區域旅游合作中政府行為的法律規制

呂成，于曉琪

（1.安徽省社會科學院，合肥230051;2.江蘇大學，江蘇鎮江212013

區域旅游合作中政府行為的法律規制

呂成1，于曉琪2

（1.安徽省社會科學院，合肥230051;2.江蘇大學，江蘇鎮江212013

區域旅游合作是政府的一種法律行為，應當受法律的調整和規范。區域旅游合作中政府行為的法律規制要致力于三個方面：一是明確合作協議的法律效力；二是編制跨區域規劃，為合作各方提供統一的行為規則；三是加強旅游信息交流，實現政府信息資源共享。

區域旅游合作；法律規制；行政協議；跨區域規劃；信息共享

經濟區域化促使我國旅游業區域化發展，為此，區域旅游合作受到廣泛關注。近些年來，我國區域旅游合作的發展更為迅速，合作的廣度和深度較之以前都有大幅度提升，但區域旅游合作的根本性問題卻一直沒有解決，即合作低效率，不能實現合作“1＋1＞2”的效果。這一問題的解決需要回歸到對合作主體及其合作行為性質的分析上，本文認為，區域旅游合作的主體是政府，其行為是一種法律行為，提高合作效率的關鍵在于政府行為受到法律規制。

一、區域旅游合作主體及其行為的法律性質

誰是區域旅游合作的主體？諸多從事旅游學研究的學者對這一問題往往大而化之。有學者把區域旅游合作定義為“在一定地域范圍內，不同地區之間的旅游經濟主體根據一定的章程或協議，讓旅游要素自由流動和重組，形成一個有內聚力的旅游區域，以獲得最大的經濟效益、社會效益和生態效益的旅游活動”。[1]這一定義對于區域旅游合作的內容進行了較好的概括，但在涉及合作主體時語焉不詳，只是泛泛提及“旅游經濟主體”，并未明確主體是誰。也有部分學者回答了這一問題，但也較為含糊。有學者認為，“旅游發展的區域合作是指區域之間或區域內部不同地區之間的旅游經濟主體（包括政府、企事業單位、自然人），依據一定的目標、原則和制度，將旅游系統要素在地區之間進行重新配置、整合與優化，形成規模更大、結構更佳、品牌更高的旅游產品—市場體系，以便獲取最大的經濟效益、社會效益和生態效益的旅游經濟行為?！盵2]對區域旅游合作主體較為重視并進行詳細研究的是何小東博士，他認為，區域旅游合作是不同行政區域之間或同一行政區域內部的政府、行業、部門、企業乃至個人之間在旅游資源開發、旅游產品創新、旅游市場促銷以及旅游行業管理等方面展開的合作。區域旅游合作既包括不同行政區域之間的合作，也包括同一行政區域內部地區與地區之間的合作；既包括政府之間的合作，也包括企業之間的合作。[3]何博士的概括將區域旅游合作的主體盡可能的擴大，包括了不同區域以及同一區域的各種旅游主體。

筆者認為，確定區域旅游合作的主體必須放在區域合作的背景之下。我國實行四級行政區劃制度，即省、市、縣、鄉，每一級政府所轄行政區域是特定的，彼此界限分明。區域合作一般是指省級與省級之間的合作。區域合作除了有經濟、地理等方面的原因外，現行法律體制也是一個非常重要的原因。根據我國《立法法》的規定，全國人大及其常委會制定的法律在全國范圍內有效，國務院制定的行政法規也在全國范圍內有效，但是，省級人大及其常委會制定的地方性法規以及省級人民政府制定的行政規章其效力范圍只局限在本省級區域以內。各省均有權在自己的轄區內行使立法權，并且彼此互不干涉。如此以來，同一事項在不同的區域內便會受不同的法律規則調整，法律沖突也在所難免。然而，經濟的發展并不完全受制于行政區劃的約束，市場經濟的無形之手會自然地把資源配置到最有效的區域。經濟發展和行政區劃的內在矛盾是區域合作的基本動力，打破行政區劃的藩籬是市場經濟發展的必然要求。所謂打破行政區劃的藩籬其實質不是取消行政區劃，而是在不同的行政區劃間建立統一的法律規則。為此，區域合作就其本意而言是政府間的合作。只有政府間的合作，才能實現法律規則的統一化。省級區域合作如此，省級范圍以內的市級以及市級范圍以內的縣級合作也同樣如此。

