農村宅基地使用權流轉的風險防范問題分析

呂軍書，張文赟

（河南師范大學 三農法律問題研究中心，河南 新鄉453000）

農村宅基地使用權作為農民一項重要的財產權利，是廣大農民實現“居者有其屋”的生存保障支點，其確立是基于對我國農村社會具體情況的考量，以保障農民居住權為價值取向，有其一定的合理性?？疾煳覈r村宅基地制度的變遷史不難發現，農村宅基地由最初的農民私有轉變為集體所有、農民使用，由自由交易轉變為限制流轉，農民的財產權能逐步被限制，宅基地的管理逐漸嚴格，宅基地的福利保障功能也逐漸被強化。隨著我國經濟社會的發展，社會結構發生了前所未有的變遷，在工業化、城市化進程不斷推進的過程中，人口不斷向經濟較發達的地區聚集，農民也大規模進城，致使農村宅基地大量閑置，“空心村”不斷增多，形成寶貴土地資源的嚴重浪費。因此，破農村宅基地使用權限制流轉之冰，實現農村宅基地的市場配置，以及防范市場配置過程中的風險，是人們關注的重大社會問題。

一、農村宅基地流轉的相關法律規定及現狀

農民宅基地使用權的確立是以保障農民居住權為價值取向的，是農村社會福利的組成部分。為了使農民獨享政府為他們通過宅基地所提供的福利和保障，防止公權力的介入和其他社會成員染指，國家由上到下，通過層層制度設計，從宅基地使用權的取得、行使到轉讓，形成了一套明顯帶有“身份”色彩的法律制度。

（一）相關法律規定

《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，且面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。同時，除農村集體組織內部無宅基地戶可流轉入其他農戶宅基地外，國家嚴格限制任何其他形式的流轉?！掇r村宅基地管理辦法》規定，農村村民宅基地的所有權屬于村民集體所有，村民只有使用權，沒有所有權，禁止擅自買賣或非法轉讓。

進入新世紀以來，城市化進程不斷推進，人口流動加速，在一些城市發達地區和城鄉結合地區，人口不斷聚集，城市對土地需求的激增以及大量閑置的農村土地客觀上催生了農村宅基地流轉市場的形成，并日益活躍。為控制宅基地的流轉，2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。同年，國土資源部《關于加強宅基地管理的意見》提出兩個嚴禁，即嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。雖然政策加以嚴格規定，但宅基地流轉市場不僅沒有得以控制，反而更加壯大。據國土部門的不完全統計，截至2007年上半年，全國小產權房面積已經達到66億平方米。面對愈演愈烈的宅基地流轉市場，規范農村宅基地管理，2007年頒布的《物權法》首次以基本法形式確立了宅基地使用權的用益物權性質，同時規定農村宅基地只能在村集體內部流轉，不能轉讓給集體經濟組織以外的居民、單位，同時不能進行抵押。2008年，為控制農民出售、出租多余住宅，解決一戶多宅問題，國務院發布了《關于促進節約集約用地的通知》。為完善農村宅基地登記管理，國土部又發布了《進一步加快宅基地使用權登記發證工作通知》。此后，針對小產權房問題，2010年國土資源部發布了《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，在全國范圍內進行小產權房的治理和整頓?？v觀國家有關農村宅基地制度，對其能否流轉交易是持謹慎態度甚至嚴格限制的。

