論國際組織決議在公海生物多樣性保護中的作用*

萬芳芳,羅婷婷

(國家海洋信息中心 天津 300171)

論國際組織決議在公海生物多樣性保護中的作用*

萬芳芳,羅婷婷

(國家海洋信息中心 天津 300171)

公海生物多樣性的保護已成為目前國際海洋事務的一個熱點問題,但至今還沒有專門針對公海生物多樣性保護的國際條約,許多全球性和區域性的國際組織決議在該領域起到了關鍵的指導作用,并將在未來很長一段時間內繼續發揮重要的規范作用。我國應高度重視國際組織決議在公海生物多樣性保護中的重要性,積極參與相關國際組織決議的制定過程,促進公海生物多樣性國際法律制度的完善,維護我國海洋權益,為我國海洋開發管理事業的全面發展打造更為廣闊的平臺。

國際組織決議;公海生物多樣性保護;作用

隨著人們對公海資源開發、利用活動的發展和海洋環保意識的提升,公海生物多樣性保護目前已成為國際海洋事務的一個熱點問題。公海生物多樣性的保護,需要相關的國際法律制度進行規制。然而,由于公海環境及資源保護的發展歷程較短以及環境資源保護的特殊性,目前并沒有專門針對公海生物多樣性保護的國際條約,僅在某些國際條約中散見涉及公海生物多樣性保護的個別條款。但值得慶幸的是,許多全球性和區域性的國際組織已積極致力于公海生物多樣性的保護,并通過了大量的決議。這些決議屬于在嚴格意義上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的 “軟法”。 “軟法”在國際環境保護領域是一個運用廣泛和引人注目的現象。其通過程序較為簡易,可以在各國就有拘束力的法律規范達成共識以前,迅速地反應國際社會或有關國家對某一領域或問題的關注和愿望[1]。國際組織決議在公海生物多樣性保護領域處于蓬勃發展的趨勢,其已經并將繼續發揮重要的規范作用。

本研究將從國際組織決議的法律地位及其在國際環境法中的作用入手,梳理與公海生物多樣性保護密切相關的全球性和區域性國際組織決議,并對這些決議現有的作用、未來的發展趨勢進行分析。最后,結合我國在這些國際組織決議形成和完善中的作用和我國政府的立場及態度,提出我國應該重視國際組織決議在公海生物多樣性保護中的作用,積極參與相關事務,為公海生物多樣性保護法律制度的完善和我國海洋權益的維護打造更廣闊的平臺。

1 國際組織決議的法律地位及其在國際環境保護中的運用

1.1 國際組織決議的法律地位

國際組織決議,是指國際組織的某一機構,依程序規則以書面形式通過的決定。其形式和名稱呈現多樣性,如決定、命令、規章、建議和宣言等[2]?！秶H法院規約》并沒有提到國際組織的決議可作為國際法的淵源,但第二次世界大戰結束后,國際組織迅速發展壯大,在國際事務中的地位明顯提升,國際組織決議的作用和影響也日益增大,并在一定領域起到了調整國際社會關系、指導國際合作行為的重要作用,從而關于國際組織決議法律地位的討論也越加熱烈。

傳統國際法學說認為國際組織的決議不是國際法的直接淵源,但也有學者認為不應簡單地把國際組織決議排除在國際法淵源之外。國際組織決議分為內部決議和外部決議。內部決議是國際組織為其內部工作目的而制定的、關于組織本身職能的決議。這類決議包括很多組織性決議及大量對具體事項作出決定的決議,可對國際組織內部以及會員國產生法律上的約束力,但對國際法的形成沒有什么意義。外部決議是國際組織為參與國際社會部分事務的管理而制定的擴展到組織本身職能之外的決議。一般而言,外部決議不具有法律拘束力,但普遍性國際組織,如聯合國的一類決議包含著有關國際法原則、規則或制度的宣言。這種宣言往往直接確認、闡明、以至于創立國際法原則、規則或制度。此類決議則應屬于國際法的淵源范疇之內[1]。

