減災救災的社會參與機制重建

■肖 超

一、引言

我國是世界上受自然災害影響最為頻繁和嚴重的國家之一，災害對社會經濟發展構成明顯制約。進入21世紀以來，伴隨著我國各地工業化進程的加速，局部災難性氣候頻發，生態環境進一步惡化，如何有效應對各種自然災害，將災害給我國經濟社會帶來的損失降到最低，對正處于社會轉型關鍵時期的我國來說尤為重要。我國現行減災救災體制具有明顯的優勢，在當前減災救災過程中起著主導作用的政府通常占據核心地位，它強調的是合中央政府和地方政府之力進行減災救災，將各種社會力量納入到公共救援系統當中進而轉化為政府行為。這一體制主要體現在以下幾個方面:一是由較高級別的領導現場指揮，緊急救援通過行政命令來完成[1];二是在救災款的發放和使用上，由各級民政部門和紅十字會等官方和準官方機構來執行，以保證救災款項的及時發放;三是在救災物資的儲備上，主要由民政和糧食部門共同負責，互相配合救災糧供應，且中央在不同區域建立救災物資倉庫以備救災[2];四是在社會化救災上，救災的社會化參與已經起步，能夠在社會捐助、強化社會的防災救災意識和開展扶持性救助上提供一些幫助，但它離“社會化”應有的期望值還有很大差距;五是在接受國際援助上，我國對于接納減災救災的國際援助也逐漸開始持開放態度。但伴隨著社會民主化進程的加速和“以人為本”執政理念的日益深入，當下以政府占主導地位的減災救災體制也日益受到批判，特別是在實踐中出現的“政府失靈”和社會參與不足的缺陷。本文旨在通過對現行以政府為主的減災救災機制進行深度剖析，以求建立更為科學合理的減災救災機制。

二、社會參與減災救災的必要性

在現實當中，我國每當有重大的自然災害發生，通過自上而下的行政動員機制在短時間內能形成一種社會凝聚力，運用行政資源調動各種人力、財力和物力，舉各界之力進行抗災救災。在某些緊急狀態下，這種以政府為主導的減災救災模式，可以保證救災過程中的速度、效率和組織動員能力，但這也造成了社會組織和普通公眾對于減災救災參與的不足。社會參與程度低，途徑十分單一，呈非組織化和非常態化。

(一)在減災救災過程中，政府存在著“失靈”現象

災害的發生具有不確定性、嚴重性和復雜性等特點。一方面，政府作為公共服務和公共產品的主要提供者應該成為保障災民權益的第一責任人，承擔起搶險救災的主要責任;另一方面，政府自身在資源分配、人員結構、組織體系等方面存在局限，不可避免地存在著“失靈”現象，使得僅憑政府難以實現災害救助的高效、協調、靈活、快速。在災害面前，出現“政府失靈”的原因大致有以下幾個方面:

一是災害的偶發性和財政資金管理上的被動性。從“非典”、“雪災”、汶川地震等案例來看，我國應急財政資金在管理和使用上存在著若干共性問題，集中體現為:事前缺乏足夠預備;突發性事件出現后資金的預撥缺少科學的災情統計支持，對所需的資金量幾乎不能預期;管理使用上存在漏洞;支出范圍過寬甚至出現不少滯留、挪用和貪腐等嚴重問題。

二是災害發生的空間不均衡性和國家財政體制的相對固化。1994年分稅制改革以來，財力重心上移、事權重心下移是整個財政體制的大趨勢。就地方而言，特別是中西部地區往往是各種災害頻發的地區，依靠目前相對固化的分稅制與分級負責的財政體制，這些地方很難有效解決減災救災問題。因此，重建一個能夠調動各界力量的社會參與救災機制顯得刻不容緩。

