關于我國建立公海保護區問題的探討

姜 麗 范曉婷 羅婷婷 公衍芬 王 群

(國家海洋信息中心，天津 300171)

公海保護區是一種全新的公海保護方法。盡管目前在公海建立海洋保護區存在諸多亟待解決的問題，但公海保護區作為一種全新的生物多樣性就地保護形式已被付諸國際實踐。作為一個負責任大國，我國歷來重視公海事務。在公海保護區問題上，我國既享有潛在的全方位利益，也需要應對建立公海保護區帶來的挑戰。本文基于公海保護區理論與實踐，分析了我國建立公海保護區的潛在利益和挑戰以及相應策略。

1 公海保護區的理論與實踐

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)86條規定，公海是指“不包括在任何國家的專屬經濟區、領?；蛘邇人蛘呷簫u國的群島水域內的全部海域”。［1］《公約》第87條規定，“公海對所有國家開放”，不受任何國家的支配和管轄，即公海自由原則。公海自由原則是海洋法確定的公海制度的基石。20世紀90年代以后，沿海國逐漸完成國家管轄范圍以內的海域確權問題。隨著海洋環境和海洋資源問題的不斷出現，國際社會的關注點開始從國家管轄以內海域擴展到國家管轄以外的海域制度的修改和調整上。同時，深海捕撈的迅猛發展和捕撈能力的迅速提高導致公海生物多樣性風險不斷攀升，公海保護問題逐步納入人們視域，“公海保護區”概念應運而生。

所謂的公海保護區，是指為保護和有效管理海洋資源、環境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設立的海洋保護區。21世紀后，隨著國家管轄外海域生物多樣性保護問題愈益受到國際社會高度關注，公海保護區日漸成為熱點。在2000年的第二屆世界保護大會、2002年的可持續發展世界峰會、2003年的世界保護區大會以及2006年的第八屆《生物多樣性公約》締約方大會等大量的國際會議均明確提出“建立公海保護區”的議題［2］。而2003年在“公海保護區專家研討會”上提議確定的六個公海保護區候選區以及2008年在《生物多樣性公約》大會上通過的《建立包括公海和深海生境在內的代表性的海洋保護區網的選址的科學指導意見》，無疑對公海保護區的制度與實踐起到積極推進作用和科學指導意義。

雖然公海保護區為公海生物多樣性保護與公海海洋環境保護提供全新方法，但保護區的設定無疑會限制傳統意義上的公海自由，造成國家國內法律制度與公海新環境政策間的矛盾［3］。這種矛盾也引發了國際社會關于建立公海保護區合理性問題的討論:澳大利亞、美國等國家積極推進公海保護區建設進程，歐盟甚至提議制定重點規范建立公海保護區的《公約》第三執行協定;而挪威則以建立公海保護區違背公海自由原則為由明確反對建立公海保護區。

盡管關于公海保護區合理性的爭論未定，公海保護區的制度框架也尚未統一，但國際社會已將此制度付諸實踐。經過國際社會、區域組織及相關國家的不懈努力，目前已在公海建立了三個公海保護區，即1999年法國、意大利與摩洛哥三國建立的地中海派拉格斯海洋保護區［4］、2009年11月通過的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區［5］以及2010年9月通過的大西洋中央海脊海洋保護區。

2 我國關于公海保護事務的態度

盡管公海保護區的發展歷史比較短暫，但在國際社會日益重視公海環境和資源的大背景下，建立公海保護區業已成為保護國家管轄以外海域海洋環境和資源可持續利用的重要手段，并得到國際社會的高度關注。我國作為一個海洋大國，對于國際海洋事務的參與是從20世紀70年代參加聯合國海洋法會議開始的。盡管目前我國尚未開展公海保護區的建設工作和實際行動，但我國政府歷來積極開展生物資源開發和保護的國際合作，并在多個國際會議場合表明和闡述我國關于國家管轄以外海域環境保護和資源開發利用的立場和態度，雖然并非直指公海保護區，但是這些立場和態度對指導我國與其他國家及國際組織在公海保護區方面的合作無疑起到積極作用。

2.1 密切關注公海保護相關海洋事務

我國政府歷來重視公海保護，積極開展公海保護事務。不僅積極參加保護公海漁業資源協定的制定工作，還批準或參加各個區域的漁業養護與管理公約，并加入有影響的國際或區域性漁業組織。另外，為了履行我國在公海生物資源養護、漁業管理方面的義務，我國還在公海上開展獨立巡航執法與聯合執法活動。

2.2 主張資源養護與可持續利用的兼顧

涉及公海生物多樣性問題，我國主張“利用中保護”原則。我國常駐聯合國副代表劉振民大使在2006年第61屆聯大審議海洋和海洋法議題時發言指出，我們應著眼于尋求資源養護與可持續利用之間的平衡，而不是簡單禁止或限制利用海洋［6］?？梢?，我國政府主張妥善處理養護與利用之間的矛盾，主張利用中保護。

