公海保護區問題初探*

姜 麗,桂 靜,羅婷婷,王 群

(國家海洋信息中心 天津 300171)

公海保護區問題初探*

姜 麗,桂 靜,羅婷婷,王 群

(國家海洋信息中心 天津 300171)

公海自由原則是 《聯合國海洋法公約》確立的重要制度。20世紀90年代以后,隨著管轄范圍以內海域確權的完成及海洋環境與海洋資源問題的不斷出現,國家管轄范圍以外海洋的保護問題被廣泛討論。公海保護區就是一種全新的公海保護方法。盡管目前在公海建立海洋保護區仍然存在諸多亟待解決的問題,各國關于公海保護區建設的立場也不盡相同,但公海保護區作為一種全新的生物多樣性就地保護形式已經付諸國際實踐。我國歷來重視公海事務,也在公海保護領域做出諸多努力。在公海保護區問題上,我國應當加強公海保護區制度研究,促進公海資源的有效保護與可持續利用,既能履行一個負責任大國在國際海洋事務中應盡的義務,又能最大限度地維護我國在公海的利益。

公海;保護區;生物多樣性保護

1 公海保護區的提出背景

依據 《聯合國海洋法公約》(以下簡稱 《公約》)關于公海的定義, “公海是指不包括在任何國家的專屬經濟區、領?；蛘邇人蛘呷簫u國的群島水域內的全部海域”[1]。根據 《公約》的規定,公海只用于和平目的,對所有國家開放,不受任何國家的支配和管轄。

公海自由原則是 《公約》確立的重要制度,然而隨著捕魚技術的迅速提高和捕撈活動的急劇增加、氣候變化和其他人類活動的影響,公海生物多樣性面臨的風險也不斷增加。世界漁業的現狀也引起了人們的普遍焦慮。這就迫切需要沿海國采取行動,通過開展國際合作以促進公海生物多樣性的保護與可持續利用,而其中一項重要的手段就是建立公海保護區。

所謂的公海保護區是指為保護和有效管理海洋資源、環境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設立的海洋保護區。20世紀90年代以后,沿海國逐漸完成國家管轄范圍以內的海域確權問題。隨著海洋環境和海洋資源問題的不斷出現,國際社會的關注點開始從國家管轄以內海域擴展到國家管轄以外的海域制度的修改和調整上,國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的保護問題也逐漸浮出水面并引起廣泛討論,公海保護區問題開始進入人們的視閾。進入21世紀,國家管轄外海域生物多樣性保護問題更是得到國際社會和各國的高度重視,公海保護區也逐漸成為國際熱點問題。在2000年舉行的第二屆世界保護大會、2002年的可持續發展世界峰會、2003年的第五屆世界自然保護聯盟世界保護區大會以及2006年舉辦的聯合國第八屆《生物多樣性公約》締約方大會等大量的國際會議上均明確提出了要 “建立公海保護區”的議題[2]。其中,2003年1月15-17日在西班牙的馬加拉舉辦的 “國際自然與自然資源保護聯合會(IUCN)、世界保護區委員會(WCPA)以及世界野生動物基金會 (WWF)關于公海保護區專家研討會”上,專家工作組討論后,確定了6個比較具體的自然條件適合且具有政治可行性的公海保護區候選區。尤其是2008年的《生物多樣性公約》締約方第九次大會通過的《確定公海水域和深海生境中需要加以保護的具有重要生態或生物意義的海域的科學準則》和《建立包括公海和深海生境在內的代表性的海洋保護區網的選址的科學指導意見》,對建立公海保護區具有重要的科學指導意義[3]。

雖然作為全新的就地保護形式,公海保護區的建立為公海生物多樣性保護提供了一個全新的視閾,但由于公海保護區會在一定程度上限制傳統意義上的公海自由,因此建立公海保護區也勢必影響到公認的公海自由原則,因而也導致各國的主權自由與公海保護區的新環境政策之間產生了一定的矛盾[4]。正是這種矛盾引發了國際社會關于公海上能否設立海洋保護區的爭論。