從法律效力上看,目前大部分國際組織決議都屬于 “軟法”,其與國際會議的文件、國際機構確定的標準和準則等一樣,從國際法理論上看并不具有法律拘束力,而屬于國際道德的范疇。軟法文件與司法判例或公法學說一起,共同構成了說明現有國際法規則或產生新的國際法原則規則的重要證據,從法律淵源角度說,它是國際法淵源的輔助材料[3]。

1.2 國際組織決議在國際環境及資源保護中的運用

如前所述,第二次世界大戰后國際組織決議在國際法淵源體系中的作用逐漸增強,而國際組織決議的蓬勃發展又突出表現在國際環境及資源保護領域。從1972年聯合國召開人類環境會議并發布 《人類環境宣言》以來,具有全球影響力的國際組織和國際會議陸續推出一系列與環境保護和可持續發展相關的重要決議,如 《人類環境行動計劃》《內羅畢全球環境狀況宣言》《世界自然資源保護大綱》 《巴厘宣言》《里約熱內盧環境與發展宣言》和 《約翰內斯堡可持續發展宣言》等。這些決議在全球環境保護方面產生了巨大的影響力,其中申明的一些原則已經構成國際社會公認的國家行為準則,有的原則和規定在國際公約中得到體現,一些具有較強的國際性和規范性的原則和規定對國際和國內立法都起到了指導作用?？梢钥隙ǖ卣f,國際組織決議在推進全球生態環境保護法律制度的發展和完善、督促國際社會做出并履行維護全球環境的承諾、促進國際合作與交流方面的作用是明顯而富有成效的。

公海生物多樣性保護作為這一領域的一個特殊事項,與之相關的國際組織決議也層出不窮。目前,涉及公海生物多樣性保護的國際組織決議主要如下。

2 規范公海生物多樣性保護的國際組織決議及其相關活動

自1992年聯合國環境和發展大會制定 《里約熱內盧環境與發展宣言》開始,有關全球性和區域性國際組織陸續通過各類具有影響力的決議或文件,積極推進公海生物多樣性保護事業的發展。盡管沒有法律約束力,這些組織的活動及由此產生的 “軟法”,對保護公海生物多樣性,包括保護公海和深海漁業資源、建設和管理公海保護區、防止和治理公海污染等諸多方面均起到了重要的促進作用。

2.1 全球性國際組織決議

2.1.1 《里約熱內盧環境與發展宣言》及《二十一世紀議程》

《里約熱內盧環境與發展宣言》(以下簡稱《里約宣言》)是1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境和發展大會的最終文件,由172個國家共同簽署通過,包括一系列解釋了國家權力和義務的原則,用于指導今后的可持續發展?！独锛s宣言》規定,各國對其自然資源享有主權,但有責任確保在其管轄范圍內或在其控制范圍下的活動不損害其他國家或在國家管轄范圍以外的地區,包括公海的環境。大會同時還通過了一項促進可持續發展的全球行動計劃,即我們熟知的 《二十一世紀議程》。根據該議程,各國承諾根據 《聯合國海洋法公約》關于保護和養護海洋環境的規定來防止、減少和控制海洋環境的退化。在公海海洋生物資源保護和可持續利用方面,各國同意維持種群數量或使之恢復到可以生產最佳可持續產出的水平,承諾確保對捕魚活動進行有效監測和執法,保護和恢復瀕危海洋物種,保護棲息地和其他生態敏感區。

會后,根據兩個重要決議,許多國際組織和國家紛紛制定和貫徹海洋可持續發展戰略,積極采取行動履行對公海生物多樣性保護做出的承諾,使公海生物多樣性的保護進入到可持續發展時代。

2.1.2 世界可持續發展峰會通過的《執行計劃》

里約會議召開10年之后,世界可持續發展峰會在南非約翰內斯堡召開。此次會議確認了之前關于可持續發展的承諾并制訂了一份 《執行計劃》,以加快承諾的兌現。 《執行計劃》制訂的目標是:到2010年實現明顯降低當前生物多樣性的喪失率,規定應制訂遏制海洋生物多樣性喪失的國際計劃,應采取行動維持重要和脆弱的海洋和沿海地區的生產力和生物多樣性,包括國家管轄范圍以內和以外地區。 《執行計劃》同時還鼓勵應用生態系方法,規定根據國際法律建立海洋保護區,并到2012年建成具有代表性的海洋保護區網絡。

