創新農村公共產品和公共服務供給機制的思考——以靖江市為例

顧利華 吳一江 劉德基 郁 雷

創新農村公共產品和公共服務供給機制的思考——以靖江市為例

顧利華 吳一江 劉德基 郁 雷

2012年初，江蘇省靖江市被省委、省政府確定為全省13個農村改革試驗區之一，并作為中央農村工作領導小組辦公室農村改革試驗聯系點，承擔“創新農村公共產品和公共服務供給機制”的改革試驗任務。靖江市委、市政府按照省委、省政府的統一部署，結合全市經濟社會發展實際，加強領導，精心組織，健全機制，落實責任，把推進改革試驗作為率先基本實現現代化的重要抓手和進一步改善農村民生的重要載體，在靖江市馬橋、東興、新橋、生祠、孤山、西來六個鎮進行“5+1”試驗探索，不斷創新和完善農村公共產品和公共服務供給機制，推進城鄉基本公共服務均等化，促進全市新型工業化、新型城鎮化和農業現代化“三化融合”和城鄉一體化發展，取得了階段性成效。

一、先行先試，積極探索，把推進農村公共產品和公共服務供給均等化作為攻堅點和突破口

（一）深入調研，精心組織，確保改革試驗落到實處

靖江市委、市政府在統一思想、深入充分調研的基礎上，出臺了《靖江市創新農村公共產品和公共服務供給機制改革試驗方案》和“實施意見”，結合靖江市實際情況，著重圍繞新型社區管理、農村居住環境、現代農業發展、農民集中居住、農村社會事業五個方面，大膽先行先試，積極探索創新。明確了改革試驗的目標任務是：積極探索“多元化供給、均衡化配置、精細化服務”機制模式，體現“城鄉逐步均衡、供給制度優化、投入保障到位”的目標方向，圍繞供給什么、誰來供給、如何供給的思路，重點在政策和機制層面積極探索，力爭通過3～5年時間，基本構建政府主導、市場參與、社會補充的農村公共產品和公共服務供給格局，努力實現農業基礎設施、農業科技研究、農村生態環境保護、農村義務教育等純公共產品和公共服務，農村社會保障、農村公共衛生、農村公共安全、農村公共文化、農村體育設施、農村養老設施、農機農技推廣、農村水電氣工程、農村通村道路等準公共產品和公共服務的優質、充分、高效供給。

（二）先行先試，專題探索，“5+1”改革試驗取得階段性成效

1.創新新型社區管理服務機制

新橋鎮為了進一步完善基層政府行政服務機制，大力開展城鄉社區服務中心規范化建設，全面推行“一委一居一站一辦”（黨委、居委會、管理服務站、綜合治理辦公室）社區管理服務新體系，打造社區一站式服務中心，實行“開放式辦公、一站式受理、一門化服務和網格化管理”，基本建成城鄉社區“10分鐘便民服務圈”。實現群眾需求表達汲取、意見反饋、村務監督、責任分擔、社區志愿者管理等渠道通暢，公開透明，方便快捷。建立并完善新型社區物業管理市場運行機制，由業主委員會選擇社區物業管理的供給主體。

2.創新農村居住環境服務機制

西來鎮通過建立專業化管護、監督隊伍，扎實開展村莊環境整治。完善了農村河道、公路、綠化、保潔“四位一體”綜合管護機制，構建了“政府主導、社會捐助、農民參與”的管護經費長效投入機制，健全了農村垃圾收集處理機制，全面形成“組收集、村集中、鎮中轉、市處理”的農村垃圾處理模式。建立農村河道輪浚機制，每3～5年疏浚農村河道一次，不斷改善農村水質，達到三類地表水標準。實質性推進“完善農村垃圾處理系統”、“完善農村環境長效管護機制”兩個試驗項目。著手建立村莊環境監測通報機制，對村莊的大氣、水、地表環境實行定期監測，實時發布，發現問題及時整改。