三是當前的災情會商機制會造成災難管理部門與同級政府形成利益結盟，造成地方政府和中央政府的信息不對稱。在現行行政架構下，一旦災害發生且超過了地方政府的能力范圍，即可向上級政府尋求幫助。但在申請援助之前，必須要和民政等相關部門進行會商，其制度設計是為了防止地方政府夸大災情，真實地發映地方受災情況，保證災情信息的準確可靠。但是，由于地方民政等相關部門與本級政府之間存在高度的共同利益，因此出現向上級政府合謀套利、無中生有、小災報大災也就見怪不怪了。另一方面，各地經濟實力相差較大，即使災情相同，不同地區所需要的上級財政援助也不同，因而不可能有一個統一的標準，這就為討價還價留下很大的空間。財政部門對于救災款項的撥付也是寧可多一些，也不敢冒救災款不足的風險。這種信息不對稱和資金撥付制度上的不完善，無疑會造成實際操作上的“逆向選擇”。

四是政府在減災救災上不可能做到全面滿足災區與災民的需求，特別是受災群眾的個性化需求。災害特別是重大自然災害發生后，政府的精力往往放在了災害緊急救援和災后重建上來，不可能做到面面俱到，特別是對于災民的個性化需求上(如心理師，特護人員等)，在這一系列微觀問題的處理方面，政府存在著先天不足，即便十分努力，在實踐中也成效不佳，這些都決定了一個完善的減災救災體制必須有社會力量的參與。

五是政府在救災過程中承載過重，抑制了社會參與的空間，缺少一個市場分散風險的機制。類似于火山、地震、暴雨引發的洪水這樣的突發自然災害，造成的危害之大，即便是“舉國之力救災”的政府也無法獨自承擔。但由于歷史的慣性和目前的行政體制，使得政府也是“明知不可為而為之”，這無疑抑制了社會組織參與的空間。馮俏彬指出，一般在現代社會，日常風險的準備主要是通過購買災難保險來實現的。而在我國近幾年每年受災人口達2億多人，因災害造成的直接經濟損失每年超過2000億元，但保險賠款僅占災害損失的1%左右，而在歐洲，這一比例為20%，在美國更高達50%，這表明了現行救災體制對社會參與的高度抑制作用。[3]因此。構建更為合理有效的社會參與式救災體制已成為我國應對災難特別是重大災難的當務之急。

(二)在減災救災過程中，社會化參與機制具有獨特優勢

2009年5月11日國務院新聞辦公室在首個“防災減災日”前夕發布的《中國的減災行動》白皮書指出:未來幾年中國減災工作的社會參與領域要通過加強組織社區居民演練，加強城鄉社區居民家庭的防災等，政府、企事業單位、公眾、社區是減災行動的四大核心主體[4]。這突出了社會群體在減災中的支撐作用，使其在“政府失靈”領域發揮不可替代作用。在減災救災方面社會化參與機制有著獨特的優勢。

首先，社會參與機制有利于表達救災方面的社會個性化需求。目前我國城鎮社區體制參與功能不斷增強，在發展社會主義市場經濟和社會政治的條件下，隨著從單位體制向社區體制、從單位人向社區人的轉變，社區作為組成整個社會系統當中主導性的單位或細胞，具有基本的自治、自理和自救功能，應該成為減災救災的最直接參與者，因為其更加貼近災民的真實需求，行動更具有彈性。災后的重建和災民的心理創傷的恢復都將是一個漫長的過程，如果政府來主導的話，不但耗費巨大而且效果并不一定很好，甚至于許多政策的目標與災民的個性化需要可能會產生偏差。而社會組織深植于社會和社區的文化之內，它們更清楚災民的真實需要，從而能提出更具針對性的建議和解決辦法。

其次，社會參與機制有利于提升社會成員的自救能力。有效的社會參與機制能增強人們抵御災害的能力。在災害發生時，與政府的傳統處理流程相比，社會參與的重要作用在場面混亂、救援隊伍還未及時抵達時表現得更為明顯。此外，由于災害發生地區的政府機構也無法幸免受災害的摧殘，其在災害發生初期的決策執行管理能力無疑會受到影響。而社會團體可以透過組織網絡，鼓勵災民進行生產自救，其動員民間力量彌補政府角色缺失的能力也顯得更為重要。