2.3 主張以現有法律框架規范公海事務

我國重視現有國際海洋法律框架，認為現有框架是解決海洋領域新問題、處理新挑戰的重要依據。我國在2006年第61屆聯大審議海洋和海洋法議題的發言就指出，養護國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的措施和手段，應在《公約》及其他國際公約框架內確定，充分考慮現行公海制度和國際海底制度?？梢?，我國主張尊重《公約》及現有海洋法律制度，按照《公約》規定處理公海保護事務。

3 我國建立公海保護區的潛在利益

隨著世界范圍內建立公海保護區趨勢的發展，公海保護區這一國際海洋法律制度和國際海洋實踐的新前沿、新熱點，不得不引起我國的應有重視。我國不可能置身趨勢之外。問題在于我國參與建立公海保護區的實際影響有多大、潛在利益體現在何處。對我國而言，須以發展的眼光，從我國戰略利益的高度出發，全方位確定我國在建立公海保護區問題上的戰略利益之所在，維護我國分享公海和“區域”資源的戰略利益，最大限度維護我國在公海應有的海洋權益。

3.1 建立公海保護區的管轄利益

從公海保護區建立的實踐來看，不論是依《公約》還是若干國家之間的協議建立的，從客觀實踐觀察，公海保護區的實際管理最終須置于某些具體國家的實際管轄之下。因此，從本質上講，建立公海保護區并實現對其有效管理能夠實現國家管轄權的實際擴張;從實際效果來看，部分沿海國和國際組織推動設立公海保護區，往往以此方式限制了其他國家在該公海海域內開展科學研究和資源勘探等活動的權利，從而保護本國或組織業已獲得的利益?？梢娡ㄟ^建立公海保護區并實現對其有效管理進而實現國家管轄權的實際擴張已不可避免。通過建設公海保護區，以海洋生態環境保護為名的“新海洋圈地運動”正悄然興起。

以加拿大為例。加拿大在其1976年頒布《漁業區域法》中對大淺灘位于200海里專屬漁區范圍之外、占大淺灘總面積10%的兩個位于公海的拐角進行長臂管轄。盡管遭到他國的反對，但加拿大在2009年的《加拿大沿岸漁業保護規則》中依然沿襲了1994年《沿岸漁業保護法修正案》的基本規定，繼續聲稱對在200海里專屬漁區外的大淺灘處兩個拐角從事捕撈活動的船舶具有管轄權?？梢?，公海保護區的設立能夠在一定程度上實現沿海國海上管轄權的實際擴張。擴大了其對公海管轄范圍，就等于擴大了沿海國的資源儲藏量，為本國經濟的發展提供了前所未有的機遇。

我國是世界上人口最多的國家，面臨著資源、環境和發展空間的巨大壓力，拓展國家管轄范圍以外海域的發展空間和戰略利益，對于我國未來的全面協調可持續發展具有重大的戰略意義。如何在新一輪的海洋圈地運動中占據首發權和主動權，保持我國在公海應有的權益與利益，是我國推進海洋事業不斷向前發展過程中所無法回避的新課題。適時合理地推進公海保護區建設，能夠使我國在新一輪的海洋圈地運動中搶占先機，主動作為、擴展管轄，這是建立公海保護區在擴展國家管轄權方面的利益所在。

3.2 建立公海保護區的資源利益

國家管轄外廣闊海域蘊藏著多種戰略性資源。這些資源都是人類社會和經濟可持續發展的重要戰略資源。公海保護區的建立對于國際社會而言有著多重的潛在利益，但毋庸置疑的是，資源利益是其最直接的潛在利益。公海保護區的建立意味著沿海國本國管轄范圍和資源儲藏量的擴大，這對沿海國經濟的發展無疑是有利的。

公海為全人類所有，保護公海資源不受掠奪，既是國際社會的共同義務，也是符合各沿海國共同利益的必然選擇。對于我國而言，我國面臨的資源現狀是人口眾多，人均資源相對匱乏。面對21世紀的海洋新世紀，中國的可持續發展與興盛越來越依賴海洋。因此，我們要樹立符合科學發展觀的海洋資源戰略思想，研究確定中國21世紀初期海洋資源有效保護與合理利用的戰略方針。為拓展國家的生存與發展空間，海洋資源戰略研究設計區域既應包括約300萬平方千米的我國主權和管轄海域，更應當涉及到2.5億平方千米的“區域”與公海。建立公海保護區不僅契合我國可持續發展的資源戰略利益，更為我國未來的發展預留了可觀的戰略資源。

