銅仁市民間資本參與水保生態建設的做法及建議

石忠云

(松桃苗族自治縣水務局，貴州松桃 554100)

銅仁市位于貴州省東北部，地處云貴高原向湘西丘陵及川渝盆地過渡的斜坡地帶，是長江中上游水土流失較嚴重的地區之一，也是貴州省水土流失和石漠化較嚴重地區之一。全市土地總面積18 003 km2，2000年遙感調查水土流失面積9 479.22 km2，占土地總面積的52.65%，其中石漠化面積3 219 km2，占17.88%。全市轄2區8縣，2012年末總人口430萬人，是以農業經濟為主體的經濟欠發達的地區。據統計，1998—2012年全市累計完成水土流失治理面積808.66 km2，占水土流失面積的8.5%，治理速度非常緩慢，嚴重制約了全面建設小康社會的進程。因此，多渠道籌集資金，特別是鼓勵和引導民間資本參與水土保持生態建設就顯得非常重要和緊迫。

1 民間資本參與水土保持生態建設情況

銅仁市治理水土流失和開展民間資本參與水保生態建設工作起步較晚?！笆晃濉逼陂g，水利部和貴州省人民政府聯合開展社會主義新農村建設水利扶貧試點地區后，銅仁市才陸續實施了國債小流域治理工程、“長治”工程、水土保持重點治理工程、石漠化綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理試點工程等。民間資本參與水保生態建設，雖在20世紀80年代末國家鼓勵“四荒”開發時有零星參與，但由于政府引導不力，參與的規模不大，所以群眾積極性不高。民間資本參與水保生態建設真正具有一定規模是從“十一五”期間開始的，當時銅仁市實施“兩帶兩圈”產業體系和“六個新跨越”戰略，圍繞打造農業特色產業經濟，在各級政府特別是水利水保部門的支持和引導下，才形成了民間資本參與水保生態建設的一定氛圍。

民間資本參與水保生態建設主要是圍繞發展特色農業產業來開展的?！笆晃濉逼陂g，銅仁市規劃并啟動了100萬畝(15畝為1 hm2，下同)茶園、100萬畝楠竹、100萬畝油茶、20萬畝核桃、20萬畝中藥材基地建設，部分縣結合山區立體氣候發展金銀花、蜜棗、花椒、葡萄、空心李等特色產業，形成了特色龍頭企業193個、特色專業經濟合作組織359個、特色產業大戶4.7萬戶、庭園水保1.5萬戶。在對宜林荒山荒地、退耕還林地進行大規模治理開發并配套水利設施的基礎上，開展了水土保持特色種植業種植。

近幾年，國家在銅仁市實施了一系列的生態環境保護工程，使民間資本參與水保生態建設有了一定的平臺。一些特色龍頭企業、專業合作組織和產業大戶，通過資金投入、勞動力投入，采取承包、租賃、股份合作、拍賣使用權等方式參與了“四荒”資源的治理與開發。能夠帶動民間資本參與水保生態建設的項目有:林業部門實施的退耕還林和天然林保護工程，發改委牽頭實施的石漠化綜合治理工程，農業部門實施的綠色產業工程，扶貧部門實施的產業扶貧項目，國土部門實施的國土整治項目，水利水保部門實施的小流域綜合治理工程、國家水土保持重點治理工程等。

2 主要做法及成效

2.1 主要做法

水利水保部門是民間資本參與水保生態建設的主要推動者和引導者。作為水利部和貴州省人民政府開展社會主義新農村建設水利扶貧的試點地區，銅仁市在鼓勵和引導民間資本以及受益群眾參與水保生態建設方面進行了一些有益的探索:一是按照“兩種水利灌溉解決方式”的要求，引導受益群眾籌資投勞，在坡耕地上建設小山塘、小水池、小水窖等“三小工程”。坡耕地是銅仁市水土流失的主要源地，在坡耕地無法全面退耕的條件下，水保部門對坡耕地進行了全面規劃，開展了聲勢浩大的“三小工程”建設，解決了坡耕地的補充灌溉問題，改變了多年延續的廣種薄收的耕作習慣，提高了土地的產出率。2005年以來，銅仁市采取補助部分水泥、炸藥、沙石等建筑材料的做法，引導群眾投工投勞出資，按照“自建、自有、自用、自管”的原則，以戶和聯戶為單元，修建了3萬余件“三小工程”，解決了近百萬畝的坡耕地補充灌溉問題。二是按照民辦公助、多投多補、先干后補的原則，對綜合治理后的梯田、經濟林實行土地流轉，龍頭企業參與、大戶承包，加強了對水保建設工程的后期管護，保證了水保工程效益的發揮。三是在水保工程建設上推行了村民自建。對規模小、建設地點分散、建設難度不大、技術要求不高、農民投工投勞所占比重大的水土保持治理工程，實行村民自建自管，為一些龍頭企業、專業經濟合作組織和產業大戶參與水土保持工程建設提供了機遇。

