我國軍品市場準入制度研究

白鳳凱， 杜汪洋， 李 宏， 汪 雄

（1.裝備學院 裝備采辦系，北京101416； 2.中國人民解放軍駐銀川地區軍事代表室，寧夏 銀川750011）

長期以來，國有軍工企業在我國國防科技工業體系中占據統治地位，軍隊建設所需的裝備和物資絕大部分由軍工企業提供。國防科技工業的運行處于政府嚴格管制之下，政府采取行政手段和指令性計劃對國防科技工業進行嚴格管理。隨著我國市場經濟體制的建立和完善，計劃經濟體制下建立的這種國防科技工業體系的弊端逐漸顯現，其與市場經濟規律的要求和軍隊武器裝備建設的需求越來越不相適應。打破國有軍工企業對軍品市場的壟斷地位，吸引全社會特別是民營企業的人力、物力、財力參與到國防建設中來，是歷史發展的必然選擇。因此，在“軍民一體化”成為各國軍事工業發展趨勢的今天，我國必須積極調整國防科技工業傳統的生存與發展模式，大力推進民營企業進入到國防科技工業領域［1－3］。

1 概念界定

市場準入（market access）是一個由國外引進的詞匯。20世紀80年代以前，我國的官方文件和學術文章中幾乎見不到“市場準入”的提法。在我國準備加入《關稅與貿易總協定》的過程中，開始介紹和翻譯相關的法律文件，并研究其他國家的相關制度，由此引入了market access的提法。有學者將market access直譯為“市場準入”，此后逐漸成為通用的術語。最早出現在正式法律文件中是1992年的《中美市場準入諒解備忘錄》。但“市場準入”的意義在使用的過程中也在發展變化，其使用范圍不再局限于與世界貿易組織有關的法律文件和內容，而成為一種“市場準入制度”或“市場準入機制”的簡稱被廣泛運用于法律界和經濟學界［3－5］。

市場準入也叫市場進入或者營業準入，國內理論界和實務界普遍使用這一概念，但目前尚沒有形成統一的定義。本文認為，“市場準入”是指國家準許公民和法人進入特定市場開展經濟活動的管理制度。軍品市場準入是指國家或軍隊對進入軍品市場的法人單位，按照確定的資質標準進行審查、注冊和監督等一系列管理制度。實行軍品市場準入的目的是建立有序的市場環境，確保軍品研制生產的規模經濟效益和安全穩定供應。廣義的軍品市場準入涉及軍事裝備、軍用物資、軍事建筑及軍事服務等多個領域，本文研究只限定在軍事裝備市場領域。

2 我國軍品市場準入制度存在的主要問題

2.1 管理體制不順暢

軍品市場準入是我國政府和軍隊對軍品市場實行微觀管制的一項主要措施。在2005年以前，主要采取武器裝備科研生產許可審查、武器裝備科研生產單位保密資格審查、質量管理體系認證等管理形式，由原國防科工委、國家保密局和總裝備部的相關機構共同完成。2005年以后，總裝備部又組織開展了武器裝備承制單位資格審查。裝備承制單位進入軍品市場需要經過多個部門、多個方面、多種形式的審查，這種管理方式隨著裝備發展和軍品市場現實情況的變化而顯得不合時宜，存在著軍品市場準入的多部門分頭管理、各部門 審 查 交 叉 重 疊、職 能 不 清 的 問 題［4－7］。雖 然2008年4月1日起開始正式施行的《武器裝備科研生產許可管理條例》，為解決上述問題提供了法規基礎，但目前工作層面的協調機制尚未完全理順，特別是總裝備部和國防科工局之間的業務協調困難。在軍方內部，也沒有專門管理配套企業選擇的獨立機構，大多根據項目所屬情況由各個主承包商直接選擇，有時也存在“多頭管理、多頭干預”的現象。

