兩岸經濟合作框架協議后續協商的成果、挑戰與前景

■ 劉凌斌

今年以來，兩岸高層多次表達了希望加快兩岸經濟合作框架協議后續協商的意愿，臺灣當局領導人馬英九提出，爭取在兩年內完成后續協議的簽署。兩岸“兩會”負責人以及兩岸相關部門均表示，爭取今年年底前簽署服務貿易協議，并推動貨物貿易協議商談“盡速取得實質性進展”?？梢?，加速推進兩岸經濟合作框架協議后續協商是兩岸的共識與目標，業已成為現階段兩岸經濟合作的重中之重。2012年8月9日，在臺北舉行的第八次“兩會”商談，簽署了《海峽兩岸投資保護和促進協議》與《海峽兩岸海關合作協議》，標志著兩岸經濟合作框架協議后續協商取得重要進展。盡管兩岸各界對于早日完成后續協商充滿了期待，但以過去兩岸經貿協商的經驗尤其是兩岸簽署投保協議一波三折的過程來看，后續協商仍將面臨不少困難與障礙，雙方要想在兩年內簽署后續三項協議，仍然任重而道遠。

一、兩岸經濟合作框架協議后續協商取得的進展與成果

根據兩岸經濟合作框架協議的有關條款，后續協商包括貨物貿易、服務貿易、投資保障、爭端解決、產業合作和海關合作等六大議題。迄今為止，兩岸在后續協商方面已經取得了豐碩的成果，雙方除了已完成投資保障、海關合作方面的談判簽署了《海峽兩岸投資保護和促進協議》與《海峽兩岸海關合作協議》之外，在貨物貿易、服務貿易和爭端解決等協議的協商方面也取得了初步共識。

1、“兩岸投保協議”體現“兩岸特色”和“雙向性”

“兩岸投保協議”內容豐富，由正文和附件組成。正文部分包括18個條款，對投資待遇、透明度、投資便利化，逐步減少限制、征收、損失補償，投資者與投資所在地一方爭端解決、投資商事爭議等，做了適應當前兩岸關系形勢的適當表述與具體規定，包括臺商投資人對投資人、投資人對政府、政府對政府的爭端解決機制都列入協議文本，代表兩岸經貿與投資有了制度化的保障。在附件部分，則對投資補償爭端調解程序作了具體規定。此外，“兩會”還就臺商最為關心的有關兩岸投資者的人身自由與安全保護事宜達成共識，并相互承諾自限制人身自由時起24小時內通知對方的機制。

“兩岸投保協議”具有兩大特色：一是強調“雙向促進”原則。該協議遵循國際間一般投資保護協定的體例設置相應條款，明確規定了投資待遇、投資便利化、透明度、減少投資限制等內容，盡可能體現了促進兩岸雙向投資的原則，這對于扭轉兩岸經濟往來和相互投資單向、不對等、不平衡的現狀，為對方投資者創造公平的投資環境具有重要意義。二是充分體現“兩岸特色”的有效保護原則。該協議針對投資者人身自由與安全保護、投資者與所在地一方的爭端解決等問題，作出靈活處理和適當安排，不但超出一般投保協議范疇，更給予臺商以超越祖國大陸刑事訴訟法規范的“超國民待遇”，充分體現善意和誠意。尤其是協議將臺商經第三地的“轉投資”納入保護范圍，是一個非常大的突破；對投資者的“人身安全及爭端解決”有“直接協商”、“上級行政單位協調”、“兩岸主管部門協調”、“第三方協調”及“行政救濟或司法訴訟”等五大爭端解決途徑，這些超越一般投保協議條款的內容和安排，體現鮮明的“兩岸特色”。

2、“兩岸海關合作協議”促貿易、利安全

“兩岸海關合作協議”是根據兩岸經濟合作框架協議第六條的相關規定，經兩岸平等協商達成的，共17條，涵蓋推動通關便利化、加強風險管理、提高透明度、共同查處走私和建立兩岸海關聯系機制等內容。協議就加強在海關特殊監管區域海關管理、暫準貨物通關事項、海關貿易統計、建立與兩岸經濟合作框架協議貨物貿易有關的海關電子信息交換系統，對各自海關監管中應用無線射頻識別技術方法等的交流與合作，以及進行人員互訪、交流、觀摩學習及專題研討等方面具有積極意義：一是有利于推進兩岸海關合作的機制化、制度化進程；二是有利于促進兩岸貿易的便利與安全，為今后兩岸商簽貨物貿易協議奠定良好基礎；三是促進兩岸通關自動化、信息化、無紙化與便利化，消減兩岸貿易的非關稅壁壘，提高通關效率，降低企業的通關成本；四是有利于兩岸海關緝私合作，共同維護進出口秩序的機制性安排。