再次，社會參與機制具有強烈的正外部效應。有效的社會參與救災機制能夠更好地匯聚民智、積聚民力，增強民族的向心力和凝聚力。

經歷了30多年的改革開放，我國民間社會已經積累了數量驚人的物質財富和較為完善的組織架構，公民社會對于參與減災救災的熱情和意識也到了前所未有的地步。伴隨著公民社會的建立完善和政府職能的轉變，各種社會組織(如NGO)活動空間的日益擴大，各類突發的災害事件又進一步為社會參與提供了難得的機遇和介入點。例如，1998年長江中下游的抗洪救災中，社會參與救災主要形式是行政動員之下的個體參與，基本上還看不到有組織的社會參與。到了2003年的“非典”期間，已經可以聽到來自民間的社會組織的聲音和觀察到一些實際的行動，這一時期社會組織還沒有表現出很強的應急反應和組織動員能力。2008年南方冰雪災害中，社會上對于社會組織參與的缺失評價很多，較為一致的看法是社會組織有熱情、沒行動。2008年汶川地震發生后，社會組織如雨后春筍般涌現出來，積極投身于減災救災中來，以極高的工作效率、獨特的工作方式和明確的行動方向，獲得了社會的認可，而政府也認可了社會組織的工作表現，對其工作給予了一定的包容性。2012年北京“7．21”的暴雨，社會組織乃至普通大眾的積極救援，以其迅捷的反應贏得了前所未有的關注和高度認可，也體現出北京居民煥然一新的精神面貌，“北京精神”再度得到弘揚。汶川地震和北京暴雨后的社會參與實踐，為我們構建出一個更為合理高效的社會減災救災機制提供了一個很好的范本。

三、社會參與減災救災面臨的問題和挑戰

近年來，伴隨著各種社會組織的迅速壯大，其參與減災救災的形式更為多元，行動更為有力，對于災區生產生活恢復和災民情緒的穩定發揮了巨大作用。據相關人士對汶川地震后的60家民間組織的調查，14%的組織在地震后立即采取行動，73．2%的組織在地震后24小時采取行動[5]。各類社會組織的廣泛參與，極大地緩解了由于“政府失靈”所帶來的負面效應，它是政府減災救災的有力補充。一是整合了社會資源，減輕了政府救災的壓力。根據民政部第135號公告，截至2009年2月28日，全國共接收汶川地震捐贈物質760．22億元，其中“特殊黨費”97．3億元，其他捐款555．82億元，物質折價107．1億元。二是為災區災民提供了個性化服務，能及時迅捷的展開救援。由于社會組織的架構相對扁平化，其救援反應相對及時迅捷，可以根據救援需要調整救援策略，為災民提供了相對較為個性化的服務，也使得社會捐贈的運轉、處置更為迅速。

但是，通過實地考察和事后的思考，我們也發現當前的社會減災救災機制還隱含著不少問題與挑戰。

(一)紅十字會、慈善總會等具有官方色彩的社會救助組織在行動中制約因素較多

這些機構救助的主動性、獨立性不強，其“任務導向”要強于“需求導向”，在基層更是受編制和經費所限。這些組織代表政府接受各類社會捐贈，大量款物在災后蜂擁而來，但是這些組織往往缺少專門人員和專業知識對這些進行鑒別和分類，他們所掌控的資源量和其對于這些資源的運用能力明顯存在差距，使得這些資源難以在最大限度上發揮作用。

(二)民間救助組織可利用資源相對匱乏、還沒有形成一個有效的協調溝通機制，整體表現與社會期待還有差距

一是不少民間組織的組織架構相對較為松散，其成員救災舉動不少是自愿自發的行為，組織本身并沒有多少可籌措的資源，也缺少穩定的人員架構，這也是一些民間組織在救災后期撤出災區的主要原因。二是從實踐來看，目前社會組織的救援專業技能普遍不高，行動中缺少戰略性思考，項目管理能力不強，組織協調能力有待提高，個別救援組織甚至成為災區的負擔。三是在救援時機地點的把握上和救援的可持續能力上有待提高。當災害發生后，救援組織和團體往往都集中在新聞媒體曝光較高的地方。而那些受災較重，媒體曝光率不高，而又確實需要提供幫助的地方和人群，很容易被民間組織所忽視。另據統計，截至2009年4月，堅守在“汶川”災區的民間組織已不足50家，志愿者不到5萬人。從國外經驗來看，災后重建的恢復，民間組織的參與程度和所能發揮作用遠比應急救援時能發揮的作用大，而我國的情形正好與之相反，這顯然對災后重建恢復工作不利。