2.2 民間資本參與水保生態建設的成效

銅仁市自1998年開展民間資本參與水保生態建設以來，采取政府發動、部門引導、水利水保部門做技術服務和指導的做法，打破了由政府投資建設的單一建管形式，逐步形成了政府、個人、企業多元化投資建設的局面，同時通過產業結構調整來提高單位面積產值，找到了一條適合農民發家致富的門路。據2012年底統計，銅仁市以發展茶葉、中藥材、經果林等為主開展民間資本參與水保生態建設，共有民間資本參與水土保持治理開發的點710個，其中有農民大戶213個、龍頭企業170個、農村經濟合作社150個、獨立出資80個、家庭庭院式水土保持工程97個，治理開發模式有林果產業型210個、生態經濟型500個，共完成水土流失治理面積131 km2，累計投入資金21 520萬元。由于管護到位，治理面積保存率達80%以上，年產值達98 250萬元。

3 民間資本參與水保生態建設的模式

3.1 民辦公助型

近年來，銅仁市積極探索水土保持治理開發模式，在國家下達投資計劃后，引進具有管理經驗、懂技術的能人，通過土地流轉承包進行開發式治理。引進的能人承擔土地的承包租金，負責工程后期管護，有關部門負責基礎設施建設。如松桃縣2010年中央預算內投資建設的官舟河小流域重點治理工程，通過引進一家種植大戶，水務水保部門負責綜合規劃設計和技術指導，出資近180萬元建設坡面水系工程、田間生產道路，國土部門利用國土整治項目進行土地階梯式帶狀整地等，種植大戶投資146萬元租用土地、購買苗木及進行后期管護等。采用這種方式，一是有效地解決了國家投資低、地方政府匹配難的問題;二是在小流域內荒山荒地上營造了更多的水土保持林，提高了小流域的治理度;三是有效地解決了后期管護責任落實問題，使工程建成一片、發揮效益一片。

3.2 經濟合作組織型

這種模式主要是由農村有文化、懂技術、有一定管理經驗、善于經營管理的能人牽頭，廣泛聽取農民意愿，采取土地入股等形式，組織成立農民專業合作社投資參與水保生態建設。如銅仁市碧江區和平鄉油茶專業合作社，是由當地有種植油茶經驗的能人楊勝彬發起成立的合作社，由農民入股330萬元，供銷社入股170萬元，共種植油茶433.33 hm2，根據目前茶油的市場價格，到豐產期后年產值將達到2 880萬元，將帶動當地1 600戶農民致富。

3.3 產業大戶型

這種模式主要是農民個體自發地營造水土保持林和經濟果木林，通過市場調查、學習種植管理經驗后，自己籌資營造市場前景好的經果林和水土保持林。如銅仁市碧江區漾頭鎮劉喜菊，在集體土地承包權下放后通過土地流轉相繼承包6.67 hm2荒山營造杉木林、承包2 hm2土地種植南方高山葡萄，根據目前的市場價格，南方高山葡萄年產值18萬～22.5萬元/hm2，6.67 hm2杉木林價值近250萬元。在劉喜菊的示范與帶動下，漾頭鎮已有300戶農戶積極發展南方高山葡萄和杉木林。松桃縣寨英鎮農民劉尚飛，2008年栽植液紅桃20 hm2，2012年收獲果實10萬多kg，經濟收入達30多萬元，該鎮其他農戶相繼種植桃樹達666.67 hm2，現該項林果業已逐步形成一項規?；漠a業。

3.4 龍頭企業型

這種模式主要是依靠當地自然條件，通過產業結構調整，由國家發展基礎產業，引進龍頭企業對農業初產品進行精深加工。如松桃縣梵錦茶葉有限公司，通過國家農業產業結構調整項目，由國家負責茶葉種植，農民采摘的茶青以每公斤100～200元的價格賣給公司，有效地解決了農戶銷售的后顧之憂。

