劃分新的邊界無助于應對日益復雜的新問題。[4]而且，僅有邊界的劃分并不能解決傳統官僚制無力解決的問題：跨邊界、跨部門的協作治理的缺位。正如有學者提出，部門再大，也需要劃定邊界，一旦超越既定的邊界，就必然衍生職責的交叉重疊，問題重重，矛盾繁雜。以住房與城鄉建設部為例，它與發改委、交通運輸部、水利部、鐵道部、國土資源部等部門存在職責交叉?？梢哉f，如果大部門制不對傳統官僚制的思路實現有力的突破，那么它在解決政出多門和部門矛盾方面的作用仍會是極為有限的，甚至有可能走向單純在形式上追求“超級大部”而忽視實質目的風險之路，這樣的大部制改革很可能成為一場“產生了變化然而缺少發展和進步”的“偽改革”。政府組成機構的調整與合并，并非意味著政府職能的精簡，權力、責任、利益的有效重構。以大部制改革的實質目的來進行衡量，僅有邊界的調整是難以實現集大責任制、大職能制、大服務制以及小政府制于一體的有機整體。[6]

二、大部制改革中存在的內外困境：順德的案例

自2008年11月被列為廣東省行政管理體制改革試點之一，順德在實行“大部制”改革、建設服務型政府方面先行探索，正式組建形成了“黨政合署”的大部制。[7]順德大部制改革后，其黨政機構分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務三大類。如區紀委與區政務監察和審計局合署辦公，形成大紀檢；區委政法委員會和區司法局合署辦公，形成大政法；區委宣傳部和區文體旅游局合署辦公，形成大宣傳；統戰部、外事僑務局、總工會、共青團、婦聯、殘聯、工商聯的全部職能和民政局、農村工作部的部分職能整合在一起組建區委社會工作部，形成大社工。大部門實行扁平化管理，其正職領導由區委、區政府副職擔任，減少副區長(區委常委)分管、秘書長協調兩大環節，實行部門首長負責制?！包h政合署”的大部制加強了黨的領導，提高了管理效率，也降低了管理成本。但是“黨政合署”的大部制也受到職能邊界和部門規模的影響，并未對邊界的劃分形成突破，導致大部制改革中各種困境的產生，包括無法完全解決部門內部的運行機制問題、會對強化監督和權力制約帶來挑戰以及尚未形成靈活處理公共管理事務的內外協調機制。

1．大部制改革無法完全解決部門內部的運行機制問題。一方面，大部制改革有可能導致部門領導的控制力降低。英美等發達國家進行大部制改革的經驗表明，有限政府和決策、執行職能的適度分離，是大部制有效運行的前提和基礎。[2]而在順德大部制改革之后，多數政府部門都存在決策和執行職能混合，部門領導既負責制定行政政策，又要為政策執行和實施效果承擔主要責任的情形，可以說，工作負荷與個人能力是嚴重不匹配的。順德大部制改革在未有對政策制定以及執行職能進行適度分離的基礎上開展，無疑會使這一問題更加突出。此外，由于任何行政官員僅僅能夠有效地監督數目有限的直接下屬，最高行政長官下屬部的數目、部首長下屬局的數目等不應該超過行政長官的“控制幅度”，即他能有效監督下屬的數目。[8]順德大部制改革將政府部門進行調整或合并，將原有的41個黨政部門合并減少到16個，使得某些政府部門規模日趨龐大，各種事務性工作繁冗拖沓，這無疑會使部門領導難以兼顧宏觀方面的規劃和統籌，降低大部制的運作效率，進而影響到這一形態的有效運行。

另一方面，由多個小部門整合而成的大部門，必然出現職能更龐雜、內部部門更多的局面，組織規模的增大將導致組織內聚力的匱乏，這又會導致內部結構的松散與破碎。因此，大部門很難形成共享的價值觀與組織文化，各自為政的局面會造成內部協調困難。為緩解改革過程中產生的利益沖突，順德大部制改革并沒有精簡人員，而是在合并后的新部門中設立了“局務委員會”，將原有部門的副職官員吸納進去成為局務委員。該職務以副職領導的人數為基礎，按1∶1.5的比例設定。此外，鑒于缺少足夠相當級別的領導干部擔任各部首長，順德更是創新概念，設置政務委員擔任部分大部門領導，政務委員按副處級領導職務配備，其職權相當于副區長。然作為干部人事制度創新的成果，局務委員與政務委員是常設還是過渡性產物，依然是一個未定的難題，且政府各職能部門內部的成員對這一職務的認可度也不高。長此以往，必然會損害組織成員與部門之間發生聯系的信任關系，進而導致組織管理理念的“碎片化”。

