中國行政訴訟的歷史、現狀與展望

林莉紅

(武漢大學法學院，湖北 武漢430072)

一、中國行政訴訟制度的歷史

(一)中華人民共和國成立前行政訴訟的歷史發展

在舊中國，歷代統治者為了維護其掌握的政權，通過御史制度的方式，監督各級政府官員的行為，調處政府與百姓之間的關系，解決行政糾紛。從御史監督與彈劾官吏來看，御史制度在一定意義上起著監督行政和解決行政糾紛的作用。當然，這并不是現代意義上的行政訴訟制度。

中華民國時期正式建立了行政訴訟制度。辛亥革命以后，孫中山領導的南京臨時政府進行了司法改革，力圖建立與西方法律模式相類似的資產階級法律制度。1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》是中國歷史上第一部資產階級共和國性質的憲法，為行政訴訟法律制度的建立確立了憲法依據，該法規定:“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關于行政訴訟及其他特別訴訟，另以法律定之”，“人民有陳述于行政官署之權”，“人民對于官吏違法損害其權利之行為，有陳述于平政院之權”。但是，南京臨時政府存在時間短暫，行政訴訟審判機構無從建立。

1914年3月13日平政院在北京成立。1914年5月1日北洋政府公布的《中華民國約法》(又稱袁記約法)第八條規定:“人民依法律所定，有請愿于行政官署，及陳述于平政院之權?！?914年北洋政府相繼公布了《平政院編制令》、《訴愿法》、《行政訴訟法》，正式建立行政訴訟制度。平政院成立后，至1928年12月北洋政府覆亡止，15年間，據對北洋政府《政府公報》所公布的案件進行粗略統計，至少受理案件407 件，平均每年28 件［1］。

1928年，國民黨控制的“國民政府”定都南京。南京國民政府基本上沿襲了北洋政府的行政訴訟模式，于1932年11月17日頒布《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，1933年6月23日，行政訴訟法正式施行，行政法院成立。從行政法院成立時起到1947年底，行政法院共計受理案件712件，平均每年約48件。案件類型涉及土地、稅捐、商標、營業、教育、關務、水利、交通、礦業等十幾個領域，原告來自江蘇、浙江、河北、廣東等十余省份，案件處理結果61.5%為駁回原告之訴［2］。

南京國民政府和北洋政府行政訴訟制度基本相同，大致有以下特點:

第一，受理行政訴訟的機構是行政機關而不是普通法院。北洋政府時期受理行政爭議案件的機構是平政院，以后南京國民政府受理行政爭議案件的機構為司法院下的行政法院。

第二，行政訴訟的范圍采取概括式的規定，即公民認為有關機關之違法行政處分損害其權利，經依訴愿法的規定提起訴愿或者再訴愿后仍不服決定，或者行政機關逾期不作答復，得向行政法院提起行政訴訟。

第三，行政訴訟實行一審終審制，審理行政案件的機構無論是平政院還是行政法院，都是單一的，沒有上下級機構之分。在具體程序上，如遇行政訴訟法未規定的，準予適用民事訴訟法的規定。

北洋政府時期和南京國民政府時期的行政訴訟制度雖已建立，但實施效果尚待考證。畢竟偌大的中國只有一個行政法院，案件要經過層層訴愿，才能到行政法院進行訴訟。對于普通老百姓來說，到行政法院去打官司還是一件很難的事情。不過，也有進步人士利用行政訴訟制度與當權的政府教學斗爭的例子，魯迅訴教育部一案即是其中的一例①1925年8月12日，因支持北京女子師范大學學潮，魯迅先生被段祺瑞臨時執政府的司法總長兼教育總長章士釗呈請免除其教育部儉事職務，次日，段祺瑞明令照準。1925年8月22日，魯迅向平政院遞交訴狀，“提起行政訴訟，控告教育總長章士釗‘無故將樹人呈請免職’，懇請‘按律裁決，以保障民權施行’”。1926年3月23日，平政院下達裁決令認為，“依據前述事實，被告停辦國立女師大學，原告兼任該校教員是否確有反抗部令情事，被告未能證明，縱使屬實，涉及文官懲戒條例規定范圍，自應交付懲戒，由該委員會依法議決處分，方為合法。被告遂行呈請免職，確與現行法令規定程序不符”;“答辯各節并無理由，據此論斷，所有被告呈請免職之處分，應予取消”。判決主文曰:“教育部之處分取消之?！敝链?，魯迅先生在此案訴訟中獲得全勝。參見吳海勇著《時為公務員的魯迅》，廣西師范大學出版社2005年8月版，第241—268頁。。

