加強食品行業協會自律的必要性及實現路徑

□ 康貞花

（延邊大學，吉林 延吉 133002）

加強食品行業協會自律的必要性及實現路徑

□ 康貞花

（延邊大學，吉林 延吉 133002）

近幾年來，我國頻發的食品安全事故反映出政府監管的嚴重不足，即單靠政府的監管不能確保食品安全，因此，應積極發揮食品行業協會的自律作用，以形成食品行業內部的問題自行解決的氛圍。為此，應進一步增強食品行業協會的獨立性，促進食品行業協會自律職能的有效履行，加強政府對食品行業協會自律的監管。

食品安全；食品行業協會；自律作用

目前，我國正處于社會經濟轉型發展時期，面臨許多新的問題和挑戰，尤其是食品安全領域，從“蘇丹紅”到“三鹿奶粉事件”，從“一滴香”到“瘦肉精事件”，食品行業頻頻出現安全問題?？v觀我國食品安全的監管制度，除了政府的監管不得力之外，食品行業協會發揮的自律作用極為有限，也是食品安全問題得不到及時的遏制和有效解決的一個重要原因。因此，進一步加強食品行業協會的自律，對于完善我國食品安全監管體系，促進我國食品行業協會的自身建設，保障人民身體健康和生命安全，都具有重要意義。

一、加強食品行業協會自律的必要性

食品行業協會自律是指通過一系列內部機制，形成與食品行業相關的決策、約定和制度，要求會員遵守，從而保持其內部的秩序，并使其內部秩序與法律秩序相互協調、相互補充，最終達到維護食品行業會員的合法權益，促進食品行業充分發展的目的。在市場經濟體制下，為了實現國家干預與市場調節之間的平衡，非常有必要進一步增強食品行業協會的自律職能。

（一）彌補政府監管的不足，完善食品安全監管體系的需要

食品安全關系到人民生命安全和身體健康。雖然我國政府為應對食品安全問題作出了很多決策，采取了各種措施，但對我國食品安全危機的解決，未能完全取得立竿見影的效果。雖然政府對食品安全負有主要的監管責任，但專業性不強，“政府監管由于可能出現行政權力的配置不合理、責任不明確等問題，從而導致在食品監管方面出現執法空白或重復執法，而且政府也很難對食品的所有方面實施有效的監管?！保?］因而完全靠政府監管來解決食品安全問題是不可行的，食品行業協會擔負著實施行業自律的重要職責?！耙环矫媸称沸袠I協會掌握了全面的、詳細的食品行業信息；另一方面食品行業自律章程屬典型的內部規則，往往能得到會員的自覺遵守，其運行具有實效高、成本低的優勢?！保?］因而加強食品行業協會的自律，可以有效地彌補政府監管的不足。在政府不宜干預或者不能干預的領域，可以由食品行業協會進行管理。食品行業協會能夠及時、準確地掌握行業信息，作出法律和政策框架下的正確決定，引導整個食品行業的健康發展，從而有利于構建政府與食品行業協會相互合作、互補的、良性的食品安全監管體系。

（二）促進食品行業協會自我管理、自我發展的需要

我國食品行業協會的功能一般可歸納為提供政策咨詢與建議、加強行業自律、促進食品行業發展、維護會員合法權益等方面?！氨M管行業協會有多項功能，但“三鹿奶粉事件”表明：在中國轉型期，行業協會應把促進企業自律放在工作首位，甚至可以說，促進監管企業自律應當是行業協會開展其他工作的前提。從有關部門的調查結果來看，往牛奶中添加三聚氰胺早已成為乳業行業的‘潛規則’，奶業協會通過加強企業自律應該可以阻止類似事件發生，維護全行業的整體利益。但由于自律功能沒有真正發揮，未能阻止全行業的集體‘自殺’式行為?！保?］食品行業協會自律的優勢在于，“更容易接近服務對象；更靈活地對服務對象的要求作出反映；更適合處理高風險的社會問題?！保?］因此，，就需要食品行業協會引導從事食品行業的組織或個人不斷提高生產更為安全食品的自律管理能力，從而營造整個食品行業致力于生產更為安全食品的氛圍。

