試析當代政策系統優選模式

摘要：政策系統模式先后經歷了自由主義、福利主義、凱恩斯主義、新自由主義等幾個階段的演進。法治、服務、分權、有限、民主是符合我國當前國情的政策系統優選模式，也是我國政策系統進一步改進和發展的方向。

關鍵詞：政策系統；優選模式； 政府管理

政策系統模式隨著時代的發展不斷變遷，在西方資本主義幾百年的發展歷程中，經歷了自由主義、福利主義、凱恩斯主義、新自由主義等幾個階段。對這些模式有一個清晰的認識，有助于我們在結合我國自身國情的基礎上，找到我國當前政策系統的優選模式，推動我國公共政策系統的科學化和民主化進程。

一、政策系統模式的歷史變遷

從歷史發展進程來看，資本主義產生以來，政策系統模式先后經歷了自由主義、福利主義、凱恩斯主義、新自由主義等幾個階段的演進。每一個階段的政策系統模式都是與當時的經濟社會發展狀況相適應的，對這些模式的分析和認識，有助于我們找到適合我國當前經濟社會發展的政策優選模式。具體分析如下：

第一，自由主義。自由主義是十八世紀后期對重商主義進行批判的基礎上提出的，代表人物有亞當·斯密和洛克等人。在《國富論》中，斯密提出政府應盡可能遠離經濟生活，自由的市場將取得比政府可能取得的更好的成果。從政府形態來看，自由主義強調，政府越小越好，政府應扮演“守夜人”的角色，盡量少干預市場和社會的運行，同時，強調對政府權力的約束。其主要觀點可概括為：管的最少的政府是最好的政府；政府是一種免不了的邪惡；政府活動必須具有合法性。

第二，福利主義。十九世紀80年代，世界上第一個福利國家產生在德意志帝國首相俾斯麥統治時期。他看到擴大福利可以取得選舉上的優勢，而且，面對社會主義工人運動的革命威脅，要維護政治和社會秩序，不得不擴大福利。許多歐洲國家在二十世紀初期都提出了福利政策計劃。二戰后，大多數歐洲國家實行了更加全面的“從搖籃到墳墓”的福利計劃，這種趨勢一直延續到70年代末。當然，福利國家面臨的問題也越來越明顯：沉重的財政負擔，以及支撐這種財政的高稅收引來越來越多的不滿；支持福利國家的政治基礎越來越薄弱；支持福利國家的經濟和政治理論也越來越不受歡迎。

第三，凱恩斯主義。1929—1933年的經濟大蕭條宣告了自由主義的破產，保守型政府模式終結了。凱恩斯主義的有效需求理論取代了自由放任、自動均衡理論。凱恩斯認為，導致周期性經濟危機的根源是投資需求和消費需求的不足，而僅靠市場自發調節是無法自動擴大這種需求的；現實中市場機制的失靈，必須由政府干預來替代；政府應該對經濟體系中一些關鍵因素加以控制和管理，以促進經濟增長。凱恩斯認為，政府的干預應該是全面的，不僅市場失靈的方面，市場成功的方面也要政府進行保護，以防市場失靈；政府不僅要干預生產，還要干預分配，以創造條件刺激經濟增長，維護社會公正。隨著凱恩斯主義經濟學成為西方經濟學的主流學派，干預型政府取代了保守型政府作為西方國家的主要政策模式。

第四，新自由主義。二十世紀70年代以后，西方國家出現了以低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字、高失業率等為特征的滯漲現象，促使人們對現代市場經濟條件下的干預型政府模式及其理論基礎——凱恩斯主義進行批判。在這基礎上，出現了新自由主義，包括以弗里德曼為代表的貨幣主義學派、以羅伯特·蒙德爾為代表的供給學派、以布坎南為代表的公共選擇學派、以科斯和諾思為代表的新制度學派、以R. 盧卡斯和T. 薩金特為代表的合理預期學派等理論。他們通過分析政府干預行為的局限性和政府失效的原因，要求限制甚至取消政府干預，讓市場機制充分發揮作用。新自由主義的要點有四個方面：個人被假設為自身利益的最好評判者，人們應該有充分的自由去尋求自己的目標；合理選擇是基本模式，個人通過合理選擇或博弈來實現自己的目的；市場力量最大化，市場是有效的，也是自律的；政府作用最小化，對于市場的自律化機制來說，政府的干預是完全缺乏效率的。但是，與古典自由主義不同，它并不完全排斥政府干預，而是干預型政府與保守型政府的結合。