（二）農村宅基地流轉的現狀

國家三令五申禁止農村宅基地使用權的流轉，而在實踐中，限于國家法規政策的約束，不存在公開流轉現象，但租賃、抵押、買賣等形式的流轉普遍存在，隱形交易市場日益活躍。據北京市國土資源局和北京市農村經濟研究中心的調查，在北京12421個樣本中，已有953個庭院發生了不同程度的流轉，以各種形式進入流轉的比例達到了7.7%，流轉形式包括短期出租、長期“出租”和買賣等。宅基地隱性流轉市場有其存在的根源，首先是土地資源需求激增。我國未來城市化的遠景是，從“十二五”時期開始起步，用二十年的時間解決中國“半城市化”問題，也就是說，平均每年將有2000萬人落戶城市，這不可避免地造成了土地資源的稀缺。正如學者所言，在城鎮化進程中土地扮演著極其重要的角色，無論是產業結構的調整，還是人口的聚集，基礎設施的建設，都必須通過同時承載著資產和資源屬性功能的土地重新配置來實現［1］。伴隨著農民市民化，農村“空心化”程度越來越高，大量閑置的農村宅基地迎合了城市發展的土地需求。其次是經濟利益的驅動。城市化發展帶動城市房價不斷高漲，這使得作為農民生存保障的宅基地的商品屬性和市場價值得以逐漸顯現，雖然國家政策禁止宅基地的流轉，但經過經濟市場的洗禮，農民資產意識逐漸增強，同時助推了宅基地流轉市場的形成。

宅基地隱形市場的活躍是農民基于理性與現實的選擇，從側面反映出農村土地制度中存在的問題，但這種游離于法律政策規定之外自發形成的市場，其負面效應不容忽視。首先，缺乏法律保障。宅基地抵押、小產權房等宅基地流轉形式不在法律允許范圍之內，所以隱形市場的交易缺乏流轉應有的審批、登記、公示等法定程序，這種沒有法律保障，僅依賴個人信用的市場交易安全性得不到保證。一旦交易發生糾紛，因缺乏相應的法律依據，許多正當利益便得不到有效維護，在一定程度上影響社會穩定。其次，缺乏價格形成機制。宅基地交易價格無事前評估，亦無相應的監督，完全取決于雙方當事人協商，而多數當事人缺乏科學的價格評估標準知識，致使交易價格或高或低。再次，在現有城市承載能力有限、農村社會保障體制不完善的條件下，宅基地仍是農村社會保障農民基本生存權的載體之一。而宅基地隱形流轉市場的存在，在為土地資源進行優化配置的同時，亦成為一些農民因艱難而迫售的市場，在“一戶一宅”宅基地制度下失去了基本的居住權利。最后，脫離法律監管的無序流轉市場，在一些地區的城鄉結合地掀起了一股占地浪潮，有的甚至占用耕地，不僅危害農業生產和糧食安全問題，而且破壞土地利用規劃和城鄉一體化發展布局，影響社會的可持續發展。

二、農村宅基地使用權流轉的理論紛爭

法規政策不允許農村宅基地進入市場流轉，與現實中農村普遍存在的宅基地流轉現象形成強烈反差。研究探討宅基地使用權的市場配置問題，即宅基地的自由流轉問題，學界亦存在不同的觀點。

一種觀點是自由流轉論。從物權角度看，我國物權法規定農民宅基地所有權是用益物權，而用益物權包括占有、使用和收益的權利，雖然物權法規定宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，沒有明確收益權，但一些學者認為，既然承認農民對宅基地的用益物權，就應該承認農民對宅基地的收益權。允許宅基地自由流轉，土地的所有權性質不發生改變，農民獲取流轉收益，不僅充實了宅基地用益物權的內容，而且有利于農民享受市場發展的成果。從效率角度看，大量農村剩余勞動力進城進行非農產業，不少農民定居城市，加之城市化進程的加快，將有更多農民流入城市，隨之將產生大量閑置的宅基地。據國務院發展研究中心農村經濟研究部對2749個村莊的調查發現，有45%的村反映村里有廢棄的舊房及宅基地。允許宅基地自由流轉，有利于提高宅基地的利用效率，提高農村土地的集約利用，同時緩解城鄉建設用地不足問題。從公平角度看，房屋是農民的主要資產，禁止宅基地流轉，是對農民財產權的漠視。城市房產可以自由進入市場交易，為什么農民的房產交易要受到限制，這是一個公民的權利平等問題。