（三）加強社會管理創新，促進社會和諧發展的需要

近年來，我國的重大食品安全事件在制約經濟和社會進一步發展的同時也嚴重影響到我國社會的穩定和和諧發展。2004年4月，黨在第十六屆四中全會上提出：“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，2007年10月，中國共產黨十七大報告中提出，“完善社會管理，維護社會安定團結。社會穩定是人民群眾的共同心愿，是改革發展的重要前提。要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局?！庇纱丝梢?，食品安全出現問題也需要全社會的共同治理，尤其要加強食品行業協會的自律，使其在保證食品安全方面發揮重要作用。食品行業自律可以使我國食品安全危機得以有效的緩解，通過加強食品行業自律可以解決我國食品行業不正當競爭的問題，從而有利于維護社會穩定，促進社會和諧發展。

二、我國食品行業協會自律中存在的主要問題

我國各類食品行業協會在提高食品安全水平，推進食品行業誠信建設，促進和引導食品行業快速、健康發展，提高綜合競爭力等方面發揮了積極的作用。但是，從總體上來看我國食品行業協會發展緩慢、發育不夠成熟，食品行業協會自律的功能未能得到充分、有效的發揮。

（一）相關法律未明確規定食品行業協會的性質和地位

改革開放以來，我國政府對食品安全監管的力度逐步加大，對食品安全問題的重視程度也日益上升，制定和出臺了許多有關食品安全方面的法律法規，為我國食品安全監管工作提供了法律依據。據統計，我國法律法規中涉及食品安全的有《食品安全法》、《產品質量法》等20多部法律，有《食品安全法實施條例》、《獸藥管理條例》、《農藥管理條例》等40多部行政法規，有《無公害農產品管理辦法》、《食品廣告管理辦法》、《散裝食品衛生管理規范》等150多部規章。此外，各地方政府結合本地方的實際，也出臺了一些相關政策和法規，如浙江省出臺了全國首個食品安全地方性法規 《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》（于2011年12月1日起實施）。這些法律法規和部門規章共同構成了我國食品安全監管的基本法律框架，為保障食品安全發揮了重要作用。但目前尚沒有一部法律法規對食品行業協會的性質、地位、職能加以明確規定，也沒有一部專門針對行業協會的法律法規，從而導致食品行業協會的地位不明確，獨立性差，食品行業協會的自律制度建設不規范。

（二）食品行業協會的自律職能不明確

當前，我國食品行業協會的職能主要限于政府委托辦理的一些事項，行政性較強，因而根本談不上自律職能的有效發揮。有的食品行業協會對自身是否享有自律權力以及具體可以履行何種自律職能都不清楚，因為一些法律法規只是原則性地規定了應加強食品行業協會的自律，如我國《食品安全法》第7條規定：“食品行業協會應當加強行業自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識?！钡恰妒称钒踩ā穼τ诩訌娛称沸袠I協會自律的路徑及食品行業協會未盡到自律職責的法律責任等都沒有規定。國務院于2007年公布的《關于加快推進行業協會、商會改革的若干意見》中也提出“積極拓展行業協會的職能，加強行業自律”，但對行業協會自律的具體職能只是籠統地概括為 “健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業職業道德準則，大力推動行業誠信建設，建立完善行業自律性管理約束機制，規范會員行為，協調會員關系，維護公平競爭的市場環境?！辈]有對行業協會自律職能的具體范圍做出規定。

（三）食品行業協會部分成員的自律意識不強

實現整個食品行業的自律，離不開廣大會員的積極參與。食品行業協會只有得到廣大會員的支持和信任，才能有效地履行自律職能，引導整個行業健康發展。但目前相當一部分食品經營企業不關注食品行業的發展，參與食品行業管理的積極性不高，守法經營意識和誠信意識淡薄，食品安全管理能力較弱，從業人員的整體素質不高。這些現象也表明，我國食品行業協會的權威性還不夠，未能使部分成員對食品行業協會產生充分的信任，部分成員沒有意識到自身的發展是與整個食品行業的發展息息相關的。這一局面與目前食品行業協會內部的教育培訓制度不完善有密切的關聯。食品行業協會內部的教育培訓制度的功能主要在于增強食品行業協會會員的食品安全意識，提高全體會員生產既安全又能保證質量的食品的技術和能力。