3.創新現代農業發展服務機制

重點在農業產出效益、農業科技進步、農業產業化經營、農產品市場信息服務、農業生態環境和農業支撐保障等方面求突破。對生祠鎮現代農業綜合示范園區和8個鎮級農業科技示范園區實行政策聚焦、項目集聚和產業集中，促進傳統產業轉型升級，加快形成“一園一特”、“產業興園”的良好格局。在此基礎上，創新、完善農業發展服務機制。一是完善農村土地流轉服務機制，按照依法、自愿、有償的原則，鼓勵和引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、入股等形式流轉土地承包經營權，切實維護農民的合法權益。二是強化農業技術服務機制，對農業生產的氣象、地質、病蟲害等實行先兆預警，積極推廣高效適用的農業新品種、新技術、新機械，提升農業綜合效益。三是建立農業市場信息服務機制，組織“農超對接”、“農企對接”、“農校對接”、“農市對接”活動，提升市場競爭能力。四是建立現代農業扶持機制，在金融、稅收、工商、審批、項目服務等方面實行政策傾斜，扶持農業產業園區、農業龍頭企業發展壯大。

4.創新農民集中居住服務機制

著力打造“規劃優化、設施完善、居住舒適”的農民安居樂業新家園。孤山鎮一是建立農民集中居住引導機制，以自愿為原則，通過規劃設計引導、權益保障引導、利民惠民引導、優美環境引導、設施配套引導等，吸引農民集中居住。二是完善建設資金籌集機制，在市、鎮兩級財政投入的基礎上，注冊成立農村土地整理開發投資有限公司，負責集中居住區建設的融資、調配等工作，鼓勵和吸引民間資本對集中居住區公共設施的投資。三是建立集中居住區物業管理市場運行機制，實現物業管理競爭公平化、管理長效化。

5.創新農村社會事業服務機制

東興鎮以“學有所教、病有良醫、勞有所得、老有頤養、民有所樂”為目標，宏觀上建立大服務便民機制，微觀上建立大統籌惠民機制，全面提升社會事業服務科學化、優質化、均等化水平。一是創新教育發展機制，實施新一輪教育布局調整，教學、文化、體育設施全面升級，推動優質師資有序流動，促進城鄉教育優質均衡發展。二是創新社區衛生服務和城鄉醫保并軌機制，實現城鄉一體就醫聯網，大病再保險及新農合與城鎮醫保并軌。三是創新公共文化服務和文化產品補充供給機制，新建文化中心，提供閱讀、體育健身、影視娛樂服務，通過政府購買服務的方式，調動民間力量，開展送戲、送電影下鄉，推進文化惠民活動。四是創新公共就業服務機制，充分利用扶持創業的優惠政策，及時提供免費創業培訓，鼓勵自主創業，以創業帶動就業。五是創新農村養老服務機制和社會互助補充供給機制。六是創新便民服務、公共安全、信訪處置、矛盾調解、應急處置等社會管理機制。

6.全面改革試驗

實施“五項工程”，努力探索適應農村現實生產力水平和鎮級實際的管理機制和運行機制。馬橋鎮作為試點，搭建了五個試驗課題組，確保改革試驗任務和“五大”工程事事有人抓，件件能落實。一是實施“強基提質”工程，創新新型社區管理服務機制。二是實施“美麗鄉村”工程，創新農村居住環境服務機制。三是實施“一萬三千”工程，創新現代農業發展服務機制。四是實施“康居惠民”工程，創新農民集中居住服務機制。五是實施“幸福民生工程”，創新農村社會事業服務機制。馬橋鎮經濟實力相對薄弱，除必要的硬件投入外，重在項目設計上動腦筋，多方面借助外界力量和民間資本，整合政府、非營利組織、企業、村民個人等多種資源，以項目推動改革試驗進程，取得了階段性成果。

