“大部制”改革輪廓初現

趙杰

3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》（下稱“方案”）全文公布。歷時五年后，“大部制”改革再度如期而至。

“現行行政體制仍存在許多不適應新形勢、新任務要求的地方?！眱蓵?，國務委員兼國務院秘書長馬凱就《方案》做說明時指出，改革開放以來，六輪國務院機構改革雖已取得諸多先期成果，但是國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。

“方案還比較簡單，職能轉變該怎么進行，亟待細化?！泵珘埤埥邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時指出。這位中國人民大學公共政策研究院執行副院長，曾參與《方案》草案部分內容的起草和論證工作。但他告訴記者，自己看到最終定稿內容，也就是在其公布當日。

不得不走的一步

比照此前坊間推測，《方案》幾乎與先前預測一致：拆分鐵道部；組建國家衛生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局；重組國家海洋局和國家能源局。（詳情請見本刊總第601期報道《“大部制”改革再提速》）

在論及此番改革相關內容時，中央機構編制委員會辦公室副主任王峰用“不走這一步不行了”來表達。

個中問題主要體現為：政府職能越位、缺位；職責交叉、權責脫節、爭權諉責現象較多；機構設置不合理；對行政權力的制約監督機制不完善，不作為亂作為、以權謀私、貪污腐敗等現象尚未得到有效遏制。

王峰以食品藥品領域為例，指出一直以來的分段管理“要么重復，要么有漏洞”，致使企業主體責任和政府監管均不到位。

目前，中國涉及食品安全的政府部門有13個，具有行政執法管理職責的政府部門就有5個。這樣的架構導致管理重復或缺位問題頻發。

“食品藥品領域的問題在中國頗具代表性，普遍存在于諸多領域?！焙洗髮W法學院院長杜鋼建告訴《中國新聞周刊》。他此前曾參與國務院政府工作報告和國務院機構改革方案的起草工作。

王峰在多個場合均強調一個關鍵詞“整合”，來闡述此番改革的主旨，以期通過此途實現“權責明確、系統管理”的目標。

王峰所提的整合思路，同樣體現在搭建綜合交通運輸體系領域，直接結果便是鐵道部被拆解，“大交通”格局乍現。

“一直以來，‘鐵老大不被納入，你給外人提綜合交通運輸體系，誰信呢？”王峰在接受媒體采訪時如是反問。他并指出，此番拆解鐵道部之后，算是在體制上有了綜合交通運輸體系的格局，可以保證不同運輸方式在各自領域發揮最大效用。

據《方案》，“鐵老大”被一分為三。其中擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，另外組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，以實現公眾期待已久的“政企分開”。

王峰認為，此舉解決了一直以來鐵路領域的痼疾，即企業的監管責任與經營責任混淆不分，以至于出現事故時分不清責任主體。同時，改革后的企業完全自負盈虧，打開了資金籌措渠道，民間資本進入后可促進該領域各參與主體間的公平競爭。

毛壽龍雖然對政企分開的改革表示稱贊，但仍對可能產生的新問題心有疑慮。據他判斷，拆分后重組的公司或為副部級待遇，這樣一個國企如何擺脫尾大不掉的積弊，尚待觀察。

難以言說的“人口”

《方案》中，緊隨鐵道部的一項改革是人口、衛生領域的整合。因為其被賦予“國家衛生和計劃生育委員會”的名稱，引發諸多人士對于計劃生育國策是否將要改變的猜測。

根據馬凱的說明，此項改革意在提高人口素質和人民健康水平，并未提及要改變計劃生育國策的計劃，反而使用了“更好地堅持”“堅持和完善”等措辭。他和王峰均強調，計劃生育工作的基礎在于“繼續穩定低生育水平”，并要繼續堅持計劃生育黨政一把手總負責，繼續實施計劃生育一票否決制；地方政府仍應嚴格執行各項計劃生育政策。

這樣的表述，似乎為近期以來關于人口政策是否需調整的論爭做了蓋棺論定，也再度激起爭議聲反彈。在全國政協農業界委員的討論中，多數委員表達了“計生政策應淡化，國策應考慮調整”的觀點。

杜鋼建在接受《中國新聞周刊》采訪時直指部門利益，稱其為導致計生政策長期得不到松動的根本原因。在他看來，該政策已帶來中國人口結構的嚴重畸形，如不調整，至2050年會導致社會完全老齡化。因此，必須盡快放開二胎政策。

不過，包括杜鋼建在內的一些人士，同樣也從另一角度表達了樂觀：單從重組后的部門名稱看，衛生職能顯然在計生政策之前?！按伺e或表明，高層有調整該國策的想法，至少已有擔當?！惫缙淙坏脑?，改革的前景值得期待。

對于計生政策，官方亦有回應。衛生部部長陳竺在兩會期間接受媒體采訪時表示，“必須堅持”。國家人口計生委副主任王培安提出，“讓時間來回答”。王峰的回答則與陳竺大同小異。

從這些回應中，毛壽龍觀察到了微妙差異：王培安代表計生委的回答，明顯有回避之嫌；陳竺代表衛生部的回應則比較果斷；而王峰作為機構編制部門負責人，其觀點主要基于文本。據此分析，“計生委可能變弱，不再作為核心部委”。不過，毛壽龍也坦言，涉及一項沿襲已久的國策改革，其中過程必然極其復雜，最終尚需更高層面的回應。

方案尚待細化

在全國政協農業界委員的討論中，諸多委員對《方案》文本呈現的細節做了委婉批評。

全國政協委員、中國農業大學校長柯炳生指出，新重組的兩個機構名稱過長，顯得粗糙而繁瑣，且讓人懷疑其過于簡單化，使人覺得改革“只是部門之間的簡單合并、疊加而非職能理順和整合”。他所指的兩個機構，為國家新聞出版廣播電影電視總局、國家食品藥品監督管理總局。

他建議，可根據新部門的內部職能整合來定名，比如前者宜從大文化部角度進行考慮，后者則可以“安全”一詞來取代“監督管理”。與他同組的諸多委員對此表示認同。還有人指出，鐵道部實現政企分開后，應考慮原部門的債務如何分割等權益劃分問題，因此建議盡快出臺更明確和具操作性的實施細則。

中國行政管理學會執行副會長兼秘書長高小平，在接受《中國新聞周刊》采訪時，將《方案》定位于“中方案”，肯定其承前啟后的性質。他認為，相比“大部制”上一階段改革內容，此次改革的特點在于“穩中有進，很有特色，政府職能轉變更實”，同時也為下一步深化改革做好準備和鋪墊。

既然是“中方案”，在他看來，不能達到此前一些人預期的改革目標就情有可原，其所完成的階段性任務在于大部制輪廓基本顯現。

鑒于此番改革之前，國務院曾吸取廣東等地的經驗，毛壽龍和杜鋼建均指出，“大部制”改革下一步運作過程中，要關注上下關系問題。根據他們所了解到深圳、佛山等地試點的情況，“積極性很大，但壓力同樣很大，其中主要在于改革后上下的對口問題難以解決?！庇纱?，毛壽龍建議中央和地方關系盡量留一些余地，創造多樣性空間。

由該角度分析，杜鋼建更多的體會是遺憾，因為“這次調整未與行政區劃改革同步”。他認為這會影響到各省、各地的部門調整的步伐。同時，對于發改委已經部署21個城市群規劃后，可能需要新增直轄市、特區等的要求無法及時支持。他還指出，《方案》沒有很好與行政權力三分制、民主審議制等結合起來，也有待進一步改革時做出考慮和完善。