需要進一步指出的是，盡管機構的整合將在很大程度上降低政府部門的行政成本，提高組織的運作效率。然而，如果效率增長為政府機構帶來資源方面（比如預算、工資收入和人事）的損失，該機構的組織成員將抵制大幅度增長效率的誘惑……技術進步及理性化的邏輯與官僚整治的邏輯相沖突。[9]順德的大部制改革也存在這一問題，順德大部制著力變革的聚焦點在于組織結構的調整，其直接后果就是導致政府機構數量減少。但是，在擴權不升格的約束條件之下，領導職級發生變化，職位也相應減少，這導致干部的晉升空間相對收窄。而晉升通道變小，則會引發公務員對組織機構變革的抵觸情緒，也不利于激勵組織成員士氣以及提升組織的內聚力。

2．大部制改革會對強化監督和權力制約帶來挑戰。一方面，順德的大部制改革最突出特點是打通了黨委和政府部門的組織邊界。然而，大范圍實行黨政合署也會造成權力集中的局面，從而難以對權力進行有效的約束。如經過機構改革后的順德市場安全監管局就存在這一困惑，新組建的食品安全監管部門，整體合并了原質監局、工商局、安監局三大部門主體，并將文化執法、旅游市場監管、食品安全、安全生產等職能全部囊括進來，形成“大監管”格局。對比原有監管格局可以發現，原本分散的食品安全監管部門之間因為利益不同會有一定程度的競爭，這種競爭常常會讓消費者受益。而大部制改革之后的市場安全監管局，將除種植與養殖之外的食品安全的各個環節審批與監管打包并入，合并之后的結果很可能使得這種良性競爭不復存在，而且職能集中必然會伴隨著權力的進一步聚集。因此，對逐漸強悍的權力如何進行約束及監督將成為一個無法回避的難題。

另一方面，大部制改革在職能調整方面要求實現權力和責任的有機綜合。因此，大部門在行政過程中積極探索決策權、執行權、監督權的相互制衡，以決策權力和決策部門決定利益的分配，以執行權力和執行部門高效率完成利益分配，以監督權力和監督部門控制利益分配的公正和合法。順德在進行機構改革時，也嘗試以“寬而不包攬、合而有制衡”的基本理念，使大部制改革既有寬泛的職能但又不包攬，通過“定規則、立規矩、做標準”，建立決策、執行和監督既相互制約又相互協調的運行機制。其基本邏輯是以黨政聯動的方式，通過將相近或是具有內在聯系的職能整合到一個大部門，并輔以“決策權上移、執行權集中及監督權外移”，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制。然而，黨政聯動需要配套的民主參與和監督機制，除了體制性的監督方式，即人大和政協、紀委的監督之外，還應培育完善的社會性監督體系，包括大眾、輿論網絡、新聞媒體等，因此僅僅依靠紀委（政務監察和審計局）對權力進行約束難度很大。加之我國政府部門所特有的官僚文化和上下級關系，導致在目標和利益一致的黨政部門之間開展監督工作，其作用注定有限。此外，職能的整合與集中必然伴隨著權力集中，無論將決策權、執行權、監督權以怎樣的形式進行分離，都無法逃避主要領導負有全面責任和權力的“天花板”。綜上，試圖以大部制改革來實現決策、執行、監督三者的相互制約是很困難的。

3．大部制改革尚未形成靈活處理公共管理事務的內外協調機制。目前，我國正處于高度變化發展的轉型時期，公共組織環境的變動性很大，且公共管理事務日趨復雜，政府機構的職能交錯重疊，這就要求政府各部門經常性地開展協同行動。除了大部制內的各機構要經常性展開協調工作之外，大部門還會面臨與其他部門在共同任務上的沖突，這就需要建立有效的部際協調機制來協調矛盾，解決部際之間的沖突。此外，大部制改革還需要協調政府之間的關系，為不同層級的政府或者不同區域的政府在處理政府間關系方面提供便利。從更為宏觀的層面來看，公共管理問題的解決并不能單純依賴政府對自身的調整來實現，還需要市場和第三部門的參與和協作。大部制改革的核心追求在于打造服務型政府，而這一目標的實現需要政府、私人部門、非營利組織以及公民個人等多方聯動。但從順德大部制改革的實踐內容來看，不管是部際之間的協調、政府之間關系的協調，抑或是與外部的協調，都未形成系統、成熟的工作機制。