(二)中華人民共和國成立后行政訴訟制度的歷史發展

我國行政訴訟制度的歷史發展，大致可以分為四個階段。

1.萌芽階段:1949年到1958年。

中華人民共和國成立之初，起國家根本法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》第十九條規定:“人民和人民團體有權向人民監督機關或者人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為?！?949年12月3日最高人民法院委員會通過《最高人民法院試行組織條例》，條例規定，最高人民法院委員會議決有關審判的政策方針，重大案件及其他重大事項。最高人民法院下設民政、刑事、行政3個審判庭及辦公廳、督導處、辯護室、編纂處等單位。1949年12月20日，中央人民政府委員會批準《最高人民法院試行組織條例》②同日，《最高人民檢察署試行組織條例》也獲中央人民政府中央委員會批準。參見:《董必武:民主法制的先行者——董良羽董良翚憶父親》，2009年9月14日法制網發布，2012年6月20日訪問。網址:http://www.legaldaily.com.cn/fxy/content/2009－09/14/content_1153326.htm?node=6075。。但是，由于歷史原因，行政審判庭并未實際設立。盡管當時國家沒有規定統一的行政訴訟程序，但在當時頒布的單行法規和規范性文件中有一些規定，例如1950年《土地法》規定，農民對鄉政府、區政府批準評定的成分有不同意見，可以向縣人民法院申請，由縣人民法院判決。

1954年《憲法》第七條規定:“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利?！睉椃ǖ倪@一規定包含了行政訴訟的內容。這些規定，為我國行政訴訟制度的建立確定了法律基礎，有著重要的意義。但是，由于歷史的原因，行政訴訟制度并沒有真正建立起來。

事實上，當時大量的行政爭議是由行政機關內部解決，而不是通過訴訟方式解決的。1955年國家成立了監察部，隨后頒布了一系列關于監察機關組織、工作的規定，如1957年8月30日公布的《關于國家監察機關處理公民控訴工作的暫行規定》等，依照這些規定，各級監察機關在受理公民的控告和維護社會主義法制和紀律方面發揮了重要作用。除監察機關外，各級黨政機關還成立了一些信訪機構，負責受理公民申訴、控告和檢舉的案件。信訪部門處理人民來信和接待人民來訪，解決某些行政案件，部分地起到了行政復議的作用。

因此，建國初期只是我國行政訴訟制度的萌芽階段，在立法上僅有原則性的規定，實踐中，行政訴訟制度作為一項訴訟制度并沒有建立，理論上也缺乏對行政訴訟的清楚認識。

2.空白階段:1958年到1979年。

這一階段行政訴訟在立法上幾乎是空白，實踐中，一般是由行政機關的信訪機構來處理行政案件。1959年監察部被撤銷，“十年動亂”期間司法機關被“砸爛”。在這種情況下，行政糾紛無法通過正常途徑得到解決。

3.建立階段:1979年到1989年。

我國的行政訴訟制度是在1978年實行改革開放政策以后，隨著社會主義商品經濟和民主政治的發展而逐步建立起來的。行政訴訟制度的建立，既是順應時代的需要，也是歷史發展的產物，同時還有一個逐步建立和發展的過程。

(1)行政訴訟制度建立的社會、歷史背景。

1976年10月，中國在政治上結束“文化大革命”。1978年12月中國共產黨召開十一屆三中全會，確立了改革開放的政策。以后，黨和政府積極推行改革，大力發展商品經濟，實行黨政分開、政企分開、權力下放，各種企業、組織之間的經濟利益逐漸獨立。在由計劃經濟向市場經濟轉化的過程中，政府的職能也發生了轉變，由對企業的直接領導轉變為間接的指導。這種情況的出現，雖然看起來似乎行政權力有所削弱，但實際上，由于市場經濟的推行，企業由行政機關的附屬物轉變為自主經營、自負盈虧的經濟實體，在用法律手段管理經濟和規范企業運行的過程中，行政管理的領域有了極大的拓寬。由于行政許可、行政指導、行政合同等新的管理手段的不斷出現，行政的機能已由消極行政、秩序行政轉向積極行政、給付行政。行政權力的擴大，行政管理手段和方式的多元化、復雜化帶來的結果就是社會關系的復雜化和行政糾紛數量的增多，使得社會生活主體之間的各種新的矛盾也越來越多地反映出來。經濟體制改革和商品經濟的發展，計劃經濟向市場經濟的過渡，企業在轉變為經濟實體的過程中和成為經濟實體以后，需要完備的法律制度保護其合法權益，特別是經營自主權和合法承包經營權不受行政機關和主管部門的非法干預，這也需要立法給企業法人在其受到行政機關違法行為侵害時以訴訟權利。

在改革開放的形勢下，公民的權利意識、自主意識、平等意識較改革開放以前發生了質的、飛躍性的變化，在行政權力與公民權利出現矛盾和對立越來越多的情況下，為了保證自己的合法權益不受違法或者不當行為的侵害，公民對于建立和完善行政救濟制度的要求日增。而經濟獨立和民主、法律意識的增強必然使行政機關與被管理的個人之間產生行政爭議的數量增多，這也需要有保護人民民主、保障人權以及加強對行政機關是否依法行使職權進行有效監督的法律制度。

從行政機關內部來說，為適應改革開放的新形勢，建立廉潔高效的政府和反對各種腐敗現象，需要有一套對行政機關及其工作人員依法行使職權的外部監督機制。而行政訴訟制度正可以通過日常的訴訟程序對那些受到行政機關違法行為侵犯的公民、法人和其他組織提供一個廣泛而經常的救濟手段，來達到促使行政機關依法行政的目的。

