美國新鎮政策實施始末

李娟　孫群郎

摘要：實施了數十年的美國新鎮政策，可分為三個時期：“新政”時期，美國聯邦政府提出了綠帶城鎮計劃，在大城市郊區建立相對自足的新社區，是改革當時城市住房、失業、貧民窟等問題的一次重要實驗；“偉大社會”時期，約翰遜總統積極促成新鎮立法，為新鎮私人開發商提供多種形式的援助，推動美國新鎮發展到高峰；“新聯邦主義”時期，美國的社會政治經濟形勢發生重大改變，新鎮立法在實施過程中遭遇重重挫折，聯邦新鎮項目大都走向失敗。

關鍵詞：美國聯邦政府；田園城市；綠帶城鎮；新鎮

中圖分類號：K712 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）03?0212?05

縱觀美國城市發展史，聯邦政府從“新政”時期開始對城市問題實行強有力的干預，至20世紀60年代“偉大社會”時期達到了前所未有的高度，期間制定和實施了一系列城市政策。其中，鼓勵和支持新鎮①發展是一項重要內容。所謂新鎮，是指“城市規劃的一種形式，目的在于重新安排大城市的人口，使大量的居民遷移到大城市以外，在那里集中建設住宅、醫院、工廠及文化、娛樂、購物等中心，組成相對獨立的新社區”。[1]（112）

新鎮規劃思想最初是由英國社會活動家埃比尼澤·霍華德提出的。他在《明日的田園城市》中設想了一種結合城市和鄉村各自優勢的新型城市，即田園城市?！疤飯@城市是為安排健康的生活和工業而設計的城鎮；其規模要有可能滿足各種社會生活，但不能太大；被鄉村帶包圍；全部土地歸公眾所有或者托人為社區代管?！盵2]（18） 這為改革當時英國城市日益加劇的擁擠、污染、貧民區等問題提供了新出路，特別是萊奇沃思和韋林兩座田園城市的建立，對英國乃至世界范圍內的城市規劃都產生了深遠影響。

20世紀初，田園城市思想在美國得到迅速發展。1923年，美國著名規劃師克拉倫斯·斯坦、亨利·懷特、克拉倫斯·佩里以及城市史學者劉易斯·芒福德等人組織成立了美國區域規劃協會，專門研究和規劃田園城市。其中，雷德本成為美國田園城市的突出代表。按照規劃，雷德本由3個鄰里單位組成，每個鄰里的中心是小學和公園，住宅面向公園而排列，由步行的小路相互連接，住宅背面是盡端式汽車公路，這些汽車公路通向居住區外的交通干道，由此形成超級街區，以適應汽車時代的生活需要。與霍華德的田園城市主張相比，美國的田園城市規模較小，沒有工業，土地私有，實際上是白人中產階級在郊區的花園居住區。然而，它們的創新性規劃方法卻深刻影響了此后美國新鎮的發展，特別是雷德本的設計方法形成了獨特的“雷德本思想”或“雷德本體系”，對“新政”時期聯邦政府提出綠帶城鎮計劃產生了直接影響。

一、“新政”時期的綠帶城鎮計劃

美國聯邦政府在19世紀中后期之前較少干預城市發展，更沒有明確的城市發展政策。進入20世紀，隨著美國工業化和城市化的迅猛發展，各種城市與社會問題與日俱增，聯邦政府的作用也日益凸顯。但在“新政”之前，聯邦政府對城市問題的干預仍以“自由放任”為主。1929年經濟危機爆發后，美國經濟陷于崩潰，建筑業幾乎癱瘓，大批工人失業，建筑業失業工人約占全國失業工人的1/3。[3]（59）其中紐約等地更為嚴重，據統計，1928—1932年，紐約及其附近地區的住房建筑業下降了95%，造成大約85%的建筑工人失業。[4]（319）新建住房數量隨之銳減，1929年初為100萬套，到1930年縮減到9萬套。解決城市社會失業與住房緊缺等問題成為聯邦政府面臨的緊迫任務。

收稿日期：2013?01?16；修回日期：2013?03?18

基金項目：國家社科基金項目“當代美國大都市區空間蔓延的危害及其治理研究”（11BSS015）

作者簡介：李娟（1981?），女，山東萊蕪人，東北師范大學歷史文化學院博士研究生，主要研究方向：美國城市史；孫群郎（1966?），男，河北安新人，歷史學博士，東北師范大學歷史文化學院教授、博士生導師，主要研究方向：美國城市史.