根據 《執行計劃》規定的目標,各國按照“共同但有區別的責任”原則投入海洋保護區網絡的建設,以保護某種特有物種或生物多樣性的保護區建設進入蓬勃發展的階段。

2.1.3 聯合國糧農組織及相關決議

為有效保護公海生物資源,敦促締約方以更為負責和可持續的方式在公海上進行捕撈, 1991年聯合國糧農組織(FAO)通過《負責任漁業行為守則》,2001年又制訂了 “預防、制止和消除非法、無管制和未報告捕撈行為”的國際行動計劃作為補充,要求各締約方通過區域漁業管理組織開展活動保護公海漁業資源。2008年FAO專家和技術咨詢會通過了《公海深海漁業管理國際指南》,為各國和區域漁業管理組織對深海漁業進行更好的管理,可持續利用和保護脆弱的海洋生態系統,實現2002年世界可持續發展峰會制訂的建設有代表性的海洋保護區網絡的目標提供了科學和全面的指導。

2.1.4 聯合國大會特設工作組相關決議

聯合國大會特設工作組全稱為 “國家管轄范圍以外海洋生物多樣性養護與可持續利用問題非正式特別工作組”,是按聯合國大會決議成立的,專門研究與國家管轄海域外海洋生物多樣性保護和可持續利用相關問題的工作機構。作為聯合國大會特設的非正式工作組,其形成的決議充分反映各國代表團和與會者的觀點及討論情況,并提交聯合國大會審議,具有廣泛的國際影響力。2011年6月召開的第四次會議在公海生物多樣性保護方面取得了重大進展,通過了關于啟動建立國家管轄范圍以外海域生物多樣性保護和可持續利用法律框架進程的建議。建議包括了海洋基因資源、海洋保護區和環境評估、能力建設和技術轉化等多方面的內容,將對保護公海海洋生物多樣性和公平分享海洋基因資源利益,推動國家管轄海域外生物多樣性保護和可持續利用的法律法規建設起到極大的促進作用。

2.1.5 《生物多樣性公約》下相關活動形成的決議

《生物多樣性公約》為生物多樣性保護、自然資源的可持續利用和基因資源的收益分享提供了全球法律框架,其締約方會議曾多次涉及公海和深海底生物多樣性保護問題,并制定了諸多具有重要影響力的標準和準則。如2006年制定的 《關于通過合作及沿海國的努力控制可能影響國家管轄范圍外生物多樣性的活動和過程的規定》,和2008年公約第九次締約方會議通過的 “確認具有重要生態和生物意義的公海和深海生境保護區的科學標準”以及 “需要保護的海洋區域的生物地理分類系統”[4]。

這些標準和系統的制定為各成員國和有關組織根據生態和生物重要性和海洋生物多樣性代表性等要求確定符合標準的區域,實施保護和管理措施,建設公海保護區網絡提供了科學基礎。

2.2 區域性國際組織決議

根據區域海洋公約成立的區域海洋組織,通過其有法律約束力的公約、協定及其重要會議制訂的戰略計劃和行動計劃等文件決議,針對所在區域海洋環境面臨的問題開展了大量工作,特別在確定和建立位于國家管轄范圍以外海域的海洋保護區中起著十分重要的作用,為在公海上建立保護區網絡提供了強有力的框架支持,在締約國及其他有能力的機構之間搭建起了合作與交流的平臺,為保護公海物種和生物多樣性作出了積極的貢獻。

2.2.1 《東北大西洋海洋環境保護公約》及相關重要決議

《東北大西洋海洋環境保護公約》(OSPAR)是目前指導東北大西洋海洋環境保護國際合作的法律工具,具體工作由OSPAR委員會管理。根據2003年在保護東北大西洋海洋環境委員會第二次部長級會議上通過的2003/3號決議,各締約國應充分重視在國家管轄范圍以外海域建立保護區網絡的需求,積極提出可納入OSPAR海洋保護區網絡加以保護的區域,亦可與觀察員,即非政府組織合作共同提出提案[5]。根據該決議精神,2006年世界自然基金組織向OSPAR提交了一份正式提案,將中大西洋洋脊,包括Charlie Gibbs斷裂帶在內的區域列為保護區。2008年,提案通過了OSPAR的所有技術測試和國際海洋考察理事會的科學評議,位于中大西洋洋脊的“Charlie Gibbs斷裂帶”被列為國家管轄范圍以外海域潛在海洋保護區,并納入OSPAR保護區網絡的一部分。