3.3 建立公海保護區的科研利益

國家管轄外海域擁有眾多的重大基礎前沿科學問題。過去十幾年深?？萍及l展實踐表明作為高戰略技術，發展深海技術和極地技術可帶動一系列新興產業和新技術的發展，促進傳統產業改造升級。而公海保護區本身具有重大的科學研究價值。過去，只有一些海洋強國有能力進軍公海，順利開展公海海洋科學研究，較早開始對公海各類海洋生態系統的研究并初具規模;而廣大發展中國家由于資金不足和技術落后，對公海的相關科學研究才剛剛起步。從公海保護區的實際效果來看，部分沿海國和國際組織推動公海保護區的設立，往往以此方式限制了其他國家在該公海海域內開展科學研究和資源勘探等活動的權利，從而保持本國或相關組織對該海域的認知優勢，保護本國或組織業已獲得的利益。因此打破發達國家的認知壟斷，增強自身的公海資源開發優勢，對發展中國家而言意義重大。

我國作為發展中國家，對公海保護區的科學認知和法理認知水平較低，而加強與國際社會尤其是已經開展公海保護區建設的海洋強國合作，提高對包括公海保護區在內的國家管轄外海域的科學認知水平，不僅可以為公海保護區建設提供科研支持，體現我國在公海的實際存在，更有助于提高我國對于公海的實際管理水準，最大限度地拓展和維護本國利益，為我國海洋產業的可持續發展服務。

4 我國建立公海保護區需應對的挑戰

4.1 公海保護區對遠洋捕魚產業的挑戰

對遠洋捕撈國而言，他們要考慮的是如何利用“公海捕魚自由”的規定，而對沿海國而言，則是如何保證其在各自專屬經濟區內的漁業利益不會受到公海捕撈活動的不利影響［7］。建立公海保護區的題中之義是禁止或限制在保護區內漁產品的捕撈，因此公海保護區對現有公海自由的首要沖擊是公海捕撈。

建國初期，我國未能充分行使國際法賦予的公海捕魚自由的權利，沒能有計劃地利用公海漁業資源為我國人民謀利益。中國的遠洋漁業1985年起步，并開始建立自己的遠洋捕魚船隊。目前，我國已擁有1500艘遠洋漁船，作業海域遍及三大洋公海和32個國家的管轄海域，成為世界主要遠洋漁業國家之一，也是從公海捕撈漁業資源量最大的國家之一。

隨著對公海漁業加強管理和限制的需要越來越迫切，我國遠洋漁業的發展面臨著諸多限制與挑戰。從國際上目前的形勢看，對公海漁業的限制將越來越嚴格，越來越詳細。在目前國際漁業法律環境的這一大背景下，公海保護區制度的確立和禁漁措施的實施，無疑會使我國遠洋捕撈業首當其沖受到一定程度的影響與沖擊。從農業部漁業局發布的2006年至2010年權威統計數據顯示，隨著公海禁漁措施的實施，我國遠洋漁業產量也基本呈現逐年下降的趨勢［8］。為了順應國際社會對公海捕魚做出限制這一趨勢，國內不少專家也從作業方式、作業類型、加強與國際接軌等方面提出了相關對策，以逐步符合國際上的要求，進一步與國際標準接軌。

4.2 公海保護區對區域資源開發的挑戰

近年來，隨著各國對“區域”資源調查活動的逐漸開展，海洋生物多樣性保護問題日益凸顯。在深海海底進行多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳殼開采活動的同時，會對深海平原、熱液噴口和海山的海洋生命帶來嚴重威脅。因此“區域”資源勘探開發所帶來的海洋環境問題也日益得到國際社會的重視。雖然“區域”礦產資源整體受“區域”制度的管轄與支配，但“區域”的上覆水體均屬公海，公海保護區的建立勢必對勘探開發“區域”礦產資源及開發利用生物資源活動產生限制。國際海底管理局明確表示，愿意成為加強公海海底生物多樣性保護國際合作的適當場所，以避免出現一個與現行“區域”制度相抵觸的公海生物多樣性保護制度。

目前，我國政府積極制定開發國際海底多金屬結核資源的戰略。自上世紀70年代中期以來，我國相繼開展了大洋海底資源的調查勘探活動，并在中太平洋中部、西南印度洋相關區域獲得優先開采權。但與此同時，我國還面臨著國際上針對深海底采礦活動而加強環境保護的局面。我國在“區域”開展相關科學調查和研究活動正處于快速發展階段，建立公海保護區會對我參與分享“區域”礦產資源和深海生物資源產生消極影響。為此，我國要樹立長遠戰略眼光，既要積極參與公海與“區域”的調查研究與勘探開發，又要深入研究國際社會及海底管理局對“區域”資源開發環境問題的各種動向，積極調整我國的大洋戰略政策。