2 相關國家和組織關于公海保護區的立場和態度

公海保護區制度自提出之日起就因其在公海海洋生物多樣性保護上的固有優勢以及自身對公海自由這一基本原則的沖擊與挑戰而備受國際社會的關注與討論,對公海保護區制度合理性、可行性的探討不斷。各國出于自身利益及國內安排的考慮,處理公海保護區問題所持的立場也不盡相同。聯合國海洋事務不限成員名額非正式磋商程序(UNICPOLOS)的一份非正式文件摘要表明參加該程序的國家和組織就建立公海保護區問題的一般態度[5]。其中:澳大利亞政府高度重視海洋環境的保全,在若干文件中提出設立公海保護區的建議,并提議在設立公海保護區之前,可先行設立公海海洋保護示范區。

美國政府擁護基于生態系統對海洋區域(包括公海)進行管理的方法,制定了保護區與保護區網絡標準,指出這些保護區應當以科學為基礎、注重效果且具備實施性,并符合生態系統方法及國際法的相關規定。

日本政府則強調公海保護區的建立必須基于最佳的科學證據,并應當符合國際法尤其是《公約》的相關規定。

荷蘭政府則表明目前并不存在任何能夠以一種綜合性的方法確定與保護國家管轄范圍以外所有脆弱生態系統的條約。另外,荷蘭建議對公海保護區建設問題做出如下考慮:如何在聯合國現有的框架下解決保護脆弱的生態系統的問題;如何通過現有的相關手段保護國家管轄范圍以外的脆弱海洋區域;如何使生態系統方法在這樣的海洋區域內具有可操作性。荷蘭的這些建議獲得參會國家的普遍支持。

歐盟高度重視海洋環境的保全,提出由于海山生態系統和深水種群已受到嚴重威脅,應對海洋進行持續的監測,因此可考慮設立海洋保護區[6]。歐盟還提議制定 《公約》的第3個執行協定,明確指出該執行協定重點應當是在公海建立海洋保護區。

另外,一些非政府的國際組織也一直積極主張設立公海保護區。自然保護同盟與世界自然基金會近年來一直都在發布關于公海自然資源狀況的年度報告,明確主張設立公海保護區,以保護海洋生物多樣性。

綠色和平組織迫切要求考慮 《生物多樣性公約》締約國大會的科學、技術和工藝咨詢附屬機構在第八次會議上做出的關于在國家管轄范圍以外建立海洋保護區的決議。世界野生動物基金會則提請海洋事務磋商程序推動公海保護區示范的建立。

從以上國家和組織關于建設公海保護區問題的表態來看,總體而言,目前國際社會普遍希望尋求共同合作以探討解決保護公海脆弱生態的問題,但對設立公海保護區問題卻大多持比較謹慎的觀望態度。值得注意的例外是挪威。該國政府認為在公海設立海洋保護區的行為是與1982年 《公約》關于公海自由的規定相違背的,也不滿足習慣國際法的基本精神,因此挪威明確反對設立公海保護區。

3 公海保護區建設的國際實踐

盡管各國對設立公海保護區的態度不盡一致,目前也較難從技術角度對公海保護區的覆蓋情況達成共識,但隨著沿海國和國際社會對此問題的重視程度日益提高,關于潛在公海保護區的建議不斷被提出。經過國際社會、區域組織及相關國家的不懈努力,目前在公海上已經建立了3個公海保護區。另外,在很多尚未達到建設海洋保護區條件的海域也采取了某種措施以防止有人類活動對公海生物多樣性造成的影響。

世界上第一個公海保護區是法國、意大利與摩洛哥基于1999年11月25日簽署的《為海洋哺乳動物建立地中海保護區的條約》而共同建立起的地中海派拉格斯海洋保護區[7]。該保護區約53%的水域位于法國、意大利和摩納哥管轄海域范圍之外。三國根據協議合作協調監管該海域,并加強對保護區內污染源的控制,以為鯨類和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護。

此后,在世界自然保護聯盟、區域海洋組織的積極推動下,國際社會又相繼建立起兩個公海保護區,即2009年11月通過的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區[8]以及2010年9月通過的大西洋中央海脊海洋保護區,并采取相應的保護措施,以保護脆弱的公海海洋環境和海洋生態。

從現有的實例分析,目前地中海三國公海保護區是較為成功的一例公海特別保護區。在該公海特別保護區內,意大利、摩納哥和法國三國通過協議對該海域進行協調監管,表明并對公海特別保護區的規制并不一定必須依靠普遍性的國際公約,而是可以由各相關利益國家就公海保護區的設立自行商討、制定協議或達成條約,從而使相關利益國家致力于共同管理,由締約國通過履行義務的形式保護公海生物多樣性,以此來解決與公海自由的固有矛盾。