另一種觀點是禁止流轉論。有學者從農村住宅所承擔的生存功能出發，主張禁止農村宅基地流轉。他們認為，宅基地是集體所有，宅基地使用權不能算是一種財產性權利，農民沒有支配權。農村宅基地使用權屬于不得或限制轉移的土地使用權，因此宅基地上的房屋所有權也不得或應限制轉移，否則一定會發生名為轉移地上物所用權實為轉移土地使用權的法律規避行為。禁止宅基地交易一是為了使農民居者有其屋，二是為了保證農民不要成為流入城市的無業游民，造成兩極分化［2］。同時，宅基地自由交易后，可能在微觀層面給村莊帶來問題，即破壞村莊倫理，加劇村莊內部的不平等［3］。

第三種觀點是有限制流轉論。他們認為，宅基地使用權流轉要受到一定的限制，或只能在本集體經濟組織內部流轉，或設定交易條件后可對本集體外成員出售。在我國現有的土地制度下，宅基地是一項農民的社會保障福利，其權利獲取具有一定的身份性質，如果完全放開市場進行流轉，有悖于宅基地的固有屬性，政府與各種資本主體的參與，很容易造成對農民權益的侵害。同時，在我國農村社會保障制度尚未完善的情況下，限制宅基地流轉以保障農民基本的生活條件是必要的。所以，在認可將來放開農村宅基地使用權市場是一種發展趨勢的情況下，目前宜謹慎從事，分步驟而行［4］。

筆者認為，宅基地使用權是農民的用益物權，收益權是權利之一。在城市化進程的浪潮中，集約利用農村土地，緩解城鄉建設用地需求，允許宅基地流轉是必要的。但目前我國社會保障制度尚處于探索發展階段，宅基地之于農民的生存保障權意義仍在，有條件允許宅基地流轉既重視了其保障功能以實現最基本的社會公平，又兼顧了宅基地使用權的利用效率。結合各地宅基地流轉實踐，不難發現，宅基地的市場配置是一個循序漸進的過程，是一個處于探索中的新事物，因此，在相關制度尚未健全之際，應將如何控制和防范宅基地市場配置風險放在重要位置。

三、農村宅基地使用權有限流轉的風險防范

農村宅基地使用權流轉近年來引起學者的廣泛關注。不少學者認為，應突破農村住宅流轉的集體成員資格限制，允許宅基地使用權一起轉讓，實現完善的農村住房登記制度，以實現農村宅基地使用市場效率的最大化。筆者是支持農村宅基地“有限流轉”觀點的，在構建和諧社會的大背景下，作為農村土地制度改革的重要內容，政府要把控制和防范宅基地流轉的風險放在重要位置。

（一）防范農村宅基地使用權抵押中的風險

盡快將農村宅基地的抵押權歸還給農民，這是農村宅基地流轉法律制度創新的重要內容。農民對宅基地使用權不能抵押就等同于禁止房屋進行抵押，因為銀行不大可能愿意接受沒有土地作為抵押物的農村住房進行抵押。此外，對普通農戶來講，建房也許是其最大的投資。實際上，不能通過住房抵押來獲得貸款將會削弱農民改善其生活條件的能力。所以，農村宅基地的抵押權對于待轉移農村勞動力和留在農業內部的勞動力來講相當重要，在農村宅基地處分權中居于十分重要的地位，農村經濟發展客觀上要求將這種權利歸還給農民。這里關鍵是要引導農民慎重抵押，在農村不完善的社會保障體系下，一旦使用權人無法清償債務時，農民就會喪失該宅基地使用權及地上房屋，農民就會流離失所，不利于社會的穩定，社會成本過于高昂；再者，當金融機構抵押權實現后處分該抵押物時，由于缺少公正的中介機構的價值評估，對農民而言是新的不公。

（二）防范農村宅基地使用權流轉中農民利益受損的風險

在城市化進程的推進下，農村宅基地的潛在價值得以體現。因閑置宅基地而形成的“空心村”現象應該整治，農村土地應集約化利用，但應該在充分尊重農民意愿、保障農民用益物權的前提下流轉，警惕政府和企業利用行政手段達到目的。嚴格規范宅基地流轉行為，價格是至關重要的因素。城市建設用地需求激增，必然向農村土地擴張，在現有農村土地價格機制不完善的情況下，可以參照城鎮土地價格評估制度，建立一套指導全國農村宅基地分等、定級及價格的評估體系，為宅基地流轉提供科學合理的定價依據。同時，為防止公權力和各種資本主體侵蝕農民利益，對宅基地流轉價格應實行最低限價制度。同時，要妥善處理好宅基地溢價的合理分配問題，要讓農民也分享到經濟社會發展的成果，否則會釀成群體性事件。