4 幾點建議

民間資本參與水保生態建設是一項有利于國家、有利于社會、有利于農民的事業，要使這項事業健康發展，今后須做好以下工作。

4.1 要堅持政府引導

政府要結合當地的自然條件進行統籌規劃，制定相應的產業政策，發展與水保有關聯的特色農業產業。要將需要發展的特色農業產業與水保生態建設結合起來，做到經濟效益與生態效益的統一，群眾增收與水土保持效果相一致。要正確引導企業、農村經濟合作組織、農民群眾積極參與水保生態建設，使企業、農村經濟合作組織、農民群眾在水保生態建設中獲得較好的經濟效益，調動民間資本參與水保生態建設的積極性。為此，銅仁市在2003年就制定了《銅仁地區水土保持生態環境建設規劃》以及《銅仁地區烏江流域、沅江流域水土保持生態環境建設規劃》，2005年結合銅仁市“兩帶兩圈”產業發展戰略，制定了生態茶園、楠竹、油茶、核桃、中藥材以及部分特色農業產業規劃，2008年在開展的水利扶貧試點中，又制定了“長治”工程、小流域綜合治理工程、生態清潔型小流域建設規劃，這些都為民間資本參與水保生態建設提供了平臺。

4.2 要堅持產業帶動

民間資本之所以能參與水保生態建設，主要是通過建設投資能獲得理想的經濟收益，經濟效益好了社會參與的積極性就高。目前銅仁市民間資本參與水保生態建設大部分是以散戶、大戶的形式參與，規模不大，尚未形成特色產業及龍頭企業，可持續發展和后續潛力跟不上。銅仁市至今未建立初具規模的農產品深(精)加工企業，這不利于解決當地人員的就業問題。因此，建議政府要統籌好長期規劃，鼓勵大戶帶動散戶，用企業聯營大戶，規?；l展特色產業，成立產供銷規?；堫^企業，以有效調動民間資本參與水保生態建設的積極性。

4.3 要堅持與國家水保生態建設項目相結合

要使民間資本積極參與到水保生態建設中來，必須有國家投入的水土保持生態建設工程作為支撐。建議政府及有關部門在編制水土保持生態建設規劃時，充分考慮民間資本的作用，將民間資本能夠參與的經果林苗木栽培、管理及后續管護交給農戶、大戶、合作社和龍頭企業完成，而民間資本難于承擔的坡面整治、水系配套、耕作便道等建設由國家投資完成。如松桃縣官舟河小流域水土保持重點治理工程，利用國土整治項目實施經果林地的階梯整地，利用水土保持重點建設項目實施經果林區的水系配套工程、生產道路、水土保持林、封禁治理、公路坡面保護和公路沿線綠化工程，引導具有經濟實力的民間大戶出資實施經果林地的土地租賃、經果林苗木和肥料購置、經果林栽植和后期管護使用，水保部門做技術支持及跟蹤監督管理，該工程經省級檢查驗收后一直發揮著很好的效益。

4.4 要堅持水土保持理念

民間資本參與水保生態建設有的存在著盲目性，主要是對水土保持技術不懂、政策不清，因此人們的水土保持意識淡薄。民間參與水保生態建設，資金主要投于經果林苗木購置、栽植和管護上，對具有保水保土效益的工程措施考慮較少。如松桃縣大坪場鎮黃泥村姚子夜大戶栽植花椒100 hm2、寨英鎮李家莊村博雅惠農公司栽植水蜜桃40 hm2、長興鎮巖科村楊邦義等4戶聯營栽植金秋梨33.33 hm2等，這些民間資本在坡耕地上發展經濟果木林，都只是簡單地栽植，并沒有修建蓄水保土的水系配套和坡面防護工程，事前也沒有與政府及相關部門取得聯系。這就需要水利水保部門積極開展水土保持宣傳及技術培訓，加強監督管理，防止在開發建設中造成新的水土流失。要增強參與水保生態建設的農戶、大戶、專業合作社、龍頭企業的水保意識，強化他們的水保觀念，注重水土保持生態效益，引導民間資本除了參與和自身經濟利益相關的建設項目外，還要積極參與到具有社會效益和蓄水保土效益的工程措施建設中。

4.5 要堅持水利水保技術指導和扶持

民間資本參與水保生態建設，需要水利水保部門做好技術支持，為他們搞好規劃、設計、建設和管護等技術服務，在建設特色農業產業基地前幫助他們編制水土保持技術方案，制定水土保持措施，既要突出經濟效益又要注重社會效益和生態效益。為了鼓勵和引導民間資本積極參與水保生態建設，增強投資者的信心，建議政府在整合工程項目與民間資本時，按照《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，給投資者以應有的政策引導和資金扶持。