一方面，內設機構的合理性問題逐漸凸顯，影響順德大部門之間協調工作的正常進行。如經過機構改革后的順德區信訪局就存在這一問題，為加大力度解決民生問題，提高信訪工作的效率，順德區信訪局由區委辦的內設局調整轉變為紀委的內設局。但是，紀委作為監督機構，不僅要應對及處理牽涉民生、各種社會訴求的信訪工作，而且需要與多個部門展開協調。然而，權威性及協調資源的不足、工作領域的重疊、協作制度安排的匱乏，導致紀委在著手解決與信訪有關的各項事務時，難以有效應對與其他大部門產生職責交叉時出現的矛盾與沖突。另一方面，順德大部制改革存在上下級政府部門之間的對接不暢問題。由于在基層進行的行政機構改革并沒有推及上級部門，使得順德在大部制改革后每個新成立的大部門都要對接若干個省、市一級的垂直管理部門，從而導致“上面千條線、下面一根針”問題的顯現。如順德社會工作部對應省市部門達35個，其中，需對接的省級部門19個，市級部門16個。在這一背景下，即便基層機構內部實現合理設置、運作流程簡潔順暢，但是繁雜的上下級關系、數量眾多的垂直領導也會引發各種矛盾和問題，影響大部門工作效率的提高。此外，在順德各執法機構合并后，相關部門在執法活動中也出現了對接難題。改革前，各部門的執法證均由對應的國家部委核發，但整合后的執法部門沒有直接對應的部委頒發執法證明，導致執法人員缺少統一的執法證，其工作行為的合法性受到質疑。

需要指出的是，順德大部制改革還缺少與外部特別是公眾進行溝通協調的聯動機制。作為政府部門所提供服務的最大消費者，公眾有權在政府機構改革中扮演與私營部門顧客同樣的角色，即有選擇性地參與到改革過程中來，或對政府機構改革的效果進行評價。然而，根據中山大學政務學院“順德大部制改革調研結果分析報告”課題組20年5月所做的問卷調查，公眾參與度的得分很低，大部分被調查對象都認為極少有民眾被吸納入到此次改革過程中來。這說明順德的大部制改革的民意基礎有待進一步拓寬。

綜上，大部制改革在進行機構調整變革的過程中，不僅要將職能相近的部門進行合并重組，更加不可忽視的是溝通協作機制的構建，即打破科層制政府的“自我封閉”狀態，強化在部門、政府以及與外部環境之間的協調與合作，促進功能整合及資源共享，以提高政府的治理績效。

三、邊界的整合與重構：對破碎行政藩籬的有效修復

大部制作為我國新一輪行政機構改革的目標所向，以對組織機構之間的邊界進行重構為出發點，力圖解決職能交叉、政出多門等困擾政府的問題，從而實現政府職能的整合和對權、責、利關系的梳理。然而，從本質上看，大部制只是對專業化管理與職能分工的一種延續和重新調整，并未對傳統的官僚體制形成根本性的突破。筆者認為，在推進地方政府大部制改革的過程中應考慮以下五點：

首先，應重視政府職能的轉變以及權、責、利三者關系的梳理，從政府機構改革的邏輯關系上說，這是推進大部制改革并且發揮其效用的前提。只有在進行職能轉變、理清權、責、利三者關系的前提條件之下，大部制改革才能避免成為流于外在形式的偽變革。大部制改革應以社會治理效果最優為基本的價值出發點，對原有權力分配格局和利益結構進行有效的調整，從宏觀上把握政府職能與政府權責、利益的分配與整合。

其次，任何改革，其真義都在于政府各機關主動積極的意愿與行動落實，而非象征性的結構表象之呈現，而在開展行動的同時甚至之前應積極進行規范價值取向的統一。[10]即通過構建形成共享的價值和文化，以統一的觀念消解政府部門主義應為大部制改革的應有之義。傳統官僚意識形態主導下的政府部門之間的消極執守本位職務與立場，缺乏積極溝通、主動協調的意愿導致了功能分裂型行政行為的產生。要繼續推進大部制改革就必須改變消極執守本位職務與立場的理念，樹立積極溝通、主動協調的意識態度，并建立政府整體績效最佳的“整體”理念和價值選擇，從而在政府機構改革的同時實現行政文化的重構。

再次，對組織結構及組織關系進行整合，優化大部門的運行機制。推進大部制改革的同時，應關注部門之間的協調與整合。職能和部門的整合存在一定的界限，部門再大終究也有邊界問題，因此必須構建跨邊界的協作機制。政府治理的核心基礎是協調，部門間是否協調直接關系政府目標能否實現，而針對功能性劃分所導致的管理碎片化和公共服務的分裂，需在既有的功能性部門分工基礎上進行政府運作的整合。[11]換言之，在大部制改革中應堅持將整合視作一種意識，綜合運用形式化和非形式化的協調方式，將不同部門、資源以及相互依賴的任務進行整合。[12]尤其是在那些因專業化分工而給顧客造成不便的地方，應促使公共服務的整合，為顧客提供他們所需的一切幫助，實行政府部門的協同運作。[13]特別需要指出的是，應對政府部門中相同或相近的政府職能按照“簡捷和提供無縫隙的服務”這兩個原則進行整合和歸并，整合部門間協調和配合機制，綜合設置政府組織機構，增強組織運作的整合性機制，實行一體化管理體制。而通過新的制度安排來強化部門間的合作治理行為，引導各部門打破本位主義，摒棄固有偏見，從而消除分歧，達成共識也是實現部門間合作的路徑之一。[14]此外，實行大部制改革的地方政府機構，還應積極與上級歸口管理部門構建完善的溝通協調機制和運行機制，打破“上下對齊、左右擺正”的“條條”壓力，實現“逆部門化”和“逆碎片化”。