(三)社會組織參與救災仍然受到政府較多的制約

這幾年社會捐獻達到了一個新的高峰，但其行政色彩和政治動員因素較重，這無疑造成了一些負面的社會影響。例如，不少地方的捐款都是主要集中于行政事業性機關單位，捐款的多少由行政級別來定。甚至有些單位直接從員工工資中扣除捐款，這些做法往往與人們的心理不符，在社會上也引起不少爭議。在接收捐贈資源的環節上，資源的絕大多數也集中在有官方背景的社會組織，民間社會組織所擁有的資源還極為有限。這種現象表明當下我國的減災救災體制至少在形式上仍然表現為政府包辦式的。

近年來的汶川地震、舟曲的泥石流和北京的暴雨后社會組織參與救災的實踐，都表明社會組織在減災救災方面確實有著獨特作用，但其整體動作尚不成熟，組織架構還過于松散，行動能力弱，發展空間在一定程度上還受到限制，與發達國家相比較，還有許多改進的空間。

四、重建社會參與式減災救災機制的對策建議

一個理想的社會參與式救災機制，應當有各種社會力量參與其中，實現廣泛、合理、高效、有序的社會參與和互動，實現災害處置效果的最大化。我國減災救災社會參與機制構建一方面要立足于本國國情，取長補短，另一方面要在繼續發揮現有體制優勢的基礎上，形成多元社會力量參與整體的協同效應。我們認為，應該采取多種措施重建具有中國特色的社會參與減災救災機制。

(一)構建全民參與減災救災氛圍

一是加強對公眾的教育，發揮NGO的作用，發動企業與企業家及其他社會力量的參與。在社會樹立倡導災害管理理念、構建全民參與減災的安全文化氛圍，培育社會公益組織和志愿者團體參與減災救災工作?？梢钥紤]借鑒國外實踐，政府對現有社區和農村自治組織及各類社會團體等加以適當引導和培訓，提高其減災救災的技能。二是要制定適合我國國情的《慈善法》，要在全社會形成濃厚的慈善文化氛圍，讓全社會都來參與公益慈善事業，將社會慈善視為大家的慈善，使得慈善組織能擁有廣泛、充實和穩定的志愿者資源。三是及時表彰社會參與過程中的優秀組織和個人，形成良好的社會文化氛圍，變被動消極參與為主動積極介入。

(二)強化對社會組織的培育，引導其有序參與救災

一是從當前來看，政府對于社會組織合法身份的認定可以考慮適當放寬尺度，加強政策支持，為社會組織參與減災救災創造一個相當寬松的政策空間和政策環境，使來自草根的社會組織有足夠的空間和路徑，體現出應有的寬容度。要在完善相關立法的同時，發揮利益導向的作用，充分調動其積極性，鼓勵其發揮更大作用。二是社會組織在自身的發展上也應有明確的規劃，要從盲目步入理性，從粗糙走向精致，由粗線條的操作邁向更為細膩柔性的救災方式之路。三是民間社會組織要增加社會公信力，加強自身能力建設，以任務為導向，專注于某些特定領域，將自己定位于政府或其他組織容易忽略或是較難做好的某些領域。四是社會組織要根據救災的特點，吸納具有志愿精神和一定專業素養的志愿者，通過登記、分類、培訓、補助等方式將社會組織納入到各類減災救災體系當中。這樣做既不增加社會成本，又可以增加災害發生后的后備力量，通過它們去募集資金、儲備救災物資，招聘與管理志愿者適當分攤經濟責任，共同承擔社會風險，也為社會力量參與災害應對提供了正式途徑。