2.2 評定標準不一致

武器裝備科研生產許可審查和武器裝備科研生產單位保密資格審查實行打分制（總分分別是1 000分和500分），只有達到一定的分值要求后，才能通過審查。目前，武器裝備質量管理體系認證是對照GJB 9001B－2009《質量管理體系要求》逐項進行判定，只有全部滿足要求后才通過認證。裝備承制單位資格審查實行的是“一三十”判定法，即將審查項目確定為37項（9個關鍵項、9個重要項和19個一般項），審查時發現關鍵項有1項（含1項）以上不合格、重要項目有3項（含3項）以上不合格、重要項目加一般項目之和10項（含10項）以上不合格的任一種情況，即判定為“不具備資格，不推薦注冊”；關鍵項目、重要項目、一般項目全部合格，判定為“具備資格，推薦注冊”，處于這2種情況之間，判定為“基本具備資格，經整改并驗證合格后推薦注冊”。因此，一個單位若要進入軍品市場，則必須按照以上4種審查（認證）的要求進行準備或開展建設，增加了工作量，效率也難以提高。

2.3 激勵作用未充分發揮

建立軍品市場準入制度除了規范軍品市場內單位的能力和行為外，還應發揮出一定的激勵作用，真正使具有能力的單位進入到市場中來，把能力差特別是合同履行信譽差的單位剔除出去。但資格審查工作開展以來，主要審查對象為軍工企業和長期從事軍品生產的國有企業或國營改制單位，而對一些希望進入軍品市場的優秀民營企業，以目前的審查方式和判定標準對其進行審查存在很大難度。以裝備承制單位資格審查為例，對照GJB 5713－2006《裝備承制單位資格審查要求》，在審查過程中民營企業很可能“要素”不全，如保密證書要求、近3年的軍品質量和交付記錄、駐廠軍事代表室的意見等，民營企業短期內不可能全部獲得。執行當前的標準，將會在一定程度上限制他們的加入，這與通過開展資格審查工作建立競爭機制、擴大軍品市場準入范圍的初衷和目的不符。從審查的最終結果判定上，目前的最終結論只有2種，即注冊和不注冊。由此帶來2個問題：一是使審查流于形式，大多數承制單位都會以“經整改驗證合格后，推薦注冊”為最終結果，致使企業壓力小，不利于發揮企業加強自身建設的積極性；二是審查結果的應用受到限制，只能作為企業進入軍品市場的準入證，而軍方并不能通過審查結果區別企業間或同類型企業間的優勢和劣勢，不能對裝備采購工作提供深層次的指導意見和建議。

2.4 軍事裝備需求信息獲取困難

信息壁壘也對軍品市場準入特別是民營企業的進入造成了障礙，目前尚沒有建立一套統一的、規范的、制度化的裝備需求信息發布制度和面向全社會的信息發布平臺。由于武器裝備作為特殊產品，裝備需求信息難以為民營企業所了解。裝備需求涉及國家安全，長久以來各國都將其列為需嚴格保密的領域，在我國更是如此。要想促進民營企業進入軍品市場，裝備需求的信息就必須讓民營企業所了解。只有裝備需求信息為民營企業所熟知，民營企業才可以結合自身的實力和經營目標，選擇合適的國防科技工業進入點。但由于民營企業自身具有的開放性，使得軍方擔心軍事信息的泄漏和軍事技術的擴散。因此目前在軍方和民營企業之間仍然沒有一個合適的裝備需求信息交流平臺。處于信息劣勢的民營企業就會因缺乏相關信息而不得不在國防科技工業門外徘徊［6－8］。

軍品市場供需信息雙向不暢通，導致民營企業進入軍品市場的風險很高。雖然目前軍隊裝備采購共有5種方式，即公開招標、邀請招標、競爭談判、單一來源采購和詢價，但只是對不涉及秘密的裝備項目采用公開招標和詢價采購方式。因而，民營企業無法通過正式渠道獲得軍品訂貨的需求信息，只能通過非制度化的渠道（通過熟人向裝備機關、軍工企業、軍事代表）去打聽，這就使民營企業的信息獲取成本極高。由于沒有正式的、官方的信息獲取渠道，加之企業對軍隊裝備采購部門的職責劃分和管理程序不了解，因此極可能由于通過私人渠道獲得的信息失真，對其自主投資行為形成誤導，從而使其研制軍品最終不能獲得軍方的采購，導致市場風險極高。

