基于SWOT分析的黔東南州撤縣建市戰略研究

吳家海 黃婉青

（中共貴州省黔東南州委黨校，貴州 凱里 556000）

撤縣建市是指縣建制的經濟發展水平、居民結構以及城鎮設施等方面達到國家規定的一定標準后，經審批撤銷其縣建制，設立市建制，以新市轄原縣的行政區域1。在我國，撤縣建市最早出現于50年代，當時主要是切塊設市模式。到80年代初，我國縣級市的設市模式開始由切塊設市轉為整縣改市即撤縣建市，中國從1983年開始設立縣級市，目前全國有縣級市367個。新時期，黔東南州為了農村經濟穩步發展、農村工作邁向一個新臺階，為了加快第二、第三產業發展速度，加強城市建設以及加快該地區的科教文衛事業的發展，在堅持農業基礎地位不變的前提下，根據“城鎮帶州”發展戰略定下了未來五年城市發展的規劃，推動條件相對比較成熟的鎮遠、黎平、榕江、天柱等四縣撤縣建市2，以實現該地區產業重心逐步向二、三產業轉移，增強其經濟實力。

SWOT分析法即態勢分析法，20世紀80年代初由美國舊金山大學的管理學教授韋里克提出，經常被用于企業戰略制定、競爭對手分析等場合。SWOT分析代表分析企業優勢（strength）、劣勢（weakness）、機會（opportunity）和威脅（threats）。對企業內外部條件各方面內容進行綜合和概括，進而分析組織的優劣勢、面臨的機會和威脅。我們同樣也可以運用這一方法來客觀準確地分析黔東南州撤縣建市的現實情況，全面認識當前黔東南州撤縣建市所具有的優勢、劣勢、機會和威脅等因素，為科學制定黔東南州撤縣建市的發展戰略提供可靠依據。

一、黔東南州撤縣建市的優勢與劣勢分析

（一）黔東南州撤縣建市的優勢（strength）3

撤縣建市的決定因素有很多，例如地域、人口密度、非農業人口數、就業人口中從事非農產業的人口、經濟、城區公共基礎設施和社會服務設施（包括道路建設、地名標志、郵電通訊、文化教育、衛生體育、環境保護、社會公益、社會福利和社區服務等）。從這些因素分析，黔東南州目前的撤縣建市存在著諸多的優勢。

1、地理環境優越

黔桂鐵路、湘黔鐵路、貴廣快速鐵路（在建）、長昆高速鐵路（在建）、貴新高速公路、凱麻高速公路、凱玉高速公路、廈蓉高速公路、國道320、321、210從州境內經過，凱里市與省會貴陽市有高速公路連接，至貴陽龍洞堡機場不到2小時行程，鎮遠縣城地處湘黔鐵路重要戰略節點，天柱縣成為三黎高速（在建）的重要節點，黎平縣、榕江縣都是廈蓉高速公路的重要節點，且榕江縣是貴廣高速鐵路的重要節點，交通十分便利，區位條件優越突出，這將大大縮短各縣至廣、浙、滬等沿海省市的時間，也使縣際之間的交流和聯系更加緊密。同時，黔東南還有黎平機場、凱里黃平機場(在建)等便捷的空中外聯通道以及清水江航道、都柳江航道，水運、陸運、空運均十分便捷，為產業帶發展、工業化提速、為撤縣建市加快城鎮化步伐創造了優越的條件。

2、民間資金雄厚的優勢

近年來隨著各地大規模開發，我州民間資本正快速累積，并介入資本市場，拓寬了中小企業的融資渠道。到2011年6月，我州民間資本注冊資金達22.9億元，個體工商戶和私營企業72147戶，解決了100644人的就業問題。2010年全州非公有制經濟納稅總額達到27.5億元，占全州稅收比重的70.2%，為我州經濟社會的發展做岀了重大貢獻。只要采取相應措施鼓勵和保護民間資本融入城鎮化進程，就會為我州撤縣建市發揮巨大的杠桿作用。

3、勞動力充裕的優勢

據第六次人口普查資料，至2008年底黔東南州16縣（市）人口約350萬人，其中農業人口約257萬人，占73.98%，具有勞動力資源豐富和勞動力成本相對較低的比較優勢，形成了有競爭力的生產要素，能夠為全州撤縣建市后的二、三產業發展提供強勁的勞動力支撐4。