特別應該指出的是，為了健全民主、加強法制，建立完善的社會主義制度，我國經濟和政治體制改革的領導者首先意識到行政訴訟制度的重要性。黨的十三大報告中提出:“為了鞏固機構改革的成果并使行政管理走上法制化道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規范和程序”，“要制定行政訴訟法，加強對行政機關和行政人員的監督，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法亂紀行為”?？陀^的需要、主觀的需求與現實的可能相結合，就使得行政訴訟制度在改革開放的形勢下得以迅速建立起來。

(2)單行法律、法規初步建立行政訴訟制度的情況。

從立法上看，為適應行政管理和社會發展的需要，我國的立法機關和行政機關制定、頒布了大量的行政管理法律、法規。從1980年頒布《中外合資經營企業所得稅法》開始，在全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和國務院頒布的行政法規中逐漸出現了當事人對行政機關的行政決定不服可以向人民法院起訴的規定。如1982年《海洋環境保護法》、1985年《外國人入境出境管理法》、《中國公民出境入境管理法》、1986年《治安管理處罰條例》等。以后一些地方性法規中也有了這類規定，如1982年《北京市建設拆遷安置辦法》。這些法律、法規所確定的行政訴訟的范圍逐漸從涉外的立法向對內的立法，從經濟行政立法向涉及公民人身權、財產權的立法擴展。實體法上的這類規定，一般都是列舉行政訴訟的受案范圍以及規定行政復議的訴前程序等內容。到1989年3月28日，“已有130多個法律和行政法規規定了公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴”①王漢斌在第七屆全國人民代表大會第二次會議上所作《關于〈中華人民共和國行政訴訟法(草案)〉的說明》。。

除了實體法上的規定外，在程序法上，1982年頒布的《民事訴訟法(試行)》第三條第二款規定:“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定?！边@一規定表明，人民法院有權依據法律的規定審理行政案件，而且行政案件的審判有了統一遵循的程序。對于民事訴訟法中某些不適合審理行政案件的規定，最高人民法院發布了一些司法解釋，如1985年11月6日發布的《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》、1986年10月24日發布的《人民法院審理治安行政案件具體應用法律的若干問題的暫行規定》等，這些司法解釋在人民法院審理行政案件時具有普遍約束力，構成實質意義的行政訴訟法的內容。

在以上所談到的法律、法規中，有兩個法律對促成行政訴訟法的最終制定起了非常重要的作用:

其一是1982年3月8日頒布，同年10月1日試行的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》?！睹袷略V訟法(試行)》關于行政訴訟有兩條重要規定。該法第三條第二款的規定使行政案件的審理有了程序法的依據，并使立法機關在制定授予相對人行政訴權的單行法律、法規時不再顧慮行政案件的審理沒有程序法的依據。該法第三十條關于專屬管轄的第四項規定:“因登記引起的訴訟，由登記機關所在地人民法院管轄?！边@一規定為大多數學者所忽視，實際上因登記引起的訴訟主要是行政訴訟。

其二是1986年9月5日頒布，1987年1月1日施行的《中華人民共和國治安管理處罰條例》。該條例第三十九條規定，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服處罰，經復議后對復議裁決仍然不服的可以向當地人民法院起訴。這一規定雖然與其他單行法律、法規關于行政訴權的規定沒有本質區別，但由于治安行政案件的特點，治安管理處罰條例的頒布和實施直接產生了兩個極為廣泛的影響:第一，由于治安管理處罰數量遠較其他行政處罰的數量為多，因而引起學者們的廣泛關注。許多學者認為，隨著《治安管理處罰條例》的實施，人民法院受理的行政案件數量將會大量增加，人民法院審理行政案件仍適用民事訴訟法的規定，恐難適應新的情況。因而在《治安管理處罰條例》實施前后，學術界關于我國應建立獨立的行政訴訟制度的呼聲尤為高漲。第二，《治安管理處罰條例》頒布以前，有關法律、法規規定人民法院所受理的案件主要是所謂經濟行政案件，因而這類案件是由當時的經濟審判庭受理的。而治安行政案件顯然不屬于經濟行政案件，由人民法院經濟審判庭受理顯然不合適，因此，各地人民法院開始設立行政審判庭。

(3)司法實踐實驗行政訴訟的情況。

從1982年有關法律授予相對人行政訴權時起，我國行政訴訟制度即進入司法實踐的階段。1986年10月3日，湖北省武漢市中級人民法院建立了全國第一個行政審判庭②1990年《中國法律年鑒》第14頁。也有報道說是1986年10月6日，見司長新:《我國行政訴訟制度在艱難中起步》，1989年1月28日《法制日報》。。同月11日，湖南省汨羅縣人民法院設立全國基層人民法院第一個行政審判庭③2008年9月6日《人民法院報》:《汨羅法院成立行政審判庭背后的故事》，該故事是采訪當年當事庭長的記錄，應該比較準確。而汨羅市法院網“汨羅法院歷史”的記載也相同，http://mlsfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=117，2012年6月20日訪問。。以后，地方各級人民法院開始陸續設立行政審判庭，專門負責審理行政案件?！暗?987年底，全國已有1087個法院建立了行政審判庭，有511個正在籌建，兩項約占全國法院總數的50%;全國法院受理一審行政案件5240件，審結4677件。今年上半年受理一審案件3949件?！雹佟吧鲜鰯底?，是最高人民法院院長任建新在全國法院工作會議上所作報告中提到的”，見記者于新年:《我國現在審判已有良好開端》，載1988年7月20日《法制日報》。相關數據統計亦可參見《中國法律年鑒1989年卷》，中國法律年鑒出版社1990年版，第784頁。1988年9月5日，最高人民法院設立行政審判庭，正式開展工作［3］。行政審判庭的設立，標志著人民法院審理行政案件工作的專業化、經?；鸵幏痘?，便于人民法院總結審判工作的經驗教訓，保證行政案件的正確、及時審理。