2.2.2 《地中海海洋環境和海岸帶保護公約》下的相關決議

在地中海地區,對海洋環境和海洋生物多樣性保護最有影響力的區域法律莫過于 《地中海海洋環境和海岸帶保護公約》 (巴塞羅那公約)。2003年,公約締約國一致通過《生物多樣性戰略行動計劃》,確定建立海洋保護區 (包括公海),保護遠洋生態系統、敏感物種和重要且未完全了解的海底區域。在該行動計劃指導下,地中海地區的海洋保護工作取得了重大進展,現已成功建立起派拉格斯地中海哺乳動物保護區。迄今為止,派拉格斯保護區仍然是地中海唯一一個位于公海范圍內的海洋保護區。

2.2.3 《南極海洋生物資源保護公約》和《南極條約》下的相關決議

作為保護南大洋海洋環境的兩部重要法規,《南極海洋生物資源保護公約》和 《南極條約》同時也具備了在公海建立保護區的管理機制,并鼓勵締約國加強合作,在南大洋指定和建設海洋保護區。2009年11月,第28屆南極生物資源保護委員會大會通過決議,在南大洋設立公海保護區——南奧克尼群島南大陸架海洋保護區。保護區內禁止一切捕魚活動;禁止一切漁船在該區進行任何形式的傾廢排污;禁止實施與任何漁船有關的轉運活動。保護區的建立對于維護南大洋海洋生物多樣性意義重大,同時對全球其他地區建設公海保護區起到了重要的示范作用。

3 國際組織決議在該領域產生重要作用的原因

通過以上分析可以看出,目前在公海生物多樣性保護領域,一些全球性和區域性國際組織開展的相關活動及達成的決議數量多,涉及面廣,起到了相當重要的規范作用,甚至在一定程度上填補了全球性和區域性公海生物多樣性法律制度的空白,并對相關法律制度的完善起到了優先推動的作用。之所以會出現這樣的局面,是和公海生物多樣性保護的法律制度現狀、環境危機的特點及國際組織決議的 “軟法”性質分不開的。

(1)源于公海生物多樣性保護國際法律制度缺失。公海生物多樣性保護作為國際環境和資源保護的新興領域才剛剛起步。1982年 《聯合國海洋法公約》通過以后,各國紛紛確立了自己的管轄海域,建立了領海、專屬經濟區和大陸架制度。公海則是沿海國家管轄以外的海域。在一國的管轄范圍內,主權國家可以依據自身的法律和政策確定環境和資源保護的措施,但是對于公海的保護和利用在國際法上來說都不是一個國家可以自行決定的[6]。目前,國際法上并沒有專門為公海生物多樣性保護量身定做的國際條約?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》和 《生物多樣性公約》等也只是宏觀性地有所涉及。這就導致了在公海生物多樣性保護領域沒有具有法律拘束力的國際法律規范可供適用。

(2)公海生物多樣性保護問題作為一種環境危機,具有現實緊迫性和不確定性。在環境和資源破壞的事實被披露之后,公眾輿論的壓力常常會迫使國際社會迅速采取措施,以消除和阻止環境的進一步惡化。另一方面,環境問題經常帶來不確定性,對某一特定環境現象的科學認識,在相當長的一段時間里常常是不全面、不準確和不清楚的,使得各國不愿意采取代價昂貴的環境保護措施[7]。加之公海屬于國家管轄之外的海域,對于公海生物多樣性的保護并不能給各國帶來短期的現實利益,需要相關國家出于承擔保護海洋環境及資源的義務感和可持續發展的長遠意識。這就導致關于公海生物多樣性保護的規范通常只用籠統和含糊的語言,而較少涉及具體的、強制性的保護和管制措施。此時,具有 “軟法”性質的國際組織決議便成為最佳選擇。