4、政策支持

國家西部大開發政策、貴州省大力實施重點地區產業優先發展等政策為撤縣建市奠定了政策優勢?！秶鴦赵哼M一步推進西部大開發的若干意見》表明，我國政府仍將貫徹實施西部大開發方針，這一宏觀戰略為包括黔東南在內的西部地區帶來了巨大的發展機遇。當前，我省正大力實施工業化和城鎮化戰略，技術密集型產業成為新一輪工業化的時代主題。

5、后發優勢

就中國的情況來說，西部貧困地區可以說屬于遲發后生型地區，因此，撤縣建市對黔東南說具有后發優勢，可以借鑒其他發達地區的撤并經驗，充分利用毗鄰泛珠三角的區位優勢，承接部分東部地區轉移的產業項目，從而提高自身的產業結構，走產業轉移和新型工業化道路，并形成撤縣建市發展戰略新格局，以推動和實現最終的發展目標。

（二）黔東南州撤縣建市的劣勢（weakness）

地理位置的優勢以及政府的一系列政策措施為黔東南州的撤縣建市提供了資源保障和政策支持，但不可否認，在黔東南州撤縣建市的發展道路上，仍有一些因素桎梏著其前進的腳步。

1、守舊、求穩的農耕文化

黔東南人民普遍擁有一種因循守舊、求穩思定的保守氣質，這是由于在較長的歷史時期內農耕文明占據著該地區文化的主導地位，農業社會結構的特點決定了人們求穩的生活態度；同時黔東南地區歷代作為少數民族聚集之地，農業種植業是境內各少數民族為提供物質生活資料的最主要的生產行業，集中地體現了該地區稻作文明的精髓，在少數民族的農業生產習俗中人們為求自身的穩定，不斷壓制創新思想，久而久之，民眾形成了一種安于現狀、缺乏進取的意識。這種農耕文化對該地區的撤縣建市會產生一定的消極影響。

2、人們的科學文化素質偏低

黔東南地區近幾年來在各方面雖然獲得了長足的發展，但是文化教育發展總體水平不高，人們接受教育的程度低，文化知識水平不高，掌握科學技術的人才少，創新能力不強，很多富有體力資本的農民無法融入城市。再次，從經濟實力、產業結構、生活水平等方面分析比較，黔東南地區的生產力發展總體上水平不高，黔東南的區位優勢還沒有充分發揮，經濟發展的推動力不足。

3、地區貧困

黔東南州還是欠發達地區，整體貧困程度深且面廣，廣大農村尚有71.43萬農民未脫貧，多數縣還需要中央財政轉移支付才能保證正常運轉。例如黎平縣要撤縣建市，按照國務院“撤縣建市”的有關要求，黎平縣必須提前摘掉“國家級貧困縣”的牌子、取消財政轉移支付并完成一定財政上解任務。而要完成這一指標，勢必造成全縣扶貧攻堅和財政支出等方面的壓力，即使撤縣建市后，黎平仍屬西部不發達地區。由此可見，撤縣建市難度是比較大的。同時，還必須看到，我州撤縣建市過程中區域經濟發展還存在著一些不容忽視的制約性問題。主要是：經濟總量仍然較小，可用財力有限；區域內部協調機制不健全，內在聯系不緊密，大范圍、寬領域、高起點配置資源的格局尚未形成；產業同構化現象趨于明顯，中心縣的輻射帶動作用不強，城鄉差距仍在迅速加大，區域創新能力還需加強，科技、產業等創新機制尚未建立；生態環境保護建設的壓力仍然較大。

從以上這些因素分析，要充分發揮自身的優勢，克服一系列劣勢，牢牢把握當前的發展機遇，還要付出艱苦的努力。

二、黔東南州撤縣建市的機會與挑戰

（一）黔東南州撤縣建市迎來的機遇（opportunity）

1、城市化建設迅速

“十一五”期間，黔東南州把加快城鎮化作為統籌城鄉發展的關鍵來抓，大力加強城鎮基礎設施建設，完善城市服務功能，城鎮化率從21.9%提高到了28%。凱里、黎平、鎮遠、天柱、榕江等區域性次中心城市已初具雛形，凱里城區面積已從2005年的21平方公里拓展到2010年的38平方公里，成為貴州東部旅游的主要集散地，到2015年，黔東南州將力爭使城鎮化率達到40%以上。農民人均純收入比2010年翻一番，達到6000元以上，年均增長12%左右；城鎮居民人均可支配收入年均增長10%左右。正因為當前黔東南州的城市化快速發展，該地區的撤縣建市才有實現的可能，這個時候做出這樣的規劃也是一種千載難逢的機遇。