(4)法典最終正式確立行政訴訟制度的情況。

隨著我國經濟體制和政治體制改革的深入，行政訴訟法的起草、制定工作提上了全國人民代表大會的議事日程，并加緊進行了有關工作。1986年，全國人民代表大會常務委員會法律工作委員會受委員長會議委托，組織了由有關專家參加的行政立法研究組，研究和起草行政訴訟法，先后擬訂了草案試擬稿、草案征求意見稿和行政訴訟法草案。這幾稿都經過反復討論，多次征求意見。

1988年11月2日第七屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議聽取了關于行政訴訟法草案的說明報告，并公布了行政訴訟法草案，交全國人民討論，并廣泛征求社會各界意見。共收到中央各部門、各地方和法院、檢察院的意見130多份，公民直接寄送人大常委會法制工作委員會的意見300多份。在根據各方意見對草案進行補充和修改后，1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，并規定自1990年10月1日起正式實施。行政訴訟法的頒布，是我國社會主義法制建設和民主政治建設中的一個重大步驟，也是我國行政訴訟制度歷史發展的一個重要里程碑，標志著我國行政訴訟制度的正式確立。

4.發展和完善階段:1989年至今。

行政訴訟法的實施，需要相關法律、法規與之配套，共同構成完整的制度體系。在這方面，最直接的是有關行政復議、國家賠償和立法權限的立法。同時，隨著行政訴訟法實施中一些問題的提出，最高人民法院就行政訴訟法實施中一些問題作出了司法解釋，在一定程度上發展了行政訴訟制度。

(1)配套立法的起草、制定情況。

1990年12月24日國務院發布《行政復議條例》，該條例自1991年1月1日起施行。1994年10月9日國務院修訂發布新的《行政復議條例》。1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《行政復議法》，規定自1999年10月1日起施行?！缎姓妥h條例》同時廢止。

1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國國家賠償法》，并規定該法自1995年1月1日起施行。2010年4月29日，全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《國家賠償法》修改決定，自2010年12月1日起施行。

行政訴訟法第一次提出了法院審理案件對規范性文件進行一定程度審查的理念和做法。為應對審查，規范立法行為，在《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規定的基礎上，1990年2月18日，國務院發布《法規規章備案規定》，規定地方性法規、國務院部門規章、地方人民政府規章都應當報國務院備案的制度，自發布之日起施行。為進一步全面規范立法行為，2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《立法法》，自2000年7月1日起施行。

此外，1995年10月28日國務院發布《信訪條例》，2005年1月10日國務院發布新的《信訪條例》，并規定自2005年5月1日起實施。1996年3月17日《行政處罰法》出臺。以后還陸續頒布了《行政許可法》(2003年)、《治安管理處罰法》(2005年)等法律。這些法律的頒布和實施表明中國行政救濟制度和監督行政制度的日益完善和發展。行政訴訟制度也正是在這個過程中逐步走向成熟的。

(2)司法解釋對行政訴訟立法的發展。

行政訴訟法的規定相對比較原則，因此，按照中國司法實踐的習慣做法，最高人民法院以及其他有權機關以規定、辦法、批復等形式發布了一系列有關行政訴訟的司法解釋。這些司法解釋雖然不是法律，但對于人民法院審理行政案件具有普遍的約束力，實際上也是對行政訴訟立法的發展。在此，我們對有關行政訴訟的主要司法解釋進行分析和盤點。

關于行政訴訟法實施的綜合性司法解釋?！蛾P于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》，1991年5月29日最高人民法院審判委員會第499次會議討論通過。該司法解釋共計115條，自1991年7月11日起試行。1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過了《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。該司法解釋共98條，對行政訴訟中的若干問題作了具體規定。這一規定已經于2000年3月10日起施行，以代替試行了9年的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》。這是兩個最為重要的司法解釋，對行政訴訟法實施中的若干問題做了規定。

關于行政訴訟中適用國家賠償法的司法解釋。1996年5月6日由最高人民法院審判委員會第811次會議討論通過，1996年5月6日起施行《最高人民法院關于人民法院執行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個問題的解釋》。最高人民法院1997年4月29日發布，自1997年4月29日起施行《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》。2000年9月14日由最高人民法院審判委員會第1130次會議通過，自2000年9月21日起施行《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》。

關于行政訴訟證據的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》，2002年6月4日最高人民法院審判委員會第1224次會議通過，自2002年10月1日起施行。