區域旅游合作是區域合作的一個部分，因此，區域旅游合作其主體也應當是政府。這一點在我國區域旅游合作實踐中也得到證明。我國區域旅游合作最主要的主體是政府的相關職能部門即旅游局，2005年6月，東北“4+1”城市旅游局宣布成立區域旅游聯合體；2006年12月，皖北六市旅游局在合肥簽署了旅游合作宣言，意圖共同打造新皖北無障礙旅游區，等等。有的區域旅游合作是以政府直接作為合作主體，如2002年11月，川滇藏3省區政府聯合創建“中國香格里拉生態旅游區”；2004年7月，“9+2”省區市政府簽署《“9+2”泛珠三角區域旅游合作框架協議》；2004年11月，豫滬政府簽署《關于促進豫滬入境旅游業發展的合作協議》，等等。也有的區域旅游合作主體是社會組織，即旅游協會，如2001年6月，中國旅游協會組織發起首屆中國環城市旅游度假帶發展研討會，探討旅游合作事宜；2004年2月，廈門、高雄、金門旅游協會協議構建以廈門為中心的閩臺旅游合作圈，等等；還有的區域旅游合作是一種“斜向”合作，如2003年7月，國家旅游局與16市政府部門舉辦長三角旅游城市15+1（黃山）高峰論壇，擬構建國內首個跨省市無障礙旅游區；2003年11月，國家旅游局等6部委和重慶、湖北、湖南、貴州、四川5省市旅游部門共同編制《長江三峽區域旅游發展規劃》并評審通過，等等。

政府作為區域旅游合作的主體其合作大都是通過協議的方式進行的，這種協議一般可稱之為行政協議。行政協議沒有固定的形式，在具體的合作實踐中，行政協議的名稱可以是“協議（書）”、“宣言”、“意向書”、“議定書”、“聯合方案”以及“合作計劃”等等。政府行為有公法行為和私法行為兩種，一般認為，區域旅游合作中政府簽訂的行政協議是政府為了“公務”而簽訂的，是政府為了更好地實現行政目的，完成行政任務，履行行政職責而采取的一種活動方式，應當是一種公法行為。這一點似乎不存在爭論，但明確這一點的意義卻并沒有得到充分的重視。作為公法行為的一種，政府簽訂旅游合作協議應當遵守公法的一般原則，接受公法規范的調整和約束。但是，區域旅游合作實踐中，政府簽訂的合作協議對政府行為的約束力不強，許多政府只是把這些協議當成自己表達立場的一種形式，并非當作自己的行為依據。和政府的合作行為不同，政府以外的旅游企業、個人等主體其所謂的合作并不是“區域旅游合作”語境內的合作。筆者認為，他們不能稱之為區域旅游合作的主體，他們只是區域旅游合作產生的結果。即使沒有區域旅游合作，政府以外的旅游企業、個人等主體同樣也可以進行一定程度的合作。他們的合作無需依賴區域合作，政府簽訂的旅游合作協議對其也沒有直接的約束力，現行的《合同法》等法律法規為這些私人主體的合作已經提供了較為明確的法律規則。從行為性質角度來看，政府以外的旅游企業、個人等主體所進行的合作只是一種市場經濟行為，系私法行為。

二、區域旅游合作低效率原因分析

根據經濟學的一般理論，合作能夠充分利用合作各方的比較優勢，降低交易成本，提高效率。但區域旅游合作為什么會存在低效率現象，作為公共利益代表的政府其合作行為為什么不能實現“1＋1＞2”的效果？既然區域旅游合作是政府的一種法律行為，對合作低效率原因的分析也應當回歸到政府行為上。筆者認為，區域旅游合作低效率的根源在于政府行為失范。

1.合作協議不能得到有效遵守。當前，區域旅游合作的主要行為形式是行政協議，通過行政協議規范合作方的權利義務。但是，行政協議對合作方的約束力并不強，因為行政協議所規定的權利義務在一定程度上是“君子協定”，對現行立法體制不產生任何影響。即使簽署合作協議，合作各方仍可以合法地根據自己的利益需求行使法律規則制定權。協議約束力不夠和協議本身的內容有很大關系，以安徽省與上海市簽署的《關于進一步加強皖滬旅游合作協議》為例，可以發現區域旅游合作協議存在如下幾個問題：