第四，注重運用外部力量，加強公私部門合作，建立伙伴關系?，F代社會中，公共利益的維護、實現與增進是難以離開所有社會主體的協同治理的。因此，各種形式的伙伴關系的建構應成為大部制改革的一個重要內容。特別需要指出的是，通過引入外部力量，構建伙伴關系，可推動監督機制的建立。目前大部制改革所進行的行政決策、執行與監督分離，表面上可以實現權力的互相制約，但是這種監督模式仍然屬于自上而下的內部監督。無論是強化審計部門、監察部門的監督權力，抑或是設立新的獨立的行政檢察專員，都只是不同的行政權的內部監督，即使“一聲驚雷”的深圳行政三分制改革也未超越這一模式。而外部監督力量的構建，需要多主體、全方位的監督機制，這種監督機制并不排斥行政機構的內部監督，還應涵蓋國家權力機關的權力監督、人民檢察院的法律監督、可以實現及時的補救型的法院審判監督、隨時隨地都可能發生的民眾和媒體的監督，以及執政黨和參政黨的監督。借由建立有效的監督機制，可以降低監督成本，避免出現因為內部監督不力或缺位而產生的危害。

傳統官僚制的政府壟斷以及新公共管理的完全分散化都無益于伙伴關系的建立，要構建成功的公私伙伴關系，應從以下兩個方面做出積極努力。一方面，應在公私部門之間建立信任機制、溝通機制、信息提供與反饋機制，通過這些機制的建立，真正做到發揮非公共部門的公益性和志愿精神，讓更多的私人部門參與公共管理和公共服務。另一方面，搭建良好的公私伙伴關系需要對公務員體制和政府治理體系進行整體性和彈性化的調整，并在法律法規和政策方面提供更多靈活性的協助，以克服公私部門之間的障礙和“象牙塔式”造成的管理問題，適應不斷變化的公私部門整合的需要。此外，還應積極增加財政資源，用以投資發展公共部門、私人部門以及非營利部門間的伙伴關系與協同業務。[15]

第五，運用先進的信息技術，建立數字化聯結，提供虛擬化服務。隨著全球化和信息技術不斷發展，信息技術可以有助于推倒組織之間的壁壘，賦予政府及其合作伙伴各種工具，以跨越組織界限進行有效的合作。[16]現代信息技術和網絡技術應該成為政府信息化治理和服務的有效手段，通過電子網絡將公私伙伴聯結起來，打造電子化政府。一方面，利用信息技術，整合不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施，簡化網絡程序，重新設計公務支撐功能和事務處理系統，使政府治理程序簡單化、業務流程統一透明化、政府服務網絡化，實現快捷的資源共享型在線治理模式和“一站式”即時服務。另一方面，整合政府部門、私人部門與公民間的互動機制，建立三者之間跨層級、單位和網站的廣泛溝通網絡，提高政府對公民需求的回應力。

結語

大部制改革在對部門進行合并與重組的過程中，在一定程度上解決了政府部門職能交叉、政府治理的結構與功能紊亂的現象，實現了建設服務型政府的基本要求。然而大部制并未實現對傳統的官僚體制的根本性突破，其內在的邏輯思路仍然依循的是傳統的組織設計模式，強調建立明確的管理邊界，缺少對部門內外協作機制的規劃，從而導致邊界問題的出現。因此，對大部門開展有效的無邊界整合將有可能成為改革的前進方向。

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02-7408（2012）12-0008-03

廣東技術師范學院人文社科一般項目“公共服務供給中的政府與非營利組織合作關系研究——以珠三角地區為例”；國家社科基金重點項目“我國地方政府大部制機構改革模式跟蹤研究——以珠三角為例”（AZZ007）；廣東省哲學社會科學規劃一般項目“珠三角大部制政府機構改革模式研究”（GDCZZ01）。

吳月（1983-），女，武漢人，廣東技術師范學院政法學院公共管理系講師，中山大學中國公共管理研究中心20級博士研究生，主要從事政府機構改革、公共組織理論研究。

[責任編輯：張亞茹]