關于審理反傾銷反補貼行政案件的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》，2002年9月11日由最高人民法院審判委員會第1242次會議通過，自2003年1月1日起施行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》，2002年9月11日由最高人民法院審判委員會第1242次會議通過，自2003年1月1日起施行。

關于規范行政案件案由的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于規范行政案件案由的通知》(法發［2004］2號)，最高人民法院2004年1月14日發布，自2004年1月14日起施行。

關于行政案件管轄的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政案件管轄若干問題的規定》，2007年12月17日最高人民法院審判委員會第1441次會議通過，自2008年2月1日起施行。

關于行政訴訟撤訴的司法解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，2007年12月17日最高人民法院審判委員會第1441次會議通過，自2008年2月1日起施行。

這些司法解釋絕大多數都是在行政訴訟法的原則規定下，對相關內容作出更詳細而明確的規定。但由于行政訴訟法本身的內容太過原則，這些解釋實際上發展了行政訴訟法的規定?？偨Y起來，司法解釋對行政訴訟具體規定的重大發展有以下幾個方面:

第一，明確并在某種程度上擴大了行政訴訟的受理范圍。行政訴訟法關于行政訴訟案件的受理范圍有著明確的規定，但是，在實踐中，由于各種原因，仍然有著不同理解，比如何謂具體行政行為，哪些主體特別是授權或委托主體能夠成為行政訴訟的被告等。同時，順應擴大受案范圍的呼聲，司法解釋實際上對行政案件的受理范圍有所擴大。盡管來自最高人民法院高層的聲音否定司法解釋擴大了受案范圍［4］，但筆者認為，無論最高人民法院有意還是無意，其司法解釋，或者通過對司法解釋的解釋，行政訴訟的受理范圍還是有所擴大。

第二，豐富了判決種類。行政訴訟法只規定了四種判決形式，即維持判決、撤銷判決、變更判決和責令履行判決。這四種形式的判決顯然不足以應對豐富的行政活動實踐。由于局限于行政訴訟法條文，生搬硬套地適用行政訴訟法規定的判決形式，司法實踐中甚至出現一些看起來有些可笑的判決①筆者曾經見到湖北省監利縣人民法院(1996)監行初字第89號《行政判決書》，其中有“撤銷使某某昏倒在地的具體行政行為”的內容。。司法解釋增加了“確認判決”和“駁回訴訟請求”，從而豐富并完善了我國行政訴訟判決種類。

第三，完善了起訴期限規定。行政訴訟法關于起訴期限的規定基本上是以行政處罰這種正式、書面形式作出的行政行為為對象的。司法解釋的補充規定，使得行政事實行為、不作為等情形下如何確定起訴期限有了明確的規定，有利于法院辦理案件，也有利于保護公民、法人和其他組織的訴權。當然，起訴期限方面，尚有需要完善之處。

第四，體現了證據合法性的要求。行政訴訟法明確規定了舉證責任，但沒有舉證時限的規定。同時，行政訴訟法雖然強調了“先取證后裁決”的行政程序規定，但“被告不得自行向原告和證人收集證據”的規定，卻違背了行政權力行使的特性。司法解釋一方面增加了舉證時限的規定，另一方面從證據資格角度對違反程序收集的證據如何認定做了規定，體現了理論研究的深入。

第五，通過對撤訴的規定規范了行政訴訟中的調解。行政訴訟法規定人民法院審理行政案件不得進行調解。但是在為了緩解社會矛盾和體現服務社會的背景下，人民法院在實踐中大量進行和解、協調的工作，并以原告撤訴的方式結束案件審理。最高人民法院為此專門出臺了司法解釋從撤訴的角度對這些活動進行了規范。

另外，在管轄、當事人、執行等方面，司法解釋都有所涉及，進一步明確、解釋，甚至創制了行政訴訟法規范。對于反傾銷反補貼這一類特殊的行政案件，司法解釋也就管轄、證據等內容做了明確規定。

二、行政訴訟法的主要爭議問題

行政訴訟作為“民告官”的制度在中國的確立是前所未有的一件事，理論上的準備至為重要。而實際上，與當時整個國家法制建設的情況和理論研究的水平相一致，行政訴訟法立法之時，理論上的準備并不是很充分。但盡管如此，其出臺之時也是中國經濟體制改革方興未艾、政治體制改革躍躍欲試、學術界思想活躍暢所欲言的時期。在當時倡導政治體制改革的大背景下，立法者憑著直覺和智慧，在這部法律中明確了正當程序、法律至上以及依法行政的理念。這些現代行政法治思想對其后中國的立法特別是行政立法產生極其深遠的影響。同時，立法前后所爭議的一些具體的理論與實務問題，也一直影響至今。

歸納起來，行政訴訟立法時的討論涉及六大主要問題。其中有些問題隨著行政訴訟法的頒布已經解決，有些則依然存在爭議。盤點這些問題，有利于我們了解中國行政訴訟制度的建立過程，深刻理解其現有規定。