二、創新農村公共產品和公共服務供給機制改革試驗中的問題所在

1.思想不夠解放，立法理念淡薄

思想不夠解放主要表現在：一是仍然沿襲“自上而下”的供給決策機制，即上級政府依據行政權威對下級政府層層下任務、定目標。這種決策程序使得農村公共產品和公共服務供給的責任大多落在鎮基層政府，致使供給面臨諸多困難，供給與農民需求之間產生較大差異。二是對供給主體與供給責任的劃分不夠科學，缺乏劃分供給主體與供給責任的勇氣。如教育、科學、文化、衛生等，從中央到地方各級政府都有供給責任，但如何具體劃分卻并沒有規定，而鄉鎮政府和村民自治組織的供給責任劃分也是如此。以致基層政府有的公共產品和公共服務應該供給卻不充分作為，有的并非供給責任卻大包大攬，擔當“全能保姆”。

立法理念淡薄主要表現在對農村公共產品和公共服務供給未能上升到法制保障的高度加以固定，缺乏農民權益保護法以及與農村公共產品和公共服務供給相關的法律、條例。以致當出現供給隨意性和部門間相互推諉等現象時，農民維權無據、投訴無門。

2.籌資機制不夠健全完善，資金投入矛盾突出

目前農村公共產品和公共服務供給仍然由市、鎮兩級政府財政投入為主，輔以部分項目資金支持。而改革試驗起點低、要求高，需要大量軟硬件基礎設施投入和后續維護資金，各試點鎮大多舉全鎮之力來推動。如此必然出現后續乏力和難以復制、難以全方位供給的問題?，F行政策對民營資本、農民個人進入農村公共產品和公共服務供給存在諸多限制，如教育、醫療、農業技術服務、社會事務管理等，凸顯出籌資機制的不夠健全和完善。這就需要建立健全和完善政府主導，社會參與，符合市場經濟運行要求的，政府、民間或個人資本以及農民共贏的籌資機制。

3.研究不夠深入，試驗缺乏有效突破

改革試驗中，各試點鎮都存在一定的重公共產品和公共服務提供、輕創新供給機制探索的問題。對于農民最需要提供的公共產品和公共服務是哪些？市、鎮政府能夠提供多少？不足部分如何解決？如何制度化、規范化、長效化保證供給？如何突破“自上而下”的供給決策機制？如何打破政府的壟斷地位，建立公平競爭機制？如何建立和完善主體選擇機制、激勵機制、監督機制，等等，研究不夠深入，試驗缺乏有效突破。

三、以改革引導，憑改革發力，求試驗突破，保創新成功

創新農村公共產品和公共服務供給機制改革試驗，要義是改革。要勇于突破現有條條框框，開辟多層次多渠道供給之路，并將新設計、新安排、新舉措、新機制進行點面結合的試驗，探索適合國情、省情、市情的供給機制，從而確保形成政府、社會組織、企業、農民個人共贏局面，確保農村公共產品和公共服務供給機制的創新成功。為此，必須重點謀求以下四個方面的突破：

1.規劃設計突破

在點面試驗、深入調研的基礎上，從立法的高度，建立 “靖江市農村公共產品和公共服務供給機制規劃體系”?！耙巹濗w系”包含六個分目錄：一是供給主體選擇機制，實行政府主導供給、市場參與供給、社會補充供給相結合；二是供給決策機制，實行“自上而下”決策與“自下而上”決策相結合；三是籌資機制，變現行的單一財政籌資與財政轉移支付為與市場籌資融資、公益捐獻籌資相結合；四是公共產品和公共服務供給機制，重點建立和完善新型社區管理服務、農村居住環境服務、現代農業發展服務、農民集中居住服務和農村社會事業服務五大機制；五是激勵機制，實行責任單位目標管理，鼓勵改革創新，引導和激勵公益捐獻；六是監督機制，充分發揮紀檢、監察、人大、政協以及媒體輿論、群眾等各方面監督的作用。

2.供給主體選擇突破

要變“包攬型”單一主體供給為“延伸型”多元主體供給。根據不同類型的公共產品和公共服務，確定市場化與否的范圍與程度，區分供給主體，明確供給責任。在堅持以政府供給為主導的前提下，大力培育市場和社會組織、企業、個人參與到供給中，形成多元主體供給模式，彌補政府的供給不足及低效，滿足農村公共產品和服務供給的多元化、差異化需求。