4 我國關于公海保護區的立場

迄今為止,建立海洋保護區已成為全球海洋保護區工作極為重要的組成部分[3]。盡管無論從理論層面還是從實踐層面講,公海保護區制度發展歷程都十分短暫,但公海保護區業已成為保護國家管轄以外海域海洋環境和資源可持續利用的重要手段,得到國際社會和相關國家的高度重視并將之付諸實踐。公海保護區這一國際海洋法律制度的新前沿、新熱點與新實踐,不得不引起我國的應有重視。

4.1 我國關于公海保護區問題的態度

在國際社會對于公海環境和資源問題日益重視的大背景之下,我國政府積極開展生物資源開發和保護的國際合作,并在多個國際會議場合表明和闡述我國關于國家管轄以外海域(包括公海與 “區域”)環境保護和資源開發利用的立場和態度,這對指導我國與其他國家及國際組織在公海保護區方面的合作無疑起到積極作用。

4.1.1 積極支持并密切關注與公海保護相關的海洋事務

我國政府對開展公海保護事務所持的態度一直是積極的。早在1973年,我國代表團參加聯合國海底委員會會議時提交的 《關于國際海域的一般原則的工作文件》中就指出,關于國際海域捕魚以及海洋生物資源的養護,在成立統一的組織以前,可以由各個海域的國家組成區域性委員會,制定適當的規章進行管理,其他區域國家的漁船,在遵守該區域有關規章的條件下,可以進入該區域進行捕魚活動[9]。當時,“公海保護區”一詞還并未進入公共視野。但是中國代表團提及的 “該區域”,可以視作是公海保護區的前身。這也表明了我國政府在公海保護區建設方面的積極態度。

4.1.2 主張兼顧資源養護與可持續利用

“利用中保護”是我們目前在公海生物多樣性研究水平和技術手段以及樣品采集儲備等方面所遵從的原則,該原則同樣適用于公海保護區問題。我國常駐聯合國副代表劉振民大使在2006年第61屆聯大審議海洋和海洋法議題時的發言表示,國家管轄范圍以外海域生物多樣性養護與可持續利用問題關系到海洋生態保護以及人類醫療衛生事業的發展、科技進步和經濟繁榮。我們應著眼于尋求資源養護與可持續利用之間的平衡,而不是簡單禁止或限制利用海洋[10]?？梢?在包括公海在內的國家管轄以外海域生物多樣性養護問題上,我國政府主張妥善處理養護與利用之間的矛盾,主張利用中保護。這一基本主張對于我國參與公海保護區事務具有指導意義。

4.1.3 主張以《公約》為基礎的國際法框架規范公海事務

《公約》是國際社會經過長期談判取得的成果,奠定了現代海洋秩序的法律基礎和基本框架,較均衡地反映了各方關切,是在海洋領域解決新問題、處理新挑戰的重要依據。我國在2006年第61屆聯大審議海洋和海洋法議題時的發言中就曾指出,養護國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的措施和手段,應在 《公約》及其他有關國際公約框架內確定,需充分考慮現行公海制度和國際海底制度?？梢?我國在處理公海保護事務時,主張尊重 《公約》及相關條約,尊重既有海洋法律制度,強調公海保護區的建立必須與國際法制度,尤其是與 《公約》的相關規定相銜接。

4.2 我國參與國際公海保護事務的實踐

近年來,我國參與和推動公海保護事務的活動日益活躍。為了保護公海漁業資源,我國積極參與了聯合國 《關于養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的協定》及 《促進公海上漁業遵守國際養護和管理措施的協定》的制定工作?！笆晃濉逼陂g,我國先后批準、加入美洲間熱帶金槍魚養護與管理公約、中西部太平洋漁業管理公約、南太平洋公海漁業資源養護與管理公約,參加了北太平洋公海漁業管理公約談判,在參與國際漁業規則制定方面的影響進一步加大[11]。

目前,我國已加入的較有影響的國際或區域性漁業組織有:國際捕鯨委員會、亞太水產養殖中心網、國際大西洋金槍魚養護委員會、印度洋金槍魚委員會、中白令海峽鱈魚資源養護與管理公約管理機制、中西太平洋養護和管理高度洄游魚類種群委員會、美洲熱帶金槍魚委員會等。