(一)行政訴訟制度的基本框架

1.行政訴訟的概念。

關于行政訴訟的概念，學界在行政訴訟法頒布以前有不同的看法。爭議主要集中在兩個問題上。第一，行政訴訟是否僅指人民法院對行政案件的審理?是否包括行政機關處理申訴和復議的行為?第二，行政訴訟是否僅限于相對人對行政機關提起的訴訟?《行政訴訟法》的頒布，統一了人們的認識。行政訴訟僅指公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理和作出裁判的訴訟制度。行政糾紛中，行政機關認為相對人違法的情形，由于行政權的特點，無須向人民法院提起訴訟。而在行政機關無強制執行權的情況下，行政機關向人民法院申請強制執行，只是國家立法為了保證強制執行活動的統一性和整齊劃一而采取的措施，并非訴訟。

2.行政訴訟法的立法宗旨。

行政訴訟法的立法宗旨是指立法者期望通過行政訴訟活動所要達到的目的。也有的學者稱其為行政訴訟的目標模式。關于行政訴訟法的立法宗旨的爭議伴隨著行政訴訟法制定的全過程，而且由于爭議的問題并沒有真正解決，因而也沒有因為《行政訴訟法》的頒布而停止。歸納起來，關于行政訴訟法的立法宗旨主要有五種觀點。第一種觀點認為行政訴訟的宗旨和目的是“支持和維護”行政機關行使職權，是行政執法的司法保障。第二種觀點認為行政訴訟的宗旨和目的是“保護”公民、法人或者其他組織的合法權益，離開了保護權益就沒有行政訴訟。第三種觀點認為行政訴訟的宗旨和目的是“監督”行政機關依法行使職權，認為保護公民、法人或者其他組織的合法權益是國家法律的共同目的，而行政訴訟的宗旨和目的僅是監督行政機關。第四種觀點認為行政訴訟應有雙重目的，即保護相對人的合法權益與保障行政機關依法行使職權是統一的。第五種觀點實際上是行政訴訟立法所采納的，認為我國行政訴訟的宗旨和目的是“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權”。

3.行政訴訟的審判機關。

行政訴訟的受理機構是建立行政訴訟制度首先遇到的問題。設立行政訴訟受理機構的方案主要有兩個:第一，在現有的各級人民法院內部設立行政審判庭專門處理行政案件。第二，設立專門的行政法院受理、審理和裁決行政案件。對行政法院的設置又有三種意見:其一，設立直接向全國人民代表大會和常務委員會負責并匯報工作的行政法院;其二，設立如同軍事法院、海事法院一樣受最高人民法院的指導和監督的專門的行政法院系統;其三，設立隸屬于國務院系統的行政法院。由于行政訴訟受理機構的設置不是一個孤立的問題，而是和行政訴訟中的其他制度緊密相連的，因而，盡管行政訴訟法對行政訴訟的受理機構做了明確的規定，確立了在人民法院內設立行政審判庭的制度，但在《行政訴訟法》實施之后，考慮到《行政訴訟法》實施的狀況，仍有學者主張我國應建立行政法院制度［5］。

4.行政訴訟的審判組織。

審判組織是人民法院對行政案件進行審理和裁判的組織?？紤]到行政案件的特點，多數學者主張，第一，行政訴訟的審判組織應采取合議制的組織形式，不宜采取獨任制形式，即使是簡單的行政案件。第二，合議庭的組成人員可以吸收有行政管理經驗的陪審員參加，以發揮其專業技術知識和行政管理經驗。

5.行政訴訟的審級與訴前程序的設置問題。

行政訴訟的審級制度涉及行政訴訟訴前程序的設置、行政訴訟受案范圍的大小以及行政訴訟究竟是事實審還是法律審等諸多有關民主與效率如何矛盾統一的問題。在討論這一問題時，人們提出了以下三種方案:其一，一審終審制方案。與此相適應，將行政復議作為提起行政訴訟的必經的訴前程序，而法院則主要對法律問題進行審查，一般不審查事實問題。這樣有利于發揮行政機關和人民法院各自處理行政案件的優勢，減輕法院負擔，提高訴訟效率。這一觀點在行政訴訟法頒布后還有學者撰文強調［6］。其二，兩審終審制方案，這一方案不要求將行政復議作為提起行政訴訟必經的訴前程序，而是由當事人選擇申請復議或提起訴訟，在行政訴訟中當事人可以經過人民法院的兩次審理而獲得最終的裁判。其三，一審加復核制方案，這一方案是最高人民法院于1986年10月在《關于審理治安行政案件具體應用法律的若干問題的暫行規定》中確立的。一審加復核制方案企圖介乎一審終審制與兩審終審制之間，揚兩者之長，避兩者之短。但是這一方案中的復核與兩審終審制中的第二審程序，特別是第二審程序的書面審理究竟有何本質區別，人們也很難說清。行政訴訟立法最終選擇的兩審終審制方案，既與我國的審判制度相適應，又與行政訴訟受案范圍有限原則相協調;既尊重了當事人對行政復議和行政訴訟的選擇權，又有利于發揮行政機關和人民法院各自處理行政案件的優勢，因而是一種比較適合我國國情的方案。