政府提供基本類公共產品和公共服務。如農村義務教育、衛生醫療、公共安全、環境保護、信息系統、農業科技成果推廣等。政府作為基本類公共產品和公共服務的供給主體，并非一定是公共產品和公共服務的生產者和直接提供者，但一定是公共產品和公共服務供給的設計者和安排者，決定什么供給由誰去做，為誰而做，做到什么程度和水平，怎樣付費等問題。即使是應該由政府提供的供給，也可以采用政府購買公共產品和服務的方式去實現，即以合同的形式引進私人投資或私人生產，實現公共服務多元化的供給模式。

市場提供差異化、個性化公共產品和公共服務。如農村學前教育、職業教育、私人診所、養老院、文化娛樂、休閑健身、農業技術培訓、代理農產品銷售等。政府在市場主體提供公共產品和服務的過程中，要加大監督力度，引導規范發展，維護公平競爭。

3.決策機制突破

實現“供給主導型”向“需求主導型”轉變。要變“自上而下”決策機制為“自上而下”與“自下而上”相結合的決策機制?！白陨隙隆睕Q策機制是上級部門依據對形勢的判斷作出決策，然后以下發文件的形式要求下一級部門遵照執行，具有較高的權威性和執行力，但不足之處在于往往供給與需求脫節和運行低效?！白韵露稀睕Q策突出了需求表達，是一種將決策權力部分或全部授予下級，由下級部門乃至最基層根據自身面臨的問題和具備的條件做出相應的計劃，再提交上級管理者批準和支持?；蛏霞壒芾碚呦葘Q策的問題、要考慮的因素及備選方案通報給下級部門直到最基層，經下級部門和基層充分討論提出建議后，再由上級部門集中各種意見，加以調整統一，最后達成一致。

“自上而下”與“自下而上”相結合的決策機制，由于決策的內容和過程被廣大群眾、基層干部充分了解、民主討論，因而決策較少失誤，公平公正。各供給主體政府、社會組織、企業、個人和供給對象農民群眾在提供和接受農村公共產品和服務過程中就能相互理解、相互支持，實現共贏。

4.土地、戶籍制度突破

農民區別于城市居民的最顯著之處就是農民擁有土地使用權（宅基地和承包地）和農村戶籍。農民與城市居民公共產品和公共服務供給不均等的最大原因在于城鄉二元結構模式，農民在擁有土地保障這一條件下，社會保障低于城市居民。因此，要實現城鄉公共產品和公共服務供給均等化，就要重點對現有土地、戶籍制度進行改革，尋求突破。

要加快推進土地制度改革，探索實現轉讓、轉包、質押、租賃、入股等多種農村土地流轉方式，建立完善土地承包經營權流轉機制，重點扶持發展農業公司，進行“產業+土地”、“資產+資本”、“產業+科技”、“產業+勞務”等有效聯絡，優化現代農業要素配置。重點扶持發展家庭農場，家庭農場應具備以下幾個條件：第一，本村農民；第二，適度規模（年收入不低于城市打工）；第三，以家庭成員為主，不以雇工為主；第四，主要收入來自農業。

要積極推進戶籍制度改革，實現城鄉公共產品和公共服務供給均等化，促進農民向集中居住區和城市有序流動。取消各類戶口性質劃分，建立以居住地登記為核心，以實有人口、實有住所管理為目標，以信息化為支持的城鄉統一的戶籍管理制度。通過戶籍改革，農民轉身市民的，其公共產品和公共服務供給可采取兩種模式。一是“置換式”，以承包土地一次性置換城市居民全部保障待遇。二是“階梯式”，考慮權利本身性質并綜合資源分配的可能性，如教育、公共衛生、公共文化、老年免費公交等優先給予；城鎮居民基本醫療保險、城鎮居民低保等在其不再從事農業生產后給予；而對于保障性住房等則要求達到一定的社保參保年限和（或）居住年限后，才可以享受這些待遇。

（顧利華：靖江市人民政府副市長；吳一江：靖江市財政局局長；劉德基：靖江市委農工辦主任；郁雷：靖江市委黨校常務副校長）

責任編輯：張功杭