(3)作為 “軟法”的國際組織決議具有一定的超前性和進步性,代表法律的發展方向?！败洝贬槍Φ氖菞l款本身缺乏可操作性、可執行性而言, “軟法”并非是可有可無的建議或口號,也不是可供當事國自由選擇的任意性規范。雖不是法,但其對法律的意義和作用不容低估,它所體現的意義主要表現在3個方面:① 從法理角度,軟法宣示了人類對于某類問題的一般價值觀念和基本認識,具有政治和道義影響力。② 從法的淵源角度而言,軟法為硬法 (如國際條約、國際慣例)甚至一般法律原則的形成創造了有利的條件。③ 從制定和通過程序和機制上,軟法表現出更多的靈活性和更大的自由度[3]。正因為 “軟法”的上述特點,其對于填補公海生物多樣性保護法律制度的空白,滿足保護的現實需求、回避相關國家的爭議和不統一的認識,加快立法進程具有重要的意義。

4 國際組織決議在該領域的作用趨勢及我國的應有作為

4.1 國際組織決議在公海生物多樣性領域的作用趨勢

4.1.1 繼續發揮重要規范作用

作為國際社會的論壇和談判場所、國際立法的組織者和推動者、國際事務管理者和協調者、咨詢和信息的提供者,國際組織及其決議對推動公海生物多樣性保護法律制度和管理體系的完善、敦促各國兌現就公海生物多樣性保護做出的承諾、促進保護公海生物多樣性的國際合作具有關鍵作用。即使不能直接參與國際決策的非政府間組織,也擔任著向國家及政府間組織提供咨詢和信息,影響各國政府和政府間組織的決策過程、監督國家及政府間組織國際義務的實施等重要角色。隨著國際社會和世界各國對公海生物多樣性保護重要性的認識持續深入,將會有更多國際組織加入這一行列。

事實上,除了上述具有較大影響力的全球性和區域性國際組織之外,在公海生物多樣性保護領域還活躍著很多重要的國際組織,如政府間海洋學委員會、世界自然保護聯盟、世界遺產委員會、世界自然基金會和公海聯盟等。這些組織多年來一直以不同的形式從不同的角度致力于公海生物多樣性保護事業,其決議涉及公海漁業資源保護、國家管轄范圍以外海域生物多樣性保護和公海保護區建設、管理等諸多方面,在提升全球對公海保護的共識、推動對公海生態健康和生物多樣性的保護、推進和促成具有代表性并有效管理的海洋保護區系統的建設、敦促成員國履行對保護公海生物多樣性做出的承諾方面起到了十分積極的作用。

國際組織決議出現的領域,往往都是如環境、人權等具有高度國際共識卻又極其敏感、存在相當多立法 “瓶頸”的領域。對公海生物多樣性保護這樣的新興領域而言,各國在認識上是一致的,行動也積極配合,但是在很多問題上,由于牽涉國家的根本利益,加之自然科學上的不確定性,導致形成有拘束力的法律文件具有一定的難度。因此,可以預見的是,在今后相當長的一段時間內,國際組織決議都將在公海生物多樣性保護領域發揮重要的作用。因此,我們應該對其予以足夠的關注和重視。

4.1.2 為相關國際條約的制定奠定基礎

除此之外,國際組織決議和國際條約之間的界限也并非是不可跨越的。國際組織決議往往可以為條約奠定原則基礎,或影響國際習慣法規的形成,對于發展將來的國際法尤其是國際慣例或證明一個已經存在的國際法規范,具有證明和指引的效力[1]。雖然國際組織決議不是國際法的直接淵源,但其形成一般都經歷了長時間的準備和非常仔細的討論,并經過多數表決得以通過,在很大程度上指示著國際實踐和國際立法的趨勢和方向,某些國際組織決議的重要原則和精神還可能被全球性或區域性國際條約吸收,從而發展為具有約束力的規范。國際實踐中不乏這方面的優秀例證。如1948年12月10日的《世界人權宣言》,經過聯合國人權委員會的長期討論后其內容被納入1966年12月6日的 《經濟、社會和文化權利公約》和《公民和政治權利公約》;1970年12月17日的《關于各國管轄范圍以外的海床、海洋及其底土的原則的宣言》,經聯合國第三次海洋法會議討論后被納入1982年 《聯合國海洋法公約》,成為其中有關國際海底制度的重要內容。