2、國內外經濟環境

從全球范圍來看，由于受到世界經濟迅速下滑的影響，我國經濟已經連續回落了9個季度，經濟下行對貴州造成的實際影響不大，但對東部沿海省份造成了強大的沖擊，大量產業被迫轉型升級，向內地尋找發展空間，不斷地向內地轉移，黔東南州撤縣建市利用其后發優勢，可以借鑒其他發達地區的撤并經驗，招商引資，充分利用毗鄰泛珠三角的區位優勢，承接部分東部地區轉移的產業項目，從而提高自身的產業結構，走產業轉移和新型工業化道路。這些外部經濟環境正是黔東南撤縣建市的良好時機。

3、黔東南州撤縣建市的政策機遇

黨的十七大報告明確指出，加快推進城鎮化發展，是現階段解決“三農”難題最直接、最有效的方式，是統籌城鄉區域全面協調可持續發展重要樞紐，也是實現工業化、城鎮化和現代化發展的必然趨勢。2009年12月召開的中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記指出：“要堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城鎮和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，發揮好城鎮對農村的輻射帶動作用，壯大縣域經濟。當前，推進城鎮化重點要放在加強中小城鎮和小城鎮發展上”。溫家寶總理在今年的政府工作報告中指出：“堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城鎮和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，發揮城鎮對農村的輻射帶動作用，促進城鎮化和新農村建設良性互動?！鼻瓥|南州工作報告中也明確指出：“深入實施大中城市發展帶動戰略，把推動農村人口向城市合理有序轉移，作為從戰略上解決我州長遠發展問題的重要抓手”。黨中央、國務院、州政府的決策部署不僅充分說明了加快推進城鎮化建設具有的極端重要性、現實緊迫性，而且也準確指明了加快推進城鎮化在促進黔東南州城鄉經濟社會發展一體化建設中的重要地位和前進方向。另外，國務院頒發的《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》（國發【2012】2號文件）對貴州發展空間布局提出要按照“黔中帶動、黔北提升、兩翼跨越、協調推進”的原則，充分發揮黔中經濟區輻射帶動作用，加快建設黔北經濟協作區，積極推動畢水興(畢節、六盤水、興義)能源資源富集區可持續發展，大力支持“三州”(黔東南州、黔南州、黔西南州)等民族地區跨越發展，構建區域協調發展新格局?！秶鴦赵哼M一步推進西部大開發的若干意見》表明，我國政府仍將貫徹實施西部大開發方針。這一宏觀戰略為包括黔東南在內的西部地區帶來了巨大的發展機遇。

（二）黔東南州撤縣建市面臨的現實挑戰（threats）

目前撤縣建市工作，主要依靠國務院批轉民政部1993年38號文件《關于調整設市標準報告的通知》。由于近20年來經濟發展速度很快，各地撤縣設市的申請越來越多，為了適應形勢發展，民政部出臺了《民政部關于調整設市標準的報告》，對1986年國務院批準試行的設市標準作出調整。對照這一標準，黔東南州在一些縣已具備建市的條件，但還有一些方面存在明顯劣勢，主要表現在：

1、經濟指標方面還有差距

在“十二五”規劃中，黔東南州根據“城鎮帶州”發展戰略定下了城市發展的規劃。根據該規劃，在加快凱里發展的同時，黔東南州還積極推動次中心城市的建設，推動條件相對比較成熟的鎮遠、黎平、榕江、天柱四縣撤縣建市，以此進一步增強這些縣的生產保障要素，增強其經濟實力。而沒有被納入“撤縣建市”的縣份，尤其是施秉、雷山、劍河等旅游大縣在黔東南的城市發展規劃目標中也有任務，那就是將這些城市打造成特色突出的旅游城市。但這四個被納入“撤縣建市”的縣與全州其他縣相比有一定差距，尤其與凱里市相比差距還比較大。因此，要實現這四個縣的“撤縣建市”，還是具有一定的挑戰性。