4.3 公海保護區對國內管理體制的挑戰

從制度層面分析，建立公海保護區對一國現有的管理機制及相關安排至少存在兩方面影響:第一，雖然在國家管轄外海域海洋生物多樣性保護的法律框架已初步形成，但尚未形成建立公海保護區的相對一致的法律框架。且由于公海保護區本身對公海自由原則的限制，決定了公海保護區勢必面臨與有關國際條約相銜接的問題，需要從現有的法律和機制中尋求協調兩者之間關系的最佳途徑。第二，就國內海洋保護區制度與公海保護區制度而言，兩者屬截然不同的海洋環境保護制度。要在公海設立保護區并加以有效的環境保護，不能簡單地將海洋保護區制度從國內法領域簡單照搬到國際法領域之中，而是需要制度的吸收與創新過程。

盡管公海保護區制度對于主導國家提出更高的要求與挑戰，主導國家在建設伊始階段會產生各種各樣的不適應，但國際法對此并非就束手無策，關鍵在于主權者有關環境的政治意志的轉變［9］，尤其是可以對國內一些與公海保護不甚相符的體制與安排做出適當的調整和修正。鑒于目前國內體制安排與管理的現狀，我國需要有針對性地從以下三方面加強與公海保護區制度的銜接與對軌:首先，我國應加強和建全統籌規劃，建立適合我國國情和國家管轄外海域事務發展的高層次協調體制、機制，為我國國家管轄外海域權益維護和拓展提供保障;其次，我國須加快國內相關法律體系建設，彌補現有國內關于國家管轄外法律的空白，運用法律這一維護國際海域權益的有效武器，為我國開展公海保護區建設事務提供法律制度保障;最后，我國應當積極加強海洋執法能力建設，以適應和加強目前開展的公海漁業管理執法活動。

5 結語

20世紀90年代以后，隨著海洋環境與海洋資源問題的凸顯，國家管轄范圍以外海洋的保護問題被廣泛討論。作為全新的就地保護形式，公海特別保護區的建立提供了一種公海生物多樣性保護的新視域。盡管公海保護區發展歷程十分短暫，但公海保護區這一國際海洋法律制度的新前沿、新熱點與新實踐，不得不引起我國的應有重視。作為一個負責任大國，我國歷來重視公海事務。在公海保護區問題上，我國既享有潛在的全方位利益，也需要應對建立公海保護區帶來的挑戰。

具體地說，對我國而言，在開展公海保護區事務之

前，首先應以發展的眼光，從我國戰略利益的高度出發確定我國建立公海保護區可獲得的潛在利益，維護我國分享公海和“區域”資源的戰略利益。同時，厘清公海保護區制度本身對我國在遠洋捕魚產業、區域資源開發、國內管理體制等問題上的固有影響，總體把握我國建立公海保護區的限制因素之所在。在對建立公海保護區的潛在利益和固有挑戰做出通盤考慮后，綜合權衡我國建立公海保護區的利弊得失，最大程度地獲得公海保護區的戰略利益、降低新制度對我國現有產業、體制的消極影響。以此為基礎，正確把握我國在公海保護區事務上的應有立場與談判方向，在多邊國際場合中有效維護自身利益，并進一步結合國內科研調查實際，采取相關行動，既最大限度維護我國在公海應有的海洋權益，又能妥善應對設立公海保護區而引發的“新圈地運動”。

［1］聯合國海洋法公約［M］.北京:海洋出版社，1996.

［2］趙薇娜.公海環境保護與公海海洋保護區之辨［C］.高之國，張海文，賈宇.國際海洋法發展趨勢研究［A］.北京:海洋出版社，2007.

［3］劉惠榮，韓洋.特別保護區:公海生物多樣性保護的新視域［J］.華東政法大學學報，2009(5):141-145.

［4］北半球第一個公海自然保護區成立［EB/OL］.(1999-11-27).http://www.sina.com.cn.

［5］南極生物資源養護公約在公海上設定第一個海洋保護區［J］.國外極地考察信息匯編，2009(16):1.

［6］中國常駐聯合國副代表劉振民大使在第61屆聯大審議海洋和海洋法議題上的發言 ［EB/OL］.(2006-12-07).http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.

［7］慕亞平，江穎.從“公海捕魚自由”原則的演變看海洋漁業管理制度的發展趨勢［J］.中國海洋法學評論［C］.香港:中國評論文化有限公司出版社，2005.

［8］農業部漁業局.中國海洋漁業統計年鑒［M］.北京:中國農業出版社，2010.

［9］王曦.環境與主權［A］.邵沙平，余敏友.國際法問題專論［C］.武漢:武漢大學出版社，2002.