綜上,由于各種原因,專門針對公海生物多樣性的國際條約不可能一蹴而就,與公海生物多樣性保護密切相關的國際組織決議將在很長一段時間內承擔著指導國際行動、敦促國家承諾的重要角色。伴隨這一過程的不斷深入,未來約束公海生物多樣性保護的國際法律制度將極可能從現有國際組織決議中衍生發展而來。

4.2 我國的應有作為

我國是一個發展中的海洋大國,一直以積極的態度參與全球海洋環境保護工作,不斷加強國際交流與合作,積極締結國際環境條約,主動參與了部分國際組織文件和決議的制定工作。為保護公海漁業資源和物種的多樣性,我國先后參與了聯合國 《養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的協定》和 《促進公海上漁船遵守國際養護和管理措施的協定》的制定,表達了我國在公海漁業資源保護方面的立場和觀點。此外,還簽署了 《生物多樣性公約》,加入了 《養護大西洋金槍魚國際公約》《國際捕鯨管制公約》 《中白令海峽鱈資源養護與管理公約》等重要的國際性和區域性公約,并按照其相關規定和重要決議積極開展國際合作,編制國家方案或行動計劃,認真履行所承諾的義務,擴大了影響,樹立了負責任的大國形象,同時為公海生物多樣性保護及我國海洋環境、資源保護事業的發展作出了積極貢獻。

公海生物多樣性的保護涉及面廣,錯綜復雜,事關科學、技術、經濟、社會、環境和法律等多個方面,解決起來絕非易事,實現公海生物多樣性保護的法制化和制度化將是十分漫長的進程,期間國際組織決議仍將起到關鍵的指導性作用。從目前的分析來看,這已是必然趨勢。我國只有更深入地融入這個大趨勢,在現有工作基礎上加大對國際組織決議的研究并全面參與國際組織決議制定和執行的過程,才能在公海生物多樣性保護法律制度不斷發展成熟的進程中掌握主動,獲得更多的海洋利益。

為此,一方面,我國應更加積極地利用現有的國際組織平臺,本著積極參加,有取有予的原則主動參與制訂議程,在公海生物多樣性保護國際組織決議形成、修改、完善中發揮更大的作用,表達我國和以我國為代表的一大批發展中國家的立場,促進公海生物多樣性保護的國際立法進程;另一方面,應努力創立由中國主導的國際組織或區域合作論壇,使我國能在公海生物多樣性保護活動及其相關決議的制定中起到主導作用。在此過程中,應把握好權利和義務相當的原則,發揮與我國自身國際地位相稱的作用,根據我國的實際情況切實承擔大國責任,在為促進公海生物多樣性保護法律制度的建設和完善作出應有貢獻的同時,爭取在該領域的話語權,維護我國海洋權益,為推進我國海洋開發、管理事業的全面發展打造更為廣闊的平臺。

[1] 王鐵崖.國際法[M].北京:法律出版社,1995: 456.

[2] 洪丹.試論國際組織決議的法律效力問題:以世界衛生組織與我國迎戰SARS危機為視角[J].前沿,2006(9):122.

[3] 萬霞.國際法中的“軟法”現象探析[J].外交學院學報,2005(80):96.

[4]CBD.COP 9 decision IX/20 marine and coastal biodiversity[R].UNEP/CBD/COP/DEC/IX/20, Montreal:CBD Secretariat,2008.

[5] Sabine Christiansen.High Seas MPAs Regional Approaches and Experiences[R].UNEP(DEPI) RS.12/INF.6.RS,Nairobi:UNEP,2010:9.

[6] 劉惠榮,韓洋.特別保護區:公海生物多樣性保護的新視閾[J].華東政法大學學報,2009(5):142.

[7] 王鐵崖.國際法[M].北京:法律出版社,1995:457.

海洋公益性行業科研專項經費項目——國際海底資源開發與公海保護區選劃技術支持系統及應用示范(201005003).