第一，意向性條款居多。意向性條款只能說明協議各方就某個問題達成一定的意向，其作用在于為各方后期的合作行為奠定基礎，但是，從已有的行政協議來看，意向性條款偏多。比如，《關于進一步加強皖滬旅游合作協議》第一項內容是：雙方繼續加強旅游主管部門間的聯系交流，并推動兩地旅游協會、旅游景區、旅行社、旅游飯店等旅游組織和旅游企業開展交流合作，并努力為旅游企業合作搭建平臺，做好服務。這條規定并未給協議雙方設定任何具體的權利義務，至多只能表明合作方的一種立場。意向性條款是“絕對正確”的條款，在這些問題上協議各方最容易達成“共識”。正因為意向性條款過多，協議各方都可以冠冕堂皇地簽署行政協議。意向性條款對問題的解決意義不大，協議各方在意向性條款的指引下，采取的行為可能是根本沖突的，問題的解決還必須依賴于明確的權利義務分配。第二，缺乏履行性規則。即使有些協議存在部分權利義務關系較為明確的條款，也往往因履行性規則的缺乏導致協議難以實施。行政協議的履行有賴于協議各方再另行制定規則或采取措施，而這些事項往往是協議各方職權范圍內的事項，協議各方可能會積極主動地履行，也可能消極對待。如果欠缺一定的履行規則，那么協議各方無疑會趨利避害，選擇有利的方面積極作為，而選擇不利的方面消極不作為。第三，協議內容不完整，欠缺責任條款。我國現有的區域旅游合作協議內容極不完整，大都缺少法律責任條款。即使制訂較為完善的區域性行政協議也存在條款數量偏少的問題，比如《關于進一步加強皖滬旅游合作協議》根本就沒有涉及協議主體的違約責任問題。除欠缺責任條款外，還有諸如協議終止條款、爭端解決條款等諸多方面在已有的協議中也極為欠缺。

2.區域旅游合作缺乏統一的行為規則。一般認為，政府依法行政所依之“法”包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、政府規章以及其他規范性文件等，但政府簽訂的合作協議能否作為依法行政的依據沒有相關的法律對此加以規定。政府即使違反協議的規定，也難以追究其法律責任。對政府而言，遵守政府規章等是自己的法定義務，但是遵守合作協議卻并不完全是一種法定義務。如此一來，盡管區域旅游合作中各方簽訂了相應的合作協議，但在合作的實施過程中，合作各方會選擇性地遵守協議，同時結合自己的組織法上的職權制定不同的行為規則。一個值得深思的現象是，盡管合作各方依據的是同一個合作協議，但合作各方根據協議所制定的具體行為規則很可能大相徑庭。缺乏統一行為規則的合作使得合作有其名而無其實，合作各方實際上是打著合作的旗號通過自己的“規則制定權”進行地方保護。如果將區域旅游合作視為一種博弈的話，在缺乏統一行為規則的情況下，合作各方盡管都意識到合作的必要性，但有些合作主體可能并不愿意合作或者并未采取有效的合作行動。缺乏統一行為規則的合作并不必然提高效率，這一點經濟學上的“囚徒困境”理論、公地悲劇理論、集體行動理論等均已作過恰當的解釋和論證。

3.信息不對稱，政府合作難以實現有效溝通。有效溝通實現信息共享能提高合作的效率。但作為一種博弈，區域旅游合作中政府并不一定會真心將自己擁有的信息進行共享。政府的“自利本性”可能成為信息共享的障礙，背后的原因在于信息往往代表著利益，政府壟斷信息，便可獲得巨大的利益，即利益租金。當前區域旅游合作實踐中，政府合作信息不對稱，難以實現有效的溝通。區域旅游合作進行信息共享是合作的內在要求，但是，我國《憲法》上并無明確的規定，《立法法》和《國務院組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律對合作信息共享問題也語焉不詳，目前也沒有專門關于信息共享的立法或在某個立法中專門就信息共享作出規定。另外，調整政府信息公開的行政法規即《政府信息公開條例》也難以保證區域旅游合作信息共享。該條例只從縱向上要求各級人民政府或其主管部門對于自己制作或獲取的又符合信息公開范圍的信息應當予以公開，其主要調整“兩面關系”，即信息公開的行政機關與相對人的關系，其邏輯思路是按下述問題順次展開的：行政機關應當公開哪些政府信息，應當如何公開政府信息，行政機關公開政府信息不符合規定或相對人對此不服應如何救濟。但整個條例并沒有涉及到政府信息共享問題。政府信息公開能在很大程度上推進政府信息共享，作為一部調整政府信息的重要行政法規對此問題沒有明確規定，不能不說是一種缺憾。