1933年3月，富蘭克林·羅斯?？偨y在就職演說中提到，“我們必須清醒地認識到城市問題和工業城市人口失衡問題”。他認為，城市問題的急劇增加，一方面是由于社會經濟發展失衡，導致農村人口大量涌向城市，使城市不斷膨脹；另一方面則是空間物理規劃失衡，致使城市住房、交通、環境、貧民窟等問題進一步加劇。這種以“平衡”城市和鄉村發展的理念，構成了“新政”的哲學基礎，[5]（27）為綠帶城鎮計劃的制定和實施提供了有利條件。

富蘭克林·羅斯?？偨y上臺后，任命雷克福德·塔格威爾為農業部副部長。塔格威爾是一位經濟學家，對田園城市非常關注，認為田園城市不僅能夠產生規模經濟效益，而且可以改變農村日益凋敝的狀況，平衡城鄉發展關系。為此，他向羅斯?？偨y提出，在具有發展前景的農村地區建立新鎮，將大城市的貧民或社會中下層人口遷居于此，并吸引工業遷入。這樣不僅可以實現以工代賑，解決住房和失業問題，而且可以帶動所在地區的經濟發展，縮減農村與城市之間的差距。新鎮周圍由農田和樹木環繞，形成限制城鎮無序擴張的屏障，并為居民提供優美的自然環境，因此被稱為綠帶城鎮。

塔格威爾關于建立綠帶城鎮的建議得到了羅斯?？偨y的支持。1935年，新成立的再安置局開始對綠帶城鎮進行選址。經過篩選，再安置局初步計劃在全國建立19個綠帶城鎮，但最終只有3個得以落實，即馬里蘭州的格林貝爾特、俄亥俄州的格林希爾斯、威斯康辛州的格林代爾。綠帶城鎮“是將三大現代社區理念：田園城市、雷德本體系和鄰里單位融合在一起的首次嘗試”。[4]（122）它們不僅有農業綠帶環繞，而且土地歸聯邦政府所有，集中體現了田園城市的核心思想。各城鎮內部都按照鄰里單位進行布局，住房和交通設計則運用了雷德本規劃體系。從理論上看，綠帶城鎮將成為真正意義上的新鎮。更為重要的是，聯邦政府明確規定優先考慮年收入在800～2 500美元之間的貧困家庭申請入住，他們能夠承擔每21.75～45.85美元的房租。因此，綠帶城鎮計劃被稱為聯邦政府在解決公共住房方面“最勇敢、最原始、最富有雄心的計 劃”。[6]（167）

到1938年，3個綠帶城鎮基本都完成了住房、學校、商店、街道、公園等建設，大約為2～3萬人提供了就業崗位。然而，二戰爆發后，美國經濟出現了戰時生產繁榮，聯邦政府關注的重點逐漸轉向國際戰爭和軍工生產，對于綠帶城鎮的投入大大減弱，致使其出現了資金、管理等問題，開發進程嚴重滯后。二戰結束后，聯邦政府便著手準備將綠帶城鎮出售給私人。到1953年，3個綠帶城鎮已經全部歸私人所有。至此，自“新政”開始的綠帶城鎮計劃宣告結束。

盡管綠帶城鎮計劃創造了大量的就業機會，提供了許多住房，但它并沒能完成預期目標，而且與其他“新政”措施相比，綠帶城鎮對于改革城市與社會問題的效用也十分有限。究其原因，主要有兩個方面：第一，在綠帶城鎮計劃政策制定和實施的過程中，始終存在著反對和質疑的聲音。聯邦政府在綠帶城鎮開發過程中實際上集所有權、開發權與管理權于一身，對地方稅收、管理和不動產市場產生了諸多不利影響，引起地方政府和商業利益群體的不滿，遭到他們的反對。實際上，國會最初批準了5個綠帶城鎮，除了前文提到的3個外，還有新澤西州的格林布魯克和馬里蘭州的圣·路易斯。但格林布魯克所在地區政府認為聯邦政府的綠帶城鎮計劃違憲，并向法院提起訴訟，致使聯邦政府被迫放棄[5]（62）。即使是3個綠帶城鎮能夠得以實施，但實際上也都面臨著來自地方的諸多阻力。第二，國會按照1935年《緊急救濟撥款法》和《全國工業復興法》為綠帶城鎮提供資金，但各城鎮建設成本耗費巨大，所撥款項根本無法滿足實際需要，而且始終沒有工商業遷入，聯邦政府不得不縮減規模，提高住房價格。與此同時，由于綠帶城鎮設計良好，環境優美，吸引了大量白人富有階層，而貧困家庭根本無力承擔因設計成本而不斷提高的房價。因此，綠帶城鎮逐漸變成了白人富有階層的居住區，背離了計劃的初衷，而且在一定程度上引導了白人中產階級的郊區化，加速了社會不同種族、階層的居住隔離。

