云南省德宏州境外替代種植現狀及發展對策

周惠榮，夏 陽

(1．云南省林業調查規劃院生態分院，昆明650031;2．德宏州人大常委會，云南芒市678400)

云南省德宏州境外替代種植現狀及發展對策

周惠榮1，夏 陽2

(1．云南省林業調查規劃院生態分院，昆明650031;2．德宏州人大常委會，云南芒市678400)

境外替代種植是實現罌粟減種、禁種，深入推進禁毒工作的有效方式。分析我國云南德宏州在緬甸克欽邦、撣邦開展境外罌粟替代種植取得的成效與存在的問題，提出要構建理論體系、建立國際合作協調機制、加強雙邊機制建設、制定扶持政策、拓展林業綜合開發領域、完善管理體系等發展對策。

替代種植;林業開發;國際合作;云南省德宏州

1 境外替代種植的提出及發展

替代種植，是指在我國境外周邊國家和地區的罌粟種植區域，利用農林作物及其他產業替代罌粟種植，以逐步削弱這些地區對毒品經濟的依賴，減少毒品的危害［1］。這里所指的罌粟包括罌粟及所有可制成毒品原料的作物;農林作物特指非毒品農林作物和經濟作物，其它產業則包括交通、水利、能源、加工、旅游及貿易等產業。

替代種植是通過國際合作的方式，主要在其他國家和地區以企業或項目帶動的形式實施，它既是一種禁毒行為，又是一種經濟行為，其實質是生產生活方式的變革，是以一種替代經濟來取代毒品經濟［2］。

20世紀80年代以來，毒品走私日益嚴重。為從源頭上解決毒品對我國以及全球的危害，從上世紀90年代起，我國開始實施“綠色禁毒計劃”，即在金三角地區開展毒品跨境替代種植，中國企業在政府有關部門支持下，在緬甸、老撾北部開展罌粟替代種植，幫助罌粟種植區發展地方經濟，達到減種、禁種目標。

開展替代種植是大湄公河次區域經濟合作的重要內容，對于我國實施“走出去”戰略、促進多邊經濟合作與開發、境外培育森林資源、發展特色產業等具有重要意義。

我國開展替代種植工作始于1991年。2004年12月，國務院成立了由商務部牽頭、13個部委聯合組成的“國務院122工作組”，云南省于2006年成立了以分管副省長為組長、商務廳等16個部門共同組成的“云南省境外罌粟替代發展工作領導小組”。德宏州人民政府2006年成立境外罌粟替代發展領導小組及辦公室，州商務局增設境外毒品替代經濟發展管理科，下轄的各縣市亦建立了相應的工作機構。云南省替代種植工作發展經歷了兩個階段:第一階段是以農林業和科技部門為實施主體的援助性質的替代種植;第二階段是探索運用市場化運作的模式，以經濟合作的方式，以項目帶動的形式，鼓勵國內企業在緬甸、老撾北部地區開展替代種植，發展替代產業，培育替代經濟，實現緬甸、老撾北部地區罌粟禁種。

截至2008年，云南省替代種植企業達198家，其中:國有企業8家，民營企業190家;省外企業37家，省內企業161家。累計投資人民幣13.34億元，開展替代項目231個，累計增加替代種植面積達14.61萬hm2［3］。

2 德宏州開展境外替代種植現狀

德宏州地處我國西南邊陲、云南省西部，為傣族、景頗族自治州。南、西及西北與緬甸聯邦的克欽邦、撣邦接壤，國境線長達503.8 km。

2.1 替代種植區域

德宏州開展替代種植區域涉及緬甸北部地區的克欽邦和和撣邦。撣邦位于緬甸東部，是緬甸第一大邦，也是一個山區省邦，人口約372萬，主體民族為撣族(我國稱傣族);克欽邦位于緬甸聯邦北部和東北部，是緬甸第二大邦，人口約90萬，主體民族為克欽族(我國稱景頗族)。

替代種植項目主要分布在緬甸撣邦的木姐、九谷、臘戌、南渡、木幫、東枝及克欽邦第一、二特區的邁扎央、木巴壩、南傘壩等地區，沿我國德宏州國境線縱深深入(直線距離)20～30 km，少數地區近100 km。

2.2 替代種植項目

德宏州目前替代種植項目主要以農林業為主，如橡膠、咖啡、檸檬、麻竹、石斛、腰果、山蒼子、甘蔗、魔芋、香茅等，項目投資以中方為主。如我國瑞麗市綠元生物開發有限公司等5家公司，2007—2009年在緬甸替代種植協議面積35 370.03 hm2，協議投資人民幣2.6億元，其中中方投資約占74%，緬方投資占26%。見表1。