3．重視組織結構建設，強化部門整合，促進社會整體參與

一是強化國家應對自然災害的常設協調組織，及時建立防災、救災、災后重建協調機制，要暢通政府與民間組織之間的信息交流，健全綜合協調機制，搭建權威的救災信息平臺，并對社會開放。二是讓具有政府背景的社會組織如紅十字會等扮演社會組織參與救災的樞紐角色，賦予其協調民間組織和社會公眾參與減災救災的職能，以更好地調動各類社會資源。三是構建關注弱勢群體的社會參與機制，將社會參與、社區的發展和扶貧與減災救災相結合，促進社會交流和溝通以及倡導積極行動，讓社會組織在災后的恢復重建中發揮重要的和持續性的作用。要借鑒國外先進經驗，推進彈性社區建設，實現社會參與減災救災時序上的全過程化，使社會參與由過去的單純重視應急救災的階段性、一次性和應急性轉向全過程、常態化和持續性。災區就業援助工作、災區民眾的心理問題疏導和創傷平復、生產生活的恢復和社會整體的穩定等方面，都是瑣碎、繁重、龐雜和極其需要耐心的工作，時間跨度大、涉及利益多，更需要社會組織和志愿者發揮其組織優勢、專業特長。

(四)強化災害分級分類與相對應的社會參與機制的契合

一是盡快制定《志愿者法》、《減災救災社會參與細則》等，要建立與災害級別相對應的社會參與性的動員機制，使得減災救災分類分級與社會參與的關聯更為緊密，高層次、全方位地約束社會各個層面人員減災救災的自覺行為。二是由于成熟有效的社會參與機制需要政府提供支持和激勵，政府可以根據災害的等級考慮制定相應的優惠稅收政策或專項預算投入，支持社會組織發展壯大，合理引導社會投入，改進捐贈和善款使用機制，破除公共資源僅限于體制內的局面，促使社會資源更多地向民間社會組織注入，培育一個有益的競爭氛圍，更好的整合社會力量。三是在政府減災救災中實行分權化和多元化管理，鼓勵多部門參與和協調。救災在堅持“屬地化原則”的同時，要在各地建立區域救災中心，借鑒英國的經驗，建立“金”、“銀”、“銅”三級應急指揮機制，負責地區預警、制定有關計劃和進行應急培訓，由機構的首腦負責協調包括民間組織在內的所有社會力量，調動各類地方資源處理危機，適時向政府部門咨詢和請求支援[6]。

(五)重視新聞媒體的作用

一是重視災害事件中政府與媒體的協作。當前我國的新聞媒體非常發達，并具有一定的獨立性和專業性，可以在災害信息傳達中發揮重要作用。政府應主動順應這一形勢，要求有關機構平時就要做好準備，把如何配合媒體作為緊急災害處置計劃的一個部分進行討論和演習。二是充分使用好虛擬媒體等手段。要借助電子傳媒向公民及時準確地傳遞信息、征詢建議、釋疑解惑，同時要盡快建立國家慈善救助和信息服務平臺，實現減災救災的信息共享透明，占得虛擬網絡時代社會參與“科技至高點”。

(六)發展商業性的巨災保險

一是要對巨災保險進行相關立法，將其歸入到強制性保險項目中來;二是參考國外的險種設置，增加災難保險條款，將過去剔除出去的洪水、地震、火山、海嘯和臺風等條款重新納入到保險條例中去，政府可以采取對此部分保費收入免交營業稅或所得稅的辦法進行鼓勵;三是考慮設立政策性的巨災再保險公司，為保險公司提供保障，免除其后顧之憂。

社會成員和民間組織廣泛參與減災救災行動，既是社會成員之間相互關愛和扶持的表現，其本身也蘊含了和諧的社會狀態。努力為社會參與減災救災提供一個更為寬泛有效的平臺，擴大社會的有序參與，以形成一個以政府為主導，社會公眾、民間組織和社會團隊廣泛參與的減災救災機制，充分利用政府和社會各界的力量，這是以減災救災促進社會和諧的一個趨勢所在。

[1]葉鵬飛．舉國體制發揮強大救災功能，但也暴露各種體制弊端[N]．聯合早報，2008－05－16．

[3]李克偉，黃建軍．減災救災社會參與機制的國際比較及啟示[J]．中國應急管理，2011，(10)．

[3]馮俏彬．我國應急財政資金管理的現狀與改進對策[J]．財政研究，2009，(16)．

[4]臧雷振，黃建軍．減災救災社會參與機制的國際比較及啟示[J]．中國應急管理，2011，(10)．

[5]許飛瓊，華穎．舉國救災體制下的社會參與機制重建[J]．財政研究，2012，(6)．

[6]孔新峰．英國減災救災社會參與機制分析[J]．社會主義研究，2011，(4)．