二、“偉大社會”時期的新鎮立法

二戰結束后，美國聯邦政府通過了一系列法規政策來應對不斷出現的各種城市問題，例如“城市更新”計劃、《高速公路法》《公共住房法》等。然而，20世紀60年代“城市危機”的爆發表明，許多城市問題已經變得積重難返，政府需要另外找尋新的解決途徑。一方面，自1949年開始實施的“城市更新”計劃，經過十余年的實踐證明，它在解決城市貧困、為低收入階層提供住房與就業以及建立良好的社區關系，進而遏制內城衰敗等方面的效用較為有限。[7]（162） 另一方面，郊區在戰后獲得迅猛發展，雖然暫時緩解了城市人口壓力，但由于大多數郊區都缺乏合理規劃，到60年代日益形成蔓延之勢，造成越來越嚴重的環境破壞、資源浪費、社會種族和階層隔離等問題。

約翰遜總統上臺后，提出了“偉大社會”施政綱領，宣布“向貧困開戰”，推行示范城市，禁止住房市場實行種族歧視和隔離，從而使聯邦政府對城市的干預達到前所未有的高度。在此過程中，新鎮也成為“偉大社會”改革的重要途徑。1964年，約翰遜總統在美國《住房與社區發展》報告中，呼吁具有進步和創新精神的私人開發商為規劃“新的、完整的社區”做出開拓性努力。[8]約翰遜總統指出，新鎮將是未來城市發展的重要部分，它們“擁有完整的公共服務，能夠提供就業崗位的工商業、適合中低收入以及富裕家庭不同生活的住房和文化娛樂設施”。[9]（116） 1965年，美國成立了住房與城市發展部，首任部長羅伯特·韋弗也積極主張發展新鎮。早在1961年，韋弗就向聯邦政府提出了為新鎮開發提供抵押貸款擔保的建議，但沒有得到響應。直到約翰遜總統上臺后，他的提議才得到聯邦政府的贊同和支持，并被國會議員納入《1965年住房法》議案中。然而，由于大多數國會議員和代表的反對，有關新鎮的條款最終被撤銷。

20世紀60年代中期以后，此伏彼起的民權運動、環保運動以及頻發的種族暴亂等使越來越多的決策者意識到進行新鎮開發的必要性。與此同時，英國及美國國內正在進行的新鎮開發則證明了推行新鎮政策的可能性。1946年，英國頒布了《新鎮法》，在全國范圍內開始進行新鎮開發。此后又先后通過了《1947年城鄉規劃法》《1952年新鎮擴展法》，到60年代，英國共有28個已經建成或正在建的新鎮項目，預計能夠滿足984 386人的住房需求，可以提供915 086個就業崗位，產生了廣泛的國際影響。[10]（463?466）在美國國內，許多私人開發商也積極投入新鎮開發，如羅伯特·西蒙開發的雷斯頓新鎮、詹姆斯·勞斯開發的哥倫比亞新鎮等。這些新鎮擁有整體規劃，功能綜合，相對獨立自足，具有強烈的人文色彩和環境保護意識，與戰后低密度蔓延郊區形成鮮明對比，因而受到社會的普遍關注。與此同時，許多州和地方政府也逐漸參與到新鎮開發中，如紐約州于1968年通過州立法建立了紐約州城市開發公司，并撥款10億美元，鼓勵和支持新鎮開發。該公司有權打破地方分區制和建筑規定，所建新鎮可免除一定的財產稅和其他一些州稅與地方稅。這為聯邦政府制定和實施新鎮政策創造了有利條件。