2、城市化率比較低

城市化水平是衡量一個地區撤縣建市的重要條件，目前全國城市化率達51.27%，黔東南州城市化率為28%，其中黎平縣城市化率為25%，天柱縣城市化率為23%，鎮遠縣城市化率為38.8%，榕江縣城市化率為31.4%，跟全國平均水平相比還很低，城鎮人口比重小，農村人口較多，經濟發展比較滯后，農業產業化水平比較低，城鄉差距較大。

3、人才短缺

城鎮化除了具有一定的經濟實力以外，還必須要有各方面的科研技術管理人才，要有一批具有較高專業水平的城市生態建設、現代城市景觀營造、項目管理、村鎮建設、基礎設施建設方面的人才，而這方面的人才對黔東南州來說還是比較短缺，這對該州“撤縣建市”會產生一定的負面影響。

三、總結建議

近年來，黔東南州積極推動縣級市的發展，但這是一個相對漫長的過程，要實現其良性發展，提升黔東南的城市化水平，刺激該地區的經濟快速穩步發展，必須要根據當地的城鎮化發展狀況來探索具有區域特色的城鎮化發展模式。同時，也要注意幾方面的問題：一是不要趕時髦?！俺房h建市”最根本的是要看是不是加大改革開放力度、加快經濟發展、增強綜合實力，切不可趕時髦，圖形式，舍本求末。二是要合理布局。撤縣建市對緩解大中城市人口、交通、供給等壓力、促進城鄉一體化有極大好處，但應注意合理布局，并按照當地經濟和社會發展總體戰略及地方特色，統籌規劃，加強交通、通訊、供電、供水、供氣及適應性較強的各類要素市場等城市基礎設施建設，增強城市功能，使其真正成為帶動一方經濟發展的政治、經濟、文化中心5。三是加強人才開發，降低人才流失率。黔東南州的中學教育水平相對較高，每年考上全國重點院校的人數不少，但多數人才畢業后流向外地，造成高層次人才短缺的困境。需要將培養人才、吸引人才、留住人才結合起來，改進人才管理和用人機制，為人才提供寬松的環境和創新條件，這也是促進黔東南州“撤縣建市”的必要措施。

總之，正確認識黔東南州當前“撤縣建市”的優勢與劣勢、機遇與挑戰，是為了更好地推動黔東南的城市化建設，促進經濟發展，提高人民生活水平。因此，要促進城市化與經濟及各方面因素良性互動，抓住當前機遇，奮力打造富有特色的黔東南。

[注釋]

[1]吳玉宗，魏天壽，譚祥平撤縣建市問題初探J西南民族學院學報(哲學社會科學版)，1997,(12).

[2]黔東南州根據該州的“城鎮帶州”發展戰略定下了未來五年城市發展的規劃。加快凱里城市擴容是黔東南城市發展規劃的重點，根據該規劃，五年內將實現凱里建成區面積達到80平方公里以上，城鎮人口達到60萬以上(目前凱里市區面積36平方千米，城市常住人口約30萬)，經濟總量占全州50%左右。在加快凱里發展的同時，黔東南州還積極推動次中心城市的建設，推動條件相對比較成熟的鎮遠、黎平、榕江、天柱四縣撤縣建市，以此進一步增強這些縣的生產保障要素，增強其經濟實力。沒有被納入“撤縣建市”的縣份，尤其是施秉、雷山、劍河等旅游大縣在黔東南的城市發展規劃目標中也有任務，那就是將這些城市打造成特色突出的旅游城市。

[3]本節內容的相關數據來源于黔東南州相關單位的年卷統計資料。

[4]黔東南州統計局.黔東南州2010年第六次人口普查主要數據公報[Z].2011.

[5]張建勛.撤縣建市應注意的幾個問題[J].經濟工作導刊，1996,(1).

[1]吳玉宗，魏天壽，譚祥平.撤縣建市問題初探[J].西南民族學院學報(哲學社會科學版)，1997,(12).

[2]黔東南州統計局.黔東南州2010年第六次人口普查主要數據公報[Z].2011.

[3]國務院.關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見[Z].2012.

[4]國務院批轉民政部關于調整設市標準報告的通知[Z].1993.

[5]張建勛.撤縣建市應注意的幾個問題[J].經濟工作導刊，1996,(1).