三、區域旅游合作中政府行為法律規制的制度路徑

1.明確合作協議的法律效力。第一，明確區域旅游合作協議的時間效力。從現有的區域旅游合作協議來看，大都沒有規定具體的生效或失效時間，筆者以為原因可能有以下幾點：（1）協議各方沒有認清協議的性質，認為行政協議不同于民事合同或行政合同，生效與否不是行政協議的必備內容。（2）行政協議內容僅僅是一種合作共識或意向，從共識或意向轉化為協議各方具體的行為完全是協議各方職權范圍內的事情，由協議各方自主決定。規定生效時間沒有意義。（3）協議各方可能認為行政協議欠缺履行規則，也欠缺履行內容，無所謂生效不生效。沒有確定時間效力的合作協議只能停留在紙面上，明確規定合作協議的時間效力，不僅僅是為了協議條款的完整，其最主要的作用在于促進協議內容的實現，方便后續的爭端解決。第二，明確區域旅游合作協議的效力位階。區域旅游合作協議作為政府的一種規范性文件，需要明確其效力位階，尤其是需要明確其和政府規章間的位階關系。筆者認為，區域旅游合作協議其效力應低于省級人民政府規章。事實上，現行的區域旅游合作協議以省級政府作為主體簽署的并不多見，大多是由政府職能部門所簽訂。個別以省級政府作為主體簽署的行政協議也較為宏觀和抽象，很難說與規章違背與否，也基本不會涉及效力沖突問題。第三，明確區域旅游合作協議的效力范圍。一般來說，區域旅游合作協議對簽署機關具有約束力這并無異議，較有爭議的問題是該協議對普通公眾是否具有約束力。葉必豐教授認為，應當“把行政協議作為法律規范性文件來對待，使行政協議不僅僅約束締約方(法律規范性文件的制定者)，而且也約束轄區內所涉及的公眾”。其理由是“如果行政協議對轄區內的公眾不產生約束力，那么協議的履行將成為不可能，很多條款就會變成一紙空文，政府合作和區域一體化的目標也就無法實現”。[4]筆者認為，涉及公眾權利義務安排的這部分協議內容其效力范圍應當及于普通公眾。當然即使是政府合作事務的安排，往往也會最終轉化為公眾的權利義務，尤其是對于跨區域的合作協議，純粹內部性的事務安排并不多見，也沒有意義。

2.編制跨區域規劃，確立統一的行為規則。進行跨區域規劃已經引起重視，在一些區域旅游合作協議中也予以明確表述，如“積極推進跨區域規劃，整合長三角旅游資源”、“促進和推動長三角旅游發展總體規劃的編制”等?？鐓^域規劃在旅游領域還處于探索階段，其目的在于使規劃在合作區域內統一實施，為區域旅游合作各方確立統一的行為規則或行為基礎。為更好地規范旅游跨區域規劃的編制，以下幾個方面的法律問題應予注意：第一，盡快制定《旅游法》，并在《旅游法》中規定跨區域規劃編制的法律依據，區域旅游合作方根據跨區域規劃再制定更為具體的規劃。只有這樣，才能既保證跨區域規劃編制的合法性問題，又能為區域旅游合作各方提供統一的行為規則。第二，加強對區域旅游合作各方規劃的審查。在《旅游法》沒有出臺以前，各地均有關于旅游業的專項規劃?？傮w來看，這些規劃的編制大都是“自說自話”，缺乏統一性。進行跨區域規劃的編制，要加強對區域旅游合作各方規劃的審查，確保合作各方規劃的編制符合跨區域規劃的要求?？梢蕴接懙囊粋€方案是規劃備案制，即區域旅游合作各方編制規劃時，在規定的時間內按規定的方式將規劃備案，如果發現與跨區域規劃存在沖突現象，可以按照一定途徑修改。第三，注重跨區域規劃的實施?？鐓^域規劃很容易淪為一種“意向共識”。這種“共識”合作各方可能都不會反對，但對“共識”的落實卻有可能千差萬別?？鐓^域編制規劃本身不是目的，目的在于這種規劃可對協議各方后續行為進行調整。為此，跨區域規劃必須對各方具有切實的效力，即跨區域規劃能得到有效的實施。