1968年，國會頒布了《住房與城市發展法》，其中第四條規定，聯邦政府將為新鎮提供多種形式的擔保，該條款又被稱為《新社區法》。該法開宗明義地指出，新鎮必須能夠增加居民的住房選擇，改善生活環境，提供新的工商業投資機會和就業機會，促進其所在地區經濟的可持續發展，從而形成有效的城市發展政策。聯邦政府將為新鎮開發公司提供多種形式的貸款擔保，總數不超過2.5億美元；為進行新鎮開發的州和地方機構提供專項撥款，用于基礎設施和公共住房建設；為運用新技術和新材料新鎮項目給予額外補貼和撥款。[11]（594?599）

《新社區法》極大地帶動和促進了新鎮發展，甚至有研究報告建議到20世紀末，在美國建立100個平均人口至少是10萬和10個人口至少為100萬人的新城。[12]（172）在短短幾個月時間里，住房與城市發展部就受到了幾十份申請。按照規定，共有3個新鎮項目獲得了批準，即明尼蘇達州的喬納森、馬里蘭州的圣查爾斯和伊利諾伊州的南帕克弗雷斯特。然而，《新社區法》頒布后不久，約翰遜總統卸任，美國國內政治局勢隨之發生了重大轉變，新鎮在聯邦政府和國會逐漸失去了強有力的政治支持，嚴重影響了相關立法的執行。

三、“新聯邦主義”時期的新鎮計劃

1969年1月，共和黨人理查德·尼克松就任美國總統。針對當時美國普遍存在的城市問題，他在國情咨文中表示，聯邦政府不僅要在舊城改造中發揮作用，而且也要積極援助新鎮建設，這大大鼓舞了新鎮支持者。1969年，俄亥俄州民主黨議員托馬斯·阿什利在向國會遞交的《1970年住房與城市發展法》議案中提出，聯邦政府需要增加對新鎮的支持與援助，設立專門的管理機構，增加擔保金額，提供直接貸款等。他的提議得到許多國會議員的支持，但也遭到許多反對。經過激烈辯論，雙方都做出了妥協，最終達成一致。國會于1970年頒布了《住房與城市發展法》，其中第七條對新鎮開發援助作了專門規定，又稱《城市增長與新社區開發法》。

該條款對1968年《新社區法》進行了補充與完善。首先，聯邦政府對新鎮土地開發的擔?？傤~由2.5億美元增加到5億美元。此外，每個新鎮還可獲得一定數額的貸款，每個項目不得超過2 000萬美元，整個項目不超過2.4億美元。每個新鎮在開發的頭3年，可獲得政府在教育、健康和安全等方面的公共服務撥款；對包含社會、自然環境保護和運用先進技術的規劃項目，政府還會提供一定數額的撥款和技術援助。其次，聯邦政府設立專門的新鎮機構——社區開發公司（1974年后改稱新社區開發公司），負責新鎮項目的審核與管理。該公司隸屬于住房與城市發展部，其董事會由5位成員組成，董事長由住房與城市發展部部長兼任，總經理由國會提名、總統任命，另外3名成員則由董事長任命。最后，鼓勵多種形式的新鎮開發，主要包括4種類型：郊區衛星新鎮、小鎮發展中心、獨立新鎮和城中新鎮。[13]（2102?2107）

聯邦政府的新鎮政策鼓舞和帶動了私人開發商投資新鎮的熱情。據統計，到1974年8月，美國住房與城市發展部共收到近百個新鎮項目申請。經審核，先后有16個獲得了聯邦政府援助。它們分布于10個州，有13個衛星新鎮，1個獨立新鎮和2個城中新鎮，預計在20年內可以達到占地8萬多英畝、總人口約81.8萬人的規模。[14]（6， 7）這些新鎮的規模和特征不一，但它們大都是相對自足與平衡的規劃性社區：既有獨戶住宅，也有聯排公寓，以及政府補貼的公共住宅；既有居民區，也有工業園區、購物中心、休閑娛樂場地和曠野保留地；既有白人，也有少數族裔。例如，羅伯特·西蒙在紐約州開發的里弗頓新鎮，占地2 500英畝，計劃容納2.5萬人口，60%的住房為獨戶住宅，同時兼有花園公寓和高層公寓，其中40%的住宅是為低收入和中低收入家庭建造的。[15]（62）然而，在執行過程中，聯邦政府的新鎮政策卻遭遇了重重阻礙與挫折。1975年，美國住房與城市發展部宣布停止新鎮項目申請，但仍將繼續對已開發的新鎮項目提供援助。到70年代末，聯邦政府的16個新鎮項目中，除得克薩斯州的伍德蘭茲新鎮外，其他都面臨著破產的危險。1983年，國會通過立法，要求對新鎮項目資產和債務進行清算，這標志著聯邦政府的新鎮計劃正式宣告完結。

