有質量的城鎮化需要三個層次土改

巴曙松 著名經濟學家、國務院發展研究中心金融研究所副所長

過去30多年中國經濟改革的歷史顯示，土地改革貫穿于“三個十年”，釋放了較為顯著的“制度紅利”，成為中國經濟持久增長的重要基礎。結合城鎮化進程，如果能夠在現有土地制度基礎上進一步啟動新的土地改革，那么，也將繼續為下一階段中國經濟釋放新的改革紅利。

通過對土地改革歷史的回顧，可以發現圍繞土地的改革一直處于經濟增長和經濟結構的基礎地位，改革所引發的土地條件轉變起到了支撐高速增長和經濟轉型的作用。不同階段的土地改革為土地用途的轉換和投融資結構的轉變提供了基礎性條件，從而在不同階段為中國經濟注入顯著的“制度紅利”?？梢源_定地說，有什么樣的土地條件，就會有什么樣的增長方式，也就相應有什么樣的城鎮化模式。

正是基于這種思路，可以認為，城鎮化事實上正是土地用途轉換、增長方式轉變的結果，也是生產和就業結構轉變的結果。

預計下一階段的城鎮化將側重于從低成本快速擴張轉向內涵式效益型增長。因此，與過去的城鎮化不同，有質量的城鎮化更像是一個轉型的概念，目標是尋找城鎮可持續增長的新動力。為了推進這種轉換，耕地需要從分散經營向規模經營轉變，土地從數量擴張向效率擴張轉變，農村轉移人口向市民化轉變。

按照下一階段中國城鎮化和經濟結構轉型的總體目標，考慮到改革的迫切與難易程度，最有可能啟動或加速推進的土地改革選項依次應該是：耕地流轉改革，集體建設用地流轉改革和土地增值收益的分配結構改革。這三方面如果有所進展，將為下一階段中國有質量的城鎮化帶來新的“改革紅利”。

首先，耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提條件。預計2020年，農村耕地將實現“全流轉”。耕地流轉將加劇經濟作物對糧食作物的替代，從而使糧食種植比例處于下降通道，直至糧價出現“倒逼性上漲”。規模經營所釋放的勞動力需要農業工業化所產生的“就業池”來吸收。

其次，集體建設用地流轉是土地城鎮化轉型的關鍵。它可以緩解發達城市的土地指標約束，但不會改變土地城鎮化放緩的總體節奏，也不會改變土地城鎮化從數量擴張過渡到效率擴張的總體趨勢。其中，大城市周邊及郊區的流轉速度相對會更快。集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現為工業用地占比的下降和商業用地占比的上升，由此帶來土地城鎮化的轉型。

第三，土地增值收益分配改革是推動農村人口市民化的潛在突破口。預計2020年人口城鎮化率將達60%，轉移人口市民化的潛在規模超過3億，但考慮到潛在的轉移成本分擔問題，現實的轉移規模將遠低于這一水平。轉移人口市民化的地理空間流向將以東部大城市周邊和中西部區域的中小城鎮為主。預計土地流轉收益分配改革和戶籍制度改革將成為轉移人口市民化的潛在改革領域，進一步考慮到可能的人口空間流向，預計戶籍改革將從中小城市入手。