3、其他兩岸經濟合作框架協議后續協商的進展情況

依據“經合會”第三次例會后發布的新聞稿，目前在貨物貿易協議協商部分，兩岸已對原產地規則、海關程序、技術性貿易障礙、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施、貿易救濟、協商范圍、降稅模式等議題充分交換意見；而在服務貿易協議協商方面，則已安排數十個服務業別之主管機關對口討論，進一步了解彼此提出之市場開放要求及未來開放的意向。而有關爭端解決協議，兩岸已就協議的適用范圍、磋商程序、調解程序、執行程序等內容達成初步共識?？傮w而言，由于爭端解決機制屬技術性問題，兩岸簽署爭端解決協議的困難相對較小，但服務貿易與貨物貿易協商，因分別涉及兩岸服務領域的市場開放、數千種貨物的降稅等問題，雙方想要就協議條款完全達成一致意見就困難得多。

二、兩岸經濟合作框架協議后續協商面臨的困難與障礙

1、臺灣“多要少給”的心態和做法。長久以來，臺灣對于兩岸經貿合作始終抱持過于功利的心態，過分強調所謂“對臺灣有利”的“利己主義”原則，罔顧祖國大陸出于民族大義和同胞感情給予的“讓利”和善意，在兩岸經貿合作過程中總是堅持“多要少給”甚至“只要不給”的做法，使得兩岸經貿合作長期處于不平衡的局面，這不但不利于兩岸經貿合作真正實現互利雙贏的局面，也必將對后續協商產生不利影響。例如，有關兩岸貨物貿易協議的商談，涉及到臺灣5826項貨物、祖國大陸6714項貨物，范圍廣泛，目標是爭取在一定時間內將90%左右的貨物貿易實現分階段降稅并直至零關稅，但由于擔憂沖擊島內農業和市場，臺灣當局不愿對已經開放進口的祖國大陸農產品降稅和實施零關稅，而且一再表示堅決不再開放祖國大陸農產品進口，這就給兩岸在平等互利的基礎上簽署貨物貿易協議增添了極大的難度。又如，有關兩岸服務貿易協議的商談，主要涉及兩岸服務領域的市場開放與自由化進程，取消歧視性與不公平待遇。但如果臺灣仍堅持“多要少給”立場，只希望祖國大陸對臺灣開放更多服務市場，而對祖國大陸服務市場入臺仍然嚴格管制，只是象征性或小幅開放，那么勢必增加早日完成簽署該協議的困難。

2、兩岸協商動輒面臨政治、法律因素的干擾。眾所周知，兩岸關系和平發展步入“深水區”之后，因涉及雙方更多、更廣、更深的切身利益，使得兩岸在經貿層面的交流和協商不再是單純的經濟議題，將不可避免地會受到兩岸之間更多非經濟因素的干擾。例如，在兩岸經貿合作過程中動輒觸及兩岸之間的安全、主權等政治敏感議題，這使得兩岸經濟合作框架協議后續協商變得更加復雜，想要取得實質性進展都將面臨不少挑戰。由于涉及兩岸司法管轄權、國際仲裁等棘手敏感的政治議題，導致“兩岸投保協議”的協商過程一波三折，簽署日期被迫一再延宕即是明證?？梢灶A見，未來兩岸在后續三項協議的商談過程中仍可能面臨類似的問題。例如，在爭端解決協議的商談中，兩岸仍可能對于是否引入第三方調解與仲裁，以及如何運用第三方仲裁解決兩岸經貿合作的爭端存在意見分歧。又如，在服務貿易協議的商談中，臺灣仍會堅持以可能危害“國家安全”和沖擊臺灣就業市場為由，拒絕開放祖國大陸勞工入島從事服務業，或以同樣理由拒絕開放部分類別的祖國大陸服務部門進入臺灣市場，或對祖國大陸資本投資臺灣的部分服務行業(如媒體)加以嚴格限制。此外，由于兩岸社會制度和政治制度的差異，兩岸相關的法律規定也存在一定差異，尤其是臺灣的相關規定對于兩岸經貿交流仍然加以種種不合時宜的限制，這也給雙方推進后續協商以及深化兩岸經貿合作帶來了嚴峻的挑戰。