3.加強旅游信息交流，實現政府信息資源共享。統一的旅游信息平臺是區域旅游合作的基礎。為此，應當加強旅游信息交流，實現旅游信息資源共享。旅游信息共享從大的方面來說包括政府與社會間的旅游信息共享和政府間旅游信息共享兩個方面，我們主要關注后一方面?！罢畔①Y源共享就是在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎上，在政府內部、政府與政府外部之間，共同使用政府信息資源的一種機制?！盵5]當前，我國區域旅游合作中，政府間旅游信息共享還很不理想，這是制約區域旅游合作的重要因素之一?！罢畔⒐_是信息資源共享的關鍵”，[6]實現旅游信息共享，必須以政府信息公開為突破口，尤其是重視政府信息公開在實現政府間信息共享中的作用。筆者認為，為實現上述目的，可從如下幾個方面展開：

第一，適當調整政府信息公開的目的。根據《政府信息公開條例》第1條的規定，政府信息公開的目的可以分解為如下幾個方面：（1）為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息；（2）提高政府工作的透明度，促進依法行政；（3）充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。上述規定著眼于保障公民、法人或其他組織（主要是與政府相對應的私主體）的知情權，卻忽視了同為行政機關的其他政府或部門的知情權問題。政府信息公開除了需要滿足私主體的知情權以外，還應有助于政府的其他公共行政，因為政府信息的適當公開可能更有利于政府的其他決策。事實上，如果仔細推敲第三個目的，也可以推演出《政府信息公開條例》對這一問題的關注。第三個目的是強調政府信息的服務作用，服務對象大可不必限定在“人民群眾的生產生活”上，還可以進一步擴展到其他行政機關的公共行政之中。第二，在具體規定上區別對象進行信息公開?！墩畔⒐_條例》分為主動公開與依申請公開兩種。行政機關如果沒有按照要求主動公開政府信息，公民、法人或其他組織能否享有直接的起訴權，目前還是有待討論的問題。就依申請公開而言，主要是針對公民、法人或其他組織的申請，鮮見行政機關申請行政機關信息公開的先例。即使存在行政機關申請公開的可能，行政機關針對公民、法人或其他組織申請的回復無論在方式上還是在時間上似乎都不能不加區分地適用于對行政機關的公開。行政機關對另一行政機關信息的需求不同于一般私主體對信息的需求，一般私主體申請信息是為了滿足“生產、生活、科研等特殊需要”，而行政機關對其他行政機關信息的需求是為了自己的決策，理論上是以公益為目的的。第三，開創其他行政機關獲取信息不能時的救濟途徑?！墩畔⒐_條例》規定的救濟途徑有兩個：行政救濟和司法救濟。這兩種救濟途徑一般不適用于行政機關，尤其是以行政機關為相對人的司法救濟途徑在實踐中還很難遇到。承前所述，如果行政機關針對另一行政機關有獲取信息的可能，那相應的獲取信息不能時的救濟途徑就是一種必需。否則，這種制度也是形同虛設。筆者認為，在當前機關訴訟尚未建立的情況下，較為便捷的途徑應當是行政途徑。

結語

旅游業的性質決定了其發展必須謀求區域合作。區域旅游合作更主要的是政府間的合作，可以這么說，政府的行為表現直接決定了合作的效率。然而，當前，地方政府大都把合作視為一種政治行為，認為政府與政府間的“溝通和對話”與法律無關。稍加分析可見，政府的合作行為其實質是一種法律行為，理應接受法律的規制。政府間行為和政府與公民間行為不同，其既有公法特性，也有私法的色彩，現行行政和民事法律制度都難以對其進行有效調整。除筆者提出的幾個制度路徑外，進行區域統一立法、建立政府間行為的司法審查制度或者借助于外部評估機制等都是值得探索和研究的。

[1]錢益春.區域旅游協作的理論研究[J].佛山科學技術學院學報(自然科學版),2004,(1).

[2]秦學,陶希東.張家港旅游資源區域合作的對策[J].資源開發與市場,2002,(6).

[3]何小東.中國區域旅游合作研究——以中部地區為例[D].華東師范大學,2008：23.

[4]葉必豐.我國區域經濟一體化背景下的行政協議[J].法學研究，2006，(2).

[5]李衛東.政府信息資源共享的原理和方法[J].中國行政管理,2008，(1).

[6]楊永紅.政府信息公開與信息資源共享[J].科技情報開發與經濟,2002，(1).

F592

A

1002-7408（2012）06-0025-04

呂成(1978-),男，安徽蒙城人,安徽省社會科學院助理研究員,法學博士,研究方向：行政法學和旅游法學；于曉琪（1965-），女，上海人,江蘇大學文法學院副教授，碩士生導師，南京航空航天大學法學博士，研究方向：法學理論。

[責任編輯：張亞茹]