二、當代政策系統優選模式

通過西方政策系統模式的演進過程，我們可以看到政策系統為了適應經濟社會發展狀況的變遷不斷做出新的調整，這為我們尋找適合中國當前國情的政策系統優選模式提供了有益的啟示和借鑒意義。政策系統模式主要調節的是政府與公民、政府與社會、政府與市場的關系，這對于維持經濟社會的持續協調發展至關重要?？偲饋砜?，政府干預和市場調節的混合模式是經濟社會發展的必然需要，當然兩者混合的最佳模式是因不同的國家而有不同的表現形式的。對于中國政府而言，未來應該在幾個方面努力：一是對公眾的服務更加符合市場的需求，增加公共領域與私營領域的關系；二是政府行政要更加靈活，注重結果；三是政府行政要有更多的參與感，對公眾的要求做出及時反應；四是公共服務要更富有競爭力，采用更多的新技術，提高人力資源利用水平。具體可以從以下幾個方面來看：

首先，以人為本，全力構建服務型政府。服務型政府是提供公共服務的政府，著力于公共服務能力建設，建立健全公共服務體系；服務型政府是依法行政的法治政府，加強政府的法制化建設；服務型政府是廉潔高效的節約政府，減少政府運行成本，提高工作效率。構建服務型政府的路徑選擇：一是重新確定政府的角色定位，首先是政府自我身份的重新認定，確立自己社會管理者和公共服務者的地位；然后是政府職能轉變，除了市場監管和經濟調節之外，突出社會管理和公共服務職能。二是增強公務員的服務意識和能力，公務員必須承擔起服務者的角色，同時加強自身服務能力的建設和提高。三是提高公民的主體參與素質，從觀念上引導公民參與，提升公民參與公共生活的素質，建立政府與公民的互動平臺。四是健全服務型政府體制保障，如公共財政制度、合理的國民收入分配制度、城鄉協調發展制度以及政府自身的行政管理體制，創新社會管理和公共服務體制機制。

其次，完善分權設計，構建政府—市場—中介組織的良性互動機制。應著力建設權責明確、精簡高效、服務社會的小政府，通過分權讓利，給政府瘦身，中央權力適當下放給地方，政府權力適度過渡給社會中介機構，通過稅制改革，增加地方自主權和社會活力。一是確立小政府服務大社會的格局，健全監督政府的體制機制，探索政府內部權力分割和機構設置，完善政府內部監督。二是政企分開，完善市場監督，包括政府與企業職責的分開，企業經營權與所有權的分開，政府國有資產所有者職能與行政職能的分開。三是發展中介組織，健全服務體系，要求規范政府行為，優化管理環境；加大政策扶持，培育中介組織發展；健全法律法規，完善監督管理。

再次，收縮陣線，由全能政府向有限責任政府轉變。人們早就認識到，政府不是萬能的，政府的行為必須受到約束，劃定界限。對于有限責任政府的體制機制安排，就要從責任政府的責任擔當、問責機制和監督體系三個方面來考察。具體來說，完善政府責任的現實途徑包括：一是制度安排落實政府責任，完善權力機關的監督機制，增強行政管理的法制保障，促進道德規范的立法進程；二是權責一致促成行政問責，行政權三分完善同體問責，人大與政協合力異體問責，以立法推進實施全面問責；三是公民參與構建責任政府，增強公民的政治參與意識，提高公民切實參與的能力，加強公民參與制度建設。

最后，全程參與，逐步構建民主政府?，F代民主政府要求公民平等參與民主政治，民主政治建設有法律的保障，公民有參與民主政治的渠道和方式。對于構建民主政府的途徑，主要有以下幾個方面：一是逐步擴大公選直選，堅決落實民主選舉，擴大實施范圍；二是繼續推進制度創新，依法實行民主決策，咨詢民眾、專家、利益相關者的意見；三是依靠社會自治組織，全面實現民主管理，以公民自我管理來完善政府管理；四是積極推廣民主評議，充分發揮民主監督，加強制度規范，改善公民與政府信息不對稱的情況。

綜上所述，法治、服務、分權、有限、民主是符合世界各國發展潮流，也是符合我國當前國情的政策系統優選模式，對我國公共政策系統也提出了更高的要求，是我國政策系統進一步改進和發展的方向。

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（作者簡介：楊永磊，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生。）