3 改進我軍軍品市場準入制度的對策建議

3.1 明確軍品市場準入的組織機構

在軍品市場準入的組織管理層面，需要加強頂層設計，合理利用各方的資源，減少相關企業的負擔，切實提高軍品市場運行效率。當前，應由總裝備部牽頭，組建裝備承制單位資格審查委員會，負責企業進入軍品市場的整體組織協調、最后審批和注冊。具體審查工作由總裝備部裝備承制單位資格審查主管部門、國家國防科技和保密工作主管部門以及經授權的質量體系認證實施機構等聯合實施。在每年（或其他計劃周期）制訂資格審查計劃時，由裝備承制單位資格審查委員會組織相關部門，統一協調職能分工、組織方式以及利益關系等重大問題。在改進裝備承制單位資格審查組織體系的同時，還要理順軍隊和政府主管部門對軍品科研生產的管理關系，突出改進對已承擔裝備研制生產任務的民營企業的管理模式。通過明確機構設置、職權劃分和工作關系，進一步加強軍品市場準入的集中統一管理，減少職能交叉，確保軍隊和政府主管部門的“無縫對接”，促進國防科技工業資源的高度整合，使裝備建設建立在我國最先進的國防科技工業基礎之上。

3.2 處理好裝備承制單位資格審查制度與相關制度的關系

將裝備承制單位資格審查作為軍品市場（裝備領域）準入的基本制度，而將武器裝備科研生產許可審查和武器裝備科研生產單位保密資格審查作為其重要的支撐。對于承擔的裝備研制生產任務列入行政許可范圍的申請單位，將獲得武器裝備科研生產許可證書作為基本條件，在審查中借用許可審查的結果，不再重復進行。對于需要具備保密資格的單位，將獲得保密資格證書作為基本條件，在審查過程中只做符合性驗證。

質量管理體系認證是我軍武器裝備建設過程中，保證裝備質量的重要舉措，雖然有多個具有質量管理體系認證的單位，但管理的主體實質是在軍方。因此，對于已通過武器裝備質量管理體系認證的單位，軍方審查組在裝備承制單位資格審查中應只對質量管理體系認證審核的結果進行驗證，必要時對質量管理體系運行的整體情況做出評價，不應再對照質量管理體系標準逐一判定。對于未通過武器裝備質量管理體系認證的單位，將質量管理體系認證審核與資格審查結合起來進行。

3.3 修訂完善配套法律法規

現行的法律法規中存在一些不合理因素，在具體實施層面還缺乏明確的配套法規，急需修訂。一是對現有的相關認證標準進行修改，將具體認證過程中對民營企業公平參與競爭有影響的條款進行改進。例如，針對保密認證中要求的認證內容進行評估，在不影響秘密安全的情況下，將其中一些對民營企業來說要求過高的內容刪去或者降低。二是將相關認證中一些定性的標準進行量化，明確許可涉及范圍、產品目錄、界定標準等內容，增強法規指導性。三是制定《民營企業進入軍品市場實施細則》，通過法律法規形式確定以下急需解決的問題，即進入程序的規范，準入標準的建立與執行，科研生產標準規范的確定，民營企業準入的領域，信息發布的原則、渠道和內容，投資、價格、稅收政策的適用時機和范圍，知識產權的歸屬與使用，市場退出規則等，從而使民營企業進入軍品市場切實做到“有法可依”。

3.4 建立裝備采購信息發布制度

建立裝備采購信息發布制度，在保證不泄密的情況下，盡可能地使更多的擬進入軍品市場的單位特別是高新技術企業了解到軍方需求。當前，可由總裝備部確定專用媒體，定期發布經解密處理的裝備需求信息和相關準入政策信息。根據項目的重要程度和密級，可將裝備需求信息分為秘密類、內部類和公開類。對于秘密類項目，只通過保密渠道，向特定的單位發布；對于內部類項目，可以通過內部網絡、內部報刊、信函等多種方式，向一定范圍內的單位發布；對于公開類項目，通過指定的公開媒體向全社會發布。

4 結 束 語

“軍民結合、寓軍于民”是我國重要的國防戰略方針和裝備建設思想。鼓勵并支持民營企業特別是高科技企業的優勢資源參與國防建設，是加速我國國防現代化建設的戰略選擇［7－10］。加快軍品市場準入制度建設，鼓勵、引導并支持更多優勢的企業特別民營企業進入軍品市場，有利于軍品市場競爭環境的形成，在保證軍隊及時獲得質量優良、價格合理的武器裝備的同時，也可以優化國防科技工業結構，夯實國防科技工業能力，從而實現我軍裝備建設的可持續發展。

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