表1 我國瑞麗市部分境外罌粟替代種植項目基本情況(資料來源瑞麗市商務局)

另外，替代種植企業還投入大量資金在當地建設了道路、橋梁、房屋、飲水工程、學校、衛生所等一大批基礎設施，累計為當地修建簡易公路3 000多km，架設橋梁18座，開通水渠500多km，極大地改善了當地基礎設施條件。

2.3 替代種植成效

德宏州從1991年開展“政府倡導、市場導向、企業為主”的境外替代種植行動，動員國有企業、民營企業和個體商戶到境外發展替代經濟。經過20年的發展，全州參與境外替代種植的企業共計31家，在緬甸北部地區開展替代種植協議面積7.67萬hm2，協議投資人民幣4.2億元，替代種植成效明顯。

1)罌粟種植面積大幅度降低。據國家禁毒委通報的數據，“金三角”地區罌粟栽種面積已從歷史最高年份的16.58萬hm2，下降到2006—2007年度的1.86萬hm2，達到30年來的歷史最低點，禁種禁毒成效顯著，為減少境外毒品對我國的危害發揮了重要作用。

2)通過實施替代種植，當地政府財政收入明顯增加，改變了當地農民的生產、生活方式，促進了社會轉型，同時創造了大量就業機會，提高了煙農生活水平。緬甸北部地區替代項目下的煙農受益人群超過13萬人，人均年收入由原來的200元增加到目前的500元左右。

3)在緬甸北部地區實施替代種植、發展替代產業，符合中、緬兩國政府的共同利益和雙邊人民的共同愿望。通過實施替代項目，不斷深化雙邊經貿合作和禁毒合作，積極、有效地提升了睦鄰友好關系。

4)境外替代種植工作不僅在杜絕毒源和減少毒品危害問題上具有重要的政治意義，對帶動罌粟種植區群眾就業、增加收入，改善生產生活條件，實現兩地邊民共同富裕和邊疆和諧穩定起到了重要作用。

2.4 存在的問題

1)目前國際上在禁毒方面的合作多限于刑事方面，替代種植及替代產業發展缺少國際合作協議的法律支持，各國對參與替代種植與替代發展的責任、任務、權利和利益等方面沒有明確規定，規劃管理、資金投入、市場開發等也缺乏具體的國際合作方式與機制。

2)實施境外替代種植投資以企業自籌為主，而我國金融業對境外替代種植項目風險過度考量，造成替代企業貸款難和融資難，資金缺口大，只能開展一些短期項目，且存在反復的風險。

3)德宏州替代種植產業仍以農業種植為主，替代種植產業結構單一，且產品往往限于初級形態，缺乏進一步的深加工，難以適應國際市場需求，加上境外替代產業與境內產業結構重復，沒有形成互補優勢，境外替代產品難以在國內找到市場、打開銷路。

4)替代種植存在“南高北低”、區域失衡的問題。有84%的替代項目企業和87%替代項目投資投向了政治風險相對較小、交通基礎設施和農業種植條件較好的緬甸克欽邦南部和撣邦地區，這些地區基本實現了罌粟禁種和鞏固;而緬甸克欽邦北部由于多為山區，從事替代項目的企業少，項目覆蓋區域小，禁種效果較差，有復種反彈趨勢。

5)近年來，德宏州在境外實施替代種植多數是邊境地區的一些公司和企業，企業規模較小、實力有限，且缺乏正規國際項目合作經驗，存在盲目投資、替代項目重疊等問題，替代種植總體經濟效益不夠理想。

6)返銷農副產品進口配額少，不能滿足農副產品的返銷需求。如我國瑞麗市綠元生物開發有限公司與緬甸克欽邦第二特區后勤部合作建立石當壩香蕉種植基地，年產量約6 000 t，僅獲得返銷指標366 t，且執行期只有一個星期，遠遠滿足不了返銷的需求。

7)少數企業在實施替代種植過程中，存在短視心理，替代目的不清，禁毒責任不明，不注意生態保護，社會責任感較差，在國際國內造成了一些負面影響。

3 對策

3.1 構建替代種植發展理論體系

境外替代種植有著很深的政治意義和社會意義，體現了中國是一個負責任的大國。因此，需要建立一套符合我國與周邊國家和地區雙邊發展替代種植及替代產業的理論支持體系，包括經濟學理論、生態學理論、可持續發展理論等，全面、科學、客觀地闡述境外替代種植的意義、應采取的手段、要達到的目標等，加強正面宣傳，消除西方國家對替代種植的質疑和惡意炒作等。