另外,為了履行我國在公海生物資源養護、公海漁業管理方面的國際義務,中美兩國于1993年簽署了《關于有效合作和執行1991年12月20日聯合國大會46/215決議的諒解備忘錄》,規定了兩國在北太平洋公海上針對大型中上層流網捕魚船所開展執法合作。自2002年起,我國農業部每年調派1～2艘千噸級漁政船赴北太平洋公海進行巡航執法。這項舉措不僅開創了我國在公海獨立執法的先河,也提高了我國在國際漁業管理中的影響力,充分表明了我國政府保護公海生物資源的決心和力度。

5 我國開展公海保護事務面臨的挑戰

在公海保護區問題上,我國不僅要密切關注國際海洋法律秩序的發展與趨勢,更要基于我國的具體國情與實際情況,使我國在公海保護區問題上所持有的立場與所采取的行動,既能適當履行 《公約》為各國設定的義務,又能實現 《公約》賦予各國的公海自由權利,最大限度地維護我國在公海應有的海洋權益。

目前,我國對國家管轄外海域的總體研究現狀是科研投入力度不足、對公海和 “區域”等關鍵區域開展的科學調查尚屬起步階段,因此,如何化解海洋法中規制的各國主權自由與公海保護區的新環境政策之間的既有矛盾、盡量減少或避免受公海保護區的限制是重要課題。

對我國而言,首先須以發展的眼光,從我國戰略利益的高度出發,從制度、管轄、資源、生態、政治、科研等角度,多方位確定我國在建立公海保護區問題上的戰略利益之所在,維護我國分享公海和 “區域”資源的戰略利益。同時,厘清公海保護區制度本身對我國在公海捕魚自由、區域資源開發、國內體制安排等問題上固有的限制與影響,通盤考慮、綜合權衡、趨利避害,從總體上把握我國建立公海保護區的限制因素之所在,加強公海保護區選址原則、管理體制和法規制度等的研究和知識儲備,最大限度地降低建立公海保護區對我國在公海開展相關活動及國內海洋法律制度的影響。以此為基礎,在國內妥善處理加大自主調查研究力度與積極參加國際公海合作之間的關系、履行國際海洋環境保護義務與維護我國海洋權益之間的關系、協調我國相關國內法與公海保護區國際法律制度之間的關系,在國際上正確把握公海保護區國際法律制度的發展趨勢和公海保護事務談判方向,在多邊國際場合中充分表達本國的基本利益訴求,有效維護自身利益,既最大限度維護我國在公海應有的海洋權益,又能妥善應對設立公海保護區而引發的 “新圈地運動”。

[1] 聯合國海洋法公約[M].北京:海洋出版社,1996.

[2] 趙薇娜.公海環境保護與公海海洋保護區之辨[C]//高之國,張海文,賈宇.國際海洋法發展趨勢研究.北京:海洋出版社,2007.

[3] 林新珍.國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的保護與管理[J].太平洋學報,2011(10):94-102.

[4] 劉惠榮,韓洋.特別保護區:公海生物多樣性保護的新視閾[J].華東政法大學學報,2009(5):141-145.

[5]SCOVAZZI T.Marine protected areas on the high sea:some legal and policy considerations[J].The International Journal of Marine and Coastal Law, 2004(1):1-17.

[6] 疏震婭.淺議國際海洋法若干發展趨勢,國際海洋法發展趨勢研究[C]∥高之國,等.國際海洋法發展趨勢研究.北京:海洋出版社,2007.

[7] 北半球第一個公海自然保護區成立[EB/OL]. (1999-11-27)[2013-08-11].http:// www.sina.com.cn.

[8] 南極生物資源養護公約在公海上設定第一個海洋保護區[J].國外極地考察信息匯編,2009(16):1.

[9] 北京大學法律系國際法教研室.海洋法資料匯編[M].北京:人民出版社,1974.

[10] 中國常駐聯合國副代表劉振民大使在第61屆聯大審議海洋和海洋法議題上的發言[EB/OL]. (2006-12-07)[2013-08-11].http:// www.fmprc.gov.cn/ceceunchn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.

[11] “十一五”我國遠洋漁業取得長足發展[EB/OL]. (2011-02-18)[2013-08-11].http:// www.moa.gov.cnsjzzyzjzw/yyyyyzj/zhyyyy/201102 /t20110218_2717169.htm.

公益性項目“國際海底資源開發與公海保護區選劃技術支持系統及應用示范”(201005003).