（三）防范農村宅基地使用權流轉中耕地流失的風險

宅基地及地上房屋流轉可以獲益，放大了農村宅基地的需求，農村建房或買房人數激增，在眼前利益的驅動下，占用耕地建房的情況會越來越多，或是在地方權力與資本結盟的強勢介入下，使本來無利可圖的農業經營者“自愿”交出土地。對此，必須設定嚴格的宅基地流轉條件。首先，宅基地應優先流轉于本集體組織成員內部，在本集體成員有意愿轉入宅基地的情況下，不得轉給集體外成員。其次，對于轉出方，不得再申請新的宅基地。轉入方如果是本集體成員，不得在轉入前已有宅基地，如果是集體外成員，在同一地區只能轉入一處宅基地，同時限定轉入宅基地的用途，不得進行囤積、炒作或用于小產權房建設等等。

（四）防止農村宅基地自由交易后可能破壞鄉村倫理的風險

中國傳統鄉村社會以自給自足的生產方式和相對封閉的生活方式為基本特征，在此基礎上產生了具有自身特色的鄉村倫理關系和道德生活樣式［4］。中國傳統鄉村社會是一個建立在“血緣和地緣”基礎上的“熟人”社會，以“人情”為紐帶，以“互信”為基礎，成為鄉村社會交往的倫理。農村宅基地使用權自由交易之后，作為“強勢群體”的城鎮居民不可避免地會逐漸滲透其中，傳統的“血緣”、“地緣”和 “熟人”關系將會被打破，幾千年來形成的傳統的家庭觀、生活觀、道德倫理觀等也將受到挑戰。再者，村莊是中國鄉村社會的基本單位，承載著一些基本的功能，一些公共服務產品也要靠集體經濟組織來提供。例如村莊道路、供水、環境衛生等［5］。宅基地實現自由交易后，傳統意義上的“村民”將逐漸多元化，集體經濟組織也因此減少了投資村莊公共服務的動力，導致村莊的公共性衰退，作為原本作為倫理性與功能性一體的村莊也將難以維系，最終農民將逐漸失去作為最后生存希望的家園。

（五）防止農民因流宅基地使用權轉失誤而影響社會穩定的風險

目前社會保障制度并不完善，宅基地承擔農民基本生活條件，實現居者有其屋的意義仍在，因此應防止農民因宅基地流轉失誤，加強宅基地流轉服務工作，構建和諧穩定的社會環境。因為農民宅基地流轉一旦失誤，就喪失了在農村生存的根基，而在城市又不能完全立足，最終結果可能是城市貧民化與農村社會沖突的同步加劇，大規模的社會動蕩將不可避免。因此，為防止農民因宅基地流轉無家可歸，須嚴格設定轉出方的條件，只有一處宅基地的農戶不得流轉房地，轉出方須有兩處以上農村或城鎮房產，老年農民隨子女生活也可轉出宅基地。同時，地方政府應加強宅基地流轉服務工作，規范流轉信息的收集和發布工作，完善備案，規范社會中介服務，加強對流轉雙方的風險防范教育，引導其合理流轉宅基地。

［1］宋戈.中國城鎮化過程中土地利用問題研究［M］.北京：中國農業出版社，2005：1

［2］韓俊.中國農村土地問題調查［M］.上海：上海遠東出版社，2009.

［3］孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辯［J］.法學評論，2005（4）.

［4］王露璐.從鄉土倫理到新鄉土倫理［N］.光明日報，2011－01－18.

［5］陳柏峰.農村宅基地限制交易的正當性［J］.中國土地科學，2007（4）.