3.2 建立替代種植發展的國際合作協調機制

在大湄公河次區域經濟合作中，按照“相互尊重、平等協商、注重實效、循序漸進”的原則，遵循《昆明宣言》，建立國際合作協調的機制，克服彼此間經濟、社會、政治、政策、出入境管理等方面的差異，解決區域內國家和地區間邊境經濟帶、保稅區、減免稅、貨物車輛出入境管理等問題，使替代種植、替代產業在區域內形成相應的政策支持與市場支撐。

3.3 加強中、緬兩國政府之間溝通協調機制建設

在國家、省和地方三級分別達成溝通協調機制，協商處理相關事宜，建立替代種植合作框架協議和合作機制，建立我國政府與緬甸政府高層之間會話機制，鞏固與緬甸政府對于開展替代種植達成的共識，在與當地民族地方政權加強合作的基礎上，國家還應通過外交途徑進一步提供政治保障。

3.4 制定國內扶持政策

應加大國內財政資金扶持，設立替代種植發展專項基金，放寬信貸融資條件和提供保險支持，增加返銷農產品進口配額和適當延期、出臺替代項目下物資帶出規定等。另外，應爭取國際組織對替代種植配套項目的資金援助，如交通、通訊、教育、衛生、示范項目等方面，以增加替代種植的可持續內涵。

3.5 做好產業規劃和項目規劃

根據市場發展前景，制定替代產業發展規劃，在產業規劃的基礎上，以規劃設立項目，以項目引導企業，以企業促發展，提高替代發展項目的針對性。以政府主導和企業市場化動作結合的方式，有計劃、分步驟地建設，點、面結合，整體推進，引導替代項目不斷深入罌粟種植區域。

3.6 進一步拓展境外林業綜合開發領域

我國林業在境外替代種植中具有不可替代的地位和基礎性作用。充分利用緬甸北部地區氣候條件優越、土地資源豐富、勞動力相對低廉的優勢，實施林業“走出去”戰略。以“促進當地社會經濟發展和保護生物多樣性”為依托，以“林產品的未來處置權”為目標，在半山區、山區大力發展林業，培育和開發緬甸北部地區森林資源，建立境外木本糧油基地、珍貴用材林基地及生物質能源林基地等，減輕我國對木材產品和非木質林產品的進口依存度。

3.7 完善管理體系

進一步完善管理體系:一是應積極探索在緬甸建立替代發展境外聯絡機構，以加強對外聯絡和溝通協調;二是對替代項目實行全面規劃管理;三是制定企業(項目)準入標準;四是完善項目進展追蹤及中間評價體系;五是建立禁毒成效評價體系;六是研究制定替代獎懲辦法等配套管理措施。

［1］云南省禁毒委員會.云南省開展境外罌粟替代種植項目管理辦法(試行)［Z］.2008.

［2］梁晉云．“金三角”地區替代種植宏觀管理創新要論［J］.東南亞縱橫，2007，(9):37 －43．

［3］云南省商務廳．加強制度建設 規范替代發展［EB/OL］.［2009－12－31］.http//cx.xxgk.yn.gov.cn/.

［4］何浩然，李怒云，等．境外禁毒替代種植與森林培育——“金三角”地區毒品經濟的有效替代［J］．林業經濟，2007，(6):31－33，43．

［5］韋承二，傅淑麗.發展替代種植促進跨境民族經濟社會發展［J］. 經濟問題探索，2004，12:138 －140．

［6］楊俊生，楊玉梅.對境外“替代種植”企業社會責任的思考［J］.現代經濟，2008，7(3):112，86．

［7］余泳，余年生．境外罌粟替代種植與替代產業發展研究——以云南省為例［J］．現代經濟信息，2009，(2):82 －84．

［8］國家林業局，商務部.中國境外可持續森林培育指南［Z］．2007．

Current Situation and Countermeasure of Overseas Alternative Planting in Dehong Prefecture of Yunan Province

ZHOU Huirong1，XIA Yang2

(1.Ecology Branch of Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning;Kunming 650031，Yunan，China;2.Dehong Autonomous Prefecture People＇s Congress Standing Committee，Mangshi 678400，Yunan，China)

Abstyact:Overseas alternative planting is an effective way to reduce or ban planting of opium poppy and to promote drug control.In this paper，it analyzed the achieved effects and existing problems of carrying out alternative planting in Kachin state and Shan state of Myanmar by Dehong autonomous prefecture of Yunnan province.The development strategies were put forward，which included constructing theoretical system，establishing international cooperation mechanism，enhancing bilateral mechanism construction，formulating policy of support，expanding forestry comprehensive development fields and perfecting management system.

alternative planting;forestry development;International cooperation;Dehong autonomous prefecture of Yunnan province

F 326.23

B

1003—6075(2012)01—0021—04

2012—02—02

周惠榮(1975—)，女，廣西柳州人，工程師，從事林業調查規劃設計工作。