(二)行政訴訟法的基本原則

應如何確立和歸納我國行政訴訟法的基本原則是在行政訴訟法起草過程中最眾說紛紜、見仁見智的問題①這一時期有關行政訴訟制度的特征和基本原則的文章大量發表，僅1987年就有《河北法學》第3期發表李松為的《我國行政訴訟制度特點初探》;《中國法學》第2期發表方世榮等的《論我國行政訴訟不同于民事訴訟的諸項基本原則》;《法學雜志》第5期發表金俊銀的《我國行政訴訟的基本原則試探》;《法學》第12期發表柯昌信等的《行政審判同樣適用調解原則》等。。撇開行政訴訟法與民事訴訟法、刑事訴訟法所共有的原則不談，僅就行政訴訟法所應確立的特殊原則而論，在討論這一問題時，有學者認為行政訴訟法的基本原則應為不調解原則、簡便原則;也有學者認為我國行政訴訟法的基本原則應為人民法院特定主管原則、行政機關先行處理原則、著重保障原告一方的合法權益原則、不調解原則、追索行政損害賠償原則;還有學者認為我國行政訴訟法的基本原則應為保障行政機關正確行使職權和保護行政相對人合法權益的原則、依法裁判結案不調解原則、舉證責任倒置原則、司法最終裁判原則、一審終審原則、起訴不加重原則。除以上論述的基本原則外，人們提出的特有原則還有分級訴訟原則、訴訟期間不停止具體行政行為的執行原則、司法變更權原則等。在《行政訴訟法》頒布前后關于行政訴訟法基本原則的討論，大多結合我國國情對行政訴訟中的一些特有的問題進行了探討，這些討論大大地豐富了人們對行政訴訟的認識。但學者們所提出的諸多基本原則中有一些確實應成為行政訴訟法的基本原則，如簡便原則，其中大多數不能成為行政訴訟法的基本原則，而僅僅是行政訴訟法的一些特有內容。在立法上，由于在行政訴訟基本原則立法中受我國訴訟法基本原則立法的制約，基本上沒有走出訴訟法基本原則立法的傳統模式①晚于《行政訴訟法》修訂實施的新《民事訴訟法》、新《刑事訴訟法》對基本原則的表述亦沒有突破訴訟法基本原則立法的傳統模式。參見《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》對基本原則的表述。。

關于調解是否應當作為一項基本原則，以及調解方式在行政訴訟中的應用問題，在制定行政訴訟法的過程中，絕大多數學者主張行政訴訟中不適用調解，其理由主要是，調解的本質意味著權利的放棄，必須以實體上具有處分權為前提。行政機關依法做出行政行為，既是其職權又是其職責，而作為職責是不能放棄的，因而對合法性審查案件，人民法院不能適用調解。也有學者認為對行政案件能否適用調解不能一概而論，某些案件可以適用調解。

(三)行政訴訟的受案范圍

行政訴訟的受案范圍是行政訴訟中一個特有的問題。由于受案范圍“規定著司法權對行政權監督和制約的程度，標志著行政法律關系中相對人訴權的范圍，也規定著行政終局裁決權的范圍”［7］，因而是行政訴訟法起草過程中爭議最大的問題之一。這一問題爭議點繁多，今天看起來略顯瑣碎，在此不一一列出。普遍的觀點是，所有的行政行為都接受法院的司法審查不可能也不必要，行政訴訟應實行受案范圍有限原則，并隨著社會的發展、行政審判力量的加強而逐步擴大。也有學者認為，盡管“法院直接受理的范圍只能是由少到多，逐步擴大”，但“如果先經過上級行政機關復議，法院只受理復議解決不了的案件，則這個難題就不存在了”，“法院只受理極少數案件，那還有什么劃定‘受案范圍’的必要?因而也就沒有必要爭論‘受案范圍’的寬窄問題了”［8］。

(四)行政訴訟的當事人

當事人是訴訟法中的一個基本問題，涉及理論和實踐的多個方面，法學界關于行政訴訟當事人的研究觀點很多，也很具體。本文限于篇幅，僅就法學界對行政訴訟當事人研究的熱點問題綜述之。

1.關于行政訴訟當事人的稱謂。

行政訴訟當事人的稱謂是在行政訴訟立法過程中出現的一個問題，隨著行政訴訟法的頒布實施而歸于沉寂。對行政訴訟的當事人如何稱謂，本是一個極易解決的問題，因為稱謂從語義學的角度來說僅僅是一個符號。當然，符號本身也具有一定的意義或象征。于是，在殘存著封建等級名分觀念的我國，這一問題也引起了爭論。爭論的焦點在于對行政訴訟被訴的對象即現在稱之為被告的一方應如何稱呼。行政訴訟法起草過程中最重要的三稿:試擬稿、征求意見稿和草案中，試擬稿和草案都使用了被訴人或應訴人的提法。如1988年11月10日公布的草案第二十二條規定:“公民、組織依法直接向人民法院起訴的，作出具體行政行為的機關是被訴人?！弊詈?，提交全國人大通過時的草案使用的是“被告”的提法?！霸妗?、“被告”的提法，與我國民事訴訟法、刑事訴訟法的用語基本一致，符合長久以來人們的習慣，體現了法律面前人人平等的原則。由于對這一問題的普遍認同，在此已沒有敘述各方觀點和理由的必要。