三、加強我國食品行業協會自律的路徑

根據我國《行政許可法》第13條的規定，“行業組織或者中介機構能夠自律管理的，可以不設行政許可”。這一規定為食品行業協會的自律提供了比較充分的法律依據。加強食品行業協會的自律，充分發揮我國食品行業協會的作用，必然會使食品行業協會的獨立性增強，有利于促進整個食品行業的良性發展。為此，應從以下幾個方面進一步加強食品行業協會的自律。

（一）進一步增強食品行業協會的獨立性

應通過完善相關立法明確規定食品行業協會的性質和地位，因為，明確食品行業協會的性質和地位是保證其具有獨立性以及加強其自律的前提條件?！澳壳?，雖然行業協會對于經濟秩序構建的地位和價值已經得到理論界的充分認同，但由于在市場調節、國家干預與行業自律之間并不存在天然的劃分界限，因此‘第三條道路’的通行必須以國家通過法律、法規的形式明確界定行業自律與國家干預的分界線作為前提條件，以防止出現權力的真空或沖突?！保?］通過制定專門針對行業協會的立法，明確規定包括食品行業協會在內的所有行業協會的性質和地位。由此食品行業協會才能轉變觀念，改變過分依賴政府的現狀。政府如果仍然將行業協會看作其下屬，食品行業協會認為政府就是其上級，就必然影響食品行業協會的發展和獨立。食品行業協會要做到真正獨立，應樹立獨立發展的觀念和信心，“如何促進行業自律、健康發展，并力圖證明在現行法律框架下，加強行業自律對規范行業是較之出臺具體法律條文更為有效的手段，應成為協會的工作重點?！保?］

（二）促進食品行業協會自律職能的有效履行

食品行業協會的自律職能主要有行業認可、行業規制和行業贊許。其中行業贊許職能和行業規制職能的發揮尤為重要。具體來說：

⒈應加強行業規制的職能。行業規制是指食品行業協會對會員或組織制定的具有可操作性的技術標準和要求，為會員提供技術上的指導。為使上述技術標準和要求落到實處，必須完善對食品行業協會成員及其工作人員的教育培訓制度。教育培訓的內容應包括食品安全法律法規知識、食品安全知識及食品行業倫理道德等。食品行業協會的教育培訓制度可以使會員接觸到更多的現代社會的食品安全知識，增強其食品安全意識和守法經營的責任意識，提高我國食品行業從業人員的素質，使其在食品在加工生產過程中遵守行業規范，生產的食品更加安全可靠，從而促進食品行業的穩定發展。同時，加強從業人員的食品技能培訓能夠增強其在從業過程中的技能創新能力和意識，有利于我國食品行業技術的不斷創新及我國食品行業整體競爭力不斷提高。

⒉應加強行業贊許的職能。行業贊許是指食品行業協會按照特定的食品安全檢測標準，對其成員進行考核評估，并對成就卓越者進行獎勵，對不符合考核標準的成員予以懲戒的職能。為履行好這一職能，必須完善食品行業協會的內部獎懲制度，內部獎懲制度的不完善會直接影響食品行業協會的自律，甚至會使食品行業的自律成為空談。食品行業內部的獎懲制度雖然不屬于正式立法，但其一旦發生效力，就會規制整個食品行業協會的成員，因而必須在遵循民主立法原則下，使獎懲制度的內容不得超越法律法規的規定。在擬定獎懲制度的草稿以后必須在行業內部公布，通過聽證會、論證會、座談會等多種途徑，主動聽取會員的意見。待時機成熟后，應交由食品行業協會的全體會員代表大會討論通過。食品行業內部的獎懲力度直接關系到整個會員的自律。目前，由于我國法律法規規定的獎懲力度和食品行業內部的獎懲力度都比較弱，形成了守法成本高、違法成本低的局面，從而導致一些企業和個人為了盈利肆無忌憚地生產和銷售有安全問題的食品，直接影響了守法誠信經營的企業和個人自律的積極性。因此，在現有獎懲制度的基礎上，在法律法規允許的范圍內，應進一步加大獎懲力度。對認真遵守食品行業制度，表現優秀的企業和個人進行獎勵，對可以頒發食品行業協會貢獻獎章的企業和個人可以在其食品包裝上標注食品行業協會的獎章標志和字樣；反之，食品行業協會對那些不遵守行業規范的企業可以采取說服教育并責令整改、經濟制裁、除名、集體抵制、市場禁入等懲罰措施。