3、民進黨等“臺獨”分裂勢力的反對與牽制。臺灣島內政治生態復雜，藍綠對立嚴重，藍綠陣營對于兩岸經貿合作尤其是兩岸經濟合作框架協議一直持有不同立場。盡管綠營對于兩岸經濟合作框架協議的態度從最終的反對轉變為“有條件接受”，但多數民進黨人士仍罔顧客觀事實，對后續協議進行無端指責。如民進黨主席蘇貞昌就批評，“兩岸投保協議”簽訂的決策過程封閉、不民主，是不平等與不安全的協議，違背人民期待等等。由此可見，在未來兩岸經濟合作框架協議后續協商的過程中，出于選舉利益的考量，基于其一貫的“臺獨”立場和“為反對而反對”的政治邏輯，民進黨等“臺獨”分裂勢力仍然會對后續協商進行干擾和抵制，仍然會以所謂“過程不民主”、“不對等”、“損害臺灣主權”、“沖擊臺灣經濟民生”等理由，對任何一項后續協議大肆口誅筆伐，綠營甚至可能會抓住后續協商中產生的一些分歧和爭議，進行泛政治化的操弄和炒作，挑撥極端民意，中傷兩岸互信，干擾兩岸協商與合作進程。凡此種種，均會對兩岸盡快完成后續協商造成負面影響。

三、對兩岸經濟合作框架協議后續協商前景的展望與思考

在未來的兩岸經濟合作框架協議后續協商過程中，兩岸應秉持“循序漸進、互諒互讓，互惠互利、追求雙贏”的原則，以大的誠意和魄力排除干擾，相向而行，才能保證兩岸經濟合作框架協議后續協議的早日簽署，以取得更多惠及兩岸民眾的新成果。

就祖國大陸而言，應著眼于兩岸和平發展的大局以及兩岸同胞的根本利益，在商談中盡可能地給予臺灣一定的優惠條件，繼續對臺灣實施一定程度的“讓利”；對于臺灣提出的合理要求，應在切實考慮兩岸經貿合作的實際需要以及廣大臺商意愿的基礎上，盡量做出靈活處理和適當安排；應盡量照顧到臺灣的弱勢群體、弱勢產業、中小企業以及中南部民眾的利益。就臺灣而言，一方面，臺灣當局和相關業者要摒棄以往在兩岸商談中“多要少給”甚至“只要不給”的心態和做法，以將心比心、平等互惠的態度進行兩岸經濟合作框架協議后續協商，同時應盡快修訂不合時宜的“法律”和規定，在經貿交流中逐步取消和放寬對祖國大陸的種種不合理限制，才能真正在經濟層面實現兩岸之間的互惠互利，扭轉兩岸經貿合作長期以來形成的不平衡局面。另一方面，臺灣當局應當致力于排除推進兩岸經濟合作框架協議后續協商以及影響兩岸經貿合作的一切干擾因素，尤其要與抵制和反對后續協商的勢力進行堅決斗爭；要加強政策宣傳力度，宣傳后續協商的必要性、重要性和緊迫性，以降低和削弱民進黨杯葛后續協商和深化兩岸經貿合作的正當性，為后續協商創造有利的輿論環境，奠定堅實的民意基礎。

此外，兩岸可以借鑒內地與港澳協商簽署“關于建立更緊密經貿關系安排”的經驗來推動兩岸服務貿易協議的簽署。一方面，為了深化兩岸服務貿易合作，除了少數敏感項目以外，其余項目應該至少以不低于上述開放標準進行審視，逐步將上述已開放之服務貿易內容納入兩岸服務貿易協議中。另一方面，有鑒于服務貿易涉及領域廣泛的特點，以及臺灣服務業搶搭祖國大陸內需市場的商機，和因應嚴峻的國際經濟形勢挑戰的時效性，為了完成今年內簽署兩岸服務貿易協議的目標，縮短談判所耗費的時間，建議兩岸可以參照上述安排的開放性簽署模式(即采取先簽署主體協議，此后每年再陸續簽署補充協議的做法)，在一次性簽署服務貿易協議不足以涵蓋所有領域、解決兩岸服務貿易自由化面臨的所有問題的情況下，先簽署框架性的主體協議，此后每年根據協商進程、實施情況及其出現的問題進行檢討和修訂，并陸續簽署補充協議，逐步擴大服務貿易的相互開放領域。