2.經過復議的案件如何確定被告。

經過行政復議的案件是由原決定機關還是由復議機關作被告?對此有四種方案可供選擇:其一，以復議機關為被告。其理由是復議機關應對復議結果負責。其二，以原決定機關為被告。其理由是行政復議本質上屬于監督行為而不是處理行為，復議機關是監督機關而不是處理機關，是案件的審理人而不是案件的當事人，因此不應以復議機關為被告。其三，視情況確定是被告還是第三人，如果上級機關維持下級機關的具體行政行為，上級機關與下級機關應作為共同被告;如果上級機關改變下級機關的具體行政行為，上級機關應作為被告，而下級機關應作為第三人參加訴訟。其四，以實際作出裁決的機關為被告，即按照“誰行為誰被告”的原則，在復議機關維持原處理機關的決定時，以原處理機關為被告;當復議機關撤銷或變更原處理機關決定時，則以復議機關為被告。其理由是這種做法能真正體現權責相稱的原則。行政訴訟法的規定確認了第四種方案。

3.關于行政訴訟的第三人。

關于行政訴訟第三人的爭議主要有以下三個問題:行政訴訟中是否有第三人?第三人的資格應如何表述?第三人的范圍是什么?如果承認行政訴訟中有第三人，對下列情況下是否屬于行政訴訟第三人也有不同意見:兩個以上的被處罰人中，有的起訴，有的不起訴，未起訴的人是否列為第三人?原告受處罰的行為是另一行政機關所批準的，在原告對行政處罰不服起訴的情況下，是否應將批準機關作為第三人?前述問題中，行政訴訟法已經明確行政訴訟中有第三人，并且將第三人表述為“與被訴的具體行政行為有利害關系”。而第三人的范圍顯然是一個會隨著行政訴訟制度的發展而變化，難以有統一認識的問題。

(五)行政訴訟中如何對待規章

這涉及兩個問題:第一，行政規章以及其他抽象行政行為能否納入行政訴訟的受案范圍;第二，行政規章能否作為審理行政案件的依據。

對抽象行政行為當事人不服時能否向人民法院起訴，在行政訴訟法立法時是一個有爭議的問題，在實施后也仍然有不同意見。否定將抽象行政行為納入受案范圍的理由是:第一，抽象行政行為的結果是具有法律效力的有普遍約束力的規范性文件，法律不具有可訴的性質，因而對抽象行政行為不能提起訴訟。第二，我國憲法、組織法規定，對抽象行政行為的審查、批準和撤銷的權限歸各級人大和制定規范性文件的行政機關的上級機關，并沒有將此種權限賦予人民法院。因此，法院不能審查抽象行政行為。堅持應將抽象行政行為納入受案范圍的理由是:第一，抽象行政行為與具體行政行為的區別僅在于時間的先后和對象的多寡，沒有本質的區別。如果僅審查具體行政行為而不審查抽象行政行為，勢必會產生一系列難以解決的問題。第二，在我國實行的人民代表大會的體制下，法院不能審查人大制定法律的合憲性，但這種體制并不排除法院審查行政機關抽象行政行為的合法性。第三，從司法實踐來看，法院無審查抽象行政行為之權，便無從審查行政案件。因為在我國行政機關做出行政決定大都要援引行政機關的抽象行政行為，如果不審查抽象行政行為的合法性，就難以判斷具體行政行為的合法性。行政訴訟法對抽象行政行為的可訴性作出了否定的規定。

行政規章能否作為審理行政案件的依據問題是行政訴訟法立法時爭議最為激烈的問題之一。就當時的情況而言，行政規章的情況比較復雜。行政規章是國務院各部委和地方人民政府制定、發布的規范性文件的總稱。一方面，憲法和有關組織法規定國務院各部委和省、自治區、直轄市人民政府等可以制定行政規章。規章是法律、法規的具體化，是實現和補充法律、法規的必要手段，行政機關實際上依據大量的規章行使職權。因此，一些行政機關強調行政審判應當依據規章。如海關總署在參與討論行政訴訟法起草問題時表示，“目前行政管理在很大程度上要依靠規章，比如海關管理方面的法律僅有1件，國務院的行政法規有14件，而總署發布的規章卻有427件，不承認規章的法律效力，行政機關的執法活動就要受影響”［9］。又如，“有關工商管理的法律、法規和規章有180多個，其中規章就有130多個”［10］。因此，規章在行政管理中起著重要作用，行政機關的具體行政行為大量是依據規章作出的。另一方面，規章的情況比較亂。從制定的程序上看，規章制定的程序不嚴格，有的沒有經過專門的機構審議，有的規章沒有公開發布。從規章的內容看，有的規章與法律、法規不一致，或者規章之間有沖突，有的規章超越了行政機關的權限，成為一些部門亂罰款、亂收費、亂攤派的依據，侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益。同時，規章由行政機關自己制定，往往規定行政機關行使的權力很大，相應的義務卻很小，比如關于行政機關頒發許可證和執照的規定，有的規章只規定當事人應當具備的條件，而沒有規定自己頒發證、照的義務如期限、方式等①關于規章等規范性文件本身的問題，在行政訴訟法頒布以后、實施之前，有關部委機