（三）進一步轉變政府職能，加強政府對食品行業協會自律的監管

在食品安全監管方面，政府必須認識到食品行業協會是“承接政府部門社會職能的組織，是公民社會最活躍的部門，是在幫助政府治理社會?！保?］食品行業協會的行政主管部門應進一步轉變其食品安全監管職能，對那些不宜監管、監管不利或不能監管的食品安全監管事務轉移給食品行業協會。這種轉移將會提高政府行政的效率，提高食品行業協會的獨立性、權威性，從而為食品行業協會的自律留出空間。同時，政府也應認識到，食品行業協會在自律權力行使的過程中，如缺乏有效監管，就與政府的行政權力一樣，也具有擴張和濫用的可能。因此，在食品安全監管方面，政府應嚴格按照法律規定履行如下監管職能，將食品行業協會的自律納入法治化的軌道。一是完善食品行業協會的市場準入機制。嚴格監督食品行業協會是否依法登記，其市場主體資格是否合法。二是監督食品行業協會是否認真履行行業自律的各種職能。通過建立和完善食品行業協會考核評估體系，定期考核評估食品行業協會的行業內監管能力，對于行業自律成績卓越的行業協會提供一些行政獎勵，即對于認真遵守食品行業自律制度的企業和個人給予一些稅制上的優惠待遇，如減免稅收。對于未通過考核的食品行業協會應依據相關規定給予制裁，從而加強對食品行業協會的規范管理。三是加強與食品行業協會的溝通與合作。應充分發揮食品行業協會的信息優勢和技術優勢，充分參考食品行業協會的建議，在制定涉及食品行業的重大政策或行政立法之前，應通過聽證程序認真聽取食品行業協會的建議，制定更為合理的食品安全政策和行政法規。

［1］丁志春.論我國食品安全監管中政府與行業協會的良性互動［J］.江蘇教育學院學報（社會科學版），2010，（01）.

［2］［5］宮寶芝，趙倩.我國行業協會自律功能的缺失與拓展［J］.江蘇大學學報，2008，（05）.

［3］陳洪濤.轉型期中國行業協會自律功能探析——以三鹿事件為例［J］.中國非營利評論，2009，（01）.

［4］（美）戴維.奧斯本.改革政府：企業精神如何改革者公營部門［M］.上海譯文出版社，1996.

［6］郭琛.食品安全監管——行業自律下的維度分析［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2010，（05）.

［7］陳振明.公共管理學［M］.中國人民大學出版社，2003.

（責任編輯：牟春野）

Strengthen the Need for Self－regulation by the Food Industry Association and the Path of This

Kang Zhenhua

Recent years，that food safety accidents frequently happen in our country，it reflects the serious inadequacy of governmental supervision.Not only do government alone ensures the food safety，but also Food industry should develop its self－discipline in order to form the atmosphere where Food industry solves the problems itself.Therefore，we should further enhance the independence of food industry to promote food industry association self－discipline function and strengthen the governmental food industry association selfdiscipline supervision.

food safety；food industry associations；self－discipline

D922.1

A

1007－8207（2012）07－0090－04

2012－03－23

康貞花 （1974—），女，延邊大學法學院副教授，吉林大學憲法學與行政法學專業在讀博士，研究方向為行政法學。