從約翰遜政府積極促成新鎮立法，到尼克松政府進一步補充和完善相關立法，美國新鎮得到了聯邦政府前所未有的關注和支持。然而，聯邦政府的新鎮計劃并沒有實現預期目標，在改革城市和社會問題中所發揮的作用也較為有限，這主要是由復雜多變的政治、經濟和社會形勢決定的。首先，尼克松總統上臺后提出“新聯邦主義”，對“偉大社會”產生的諸多問題與弊端進行改革，許多“偉大社會”下的項目與計劃被削減或取消。尼克松總統雖然表示支持新鎮開發，但為了減少政府開支，他反對增加對新鎮的援助。許多共和黨政府官員甚至認為新鎮是“民主黨的項目計劃”，[16]（139）從而消極應對新鎮立法的實施。按照規定，住房與城市發展部應當為新社區開發公司提供50名員工的撥款，但實際只撥付了30名員工的經費。預算局甚至還截留或沒收有關款項，嚴重阻礙了新鎮開發的順利進行。[17]（24）

其次，在“新聯邦主義”政策下，聯邦政府實行“稅收分享”，把“新政”后聯邦政府對各州和地方政府的主要撥款方式——分類撥款，改為整筆限額撥款，聯邦政府對州和地方政府的干預權力隨之減小，而地方政府的決策權卻因此大增。許多耗資較大的項目甚至被移交給州和地方政府，而州和地方政府卻對新鎮較為抵觸，從而使新鎮項目受到直接沖擊。更為嚴重的是，進入70年代，美國經濟出現了“滯脹”危機，通貨膨脹和失業率居高不下，耗資巨大的新鎮項目難以維持正常運轉。到1974年1月，聯邦政府總共提供了大約2.405億美元的擔保和7 200萬美元的貸款。[18]（28）這與新鎮的開發成本相比，無異于杯水車薪。據估算，建一個7萬人的新鎮，至少要為2萬套住房建設投入7億美元的抵押貸款、4億美元的基礎設施和公共服務建設資本以及4億美元的工商業開發資金。[19]（106）因此，70年代中期以后，大多數聯邦新鎮項目都陷入財政危機，不得不申請破產。

再次，聯邦政府支持新鎮開發的目的是改革城市社會問題，為中低收入家庭提供公共住房，促進種族、階層融合，保護生態環境等；鼓勵城市理性、有序、高效而經濟地增長，從而形成一種國家性的城市增長政策。然而，在開發過程中，新鎮由私人開發商主導，他們負責具體的規劃與開發。為了獲得聯邦政府的資助，他們在新鎮規劃中提出了相應的社會改革目標。如為中低收入家庭提供住房，促進社區種族、階級的多元與融合等。然而，開發商的根本目標是追求最大經濟利潤。如前文所述，聯邦政府的各項援助并沒有得到及時有效的落實，這就決定了開發商的經濟利益與政府社會改革目標之間的矛盾。特別是在1973—1975年經濟滯脹危機的影響下，大多數新鎮都拖欠了巨額債務，新鎮項目不僅變得無利可圖，而且面臨虧損破產，聯邦政府的社會改革目標更是無從談起。

最后，聯邦政府的新鎮計劃與社會主流價值觀相沖突。聯邦政府制定和實行新鎮政策在很大程度上是對城市和社會危機狀況的一種應對。針對60年代的種族暴亂和社會階層隔離等問題，聯邦政府倡導在新鎮建立多種形式的住房，從而促進種族、階層融合。然而，美國住房市場的主流消費群體是白人中產階級，他們大多對不同種族、階層混合居住的新鎮心存芥蒂，“自由也意味著擁有平等的住房”只不過是推動住房種族融合的一句口號。[20]（1214）

注釋：

① 新鎮（New Town），在美國又稱新社區（New Community），國內研究者大都統稱為新城，另有新城鎮、新市鎮等稱謂。它們并沒有實質性區別，但鑒于城（city）與鎮（town）在規模、功能等方面的差異，筆者認為美國的開發項目更符合城鎮的標準，因此，本文稱為新鎮或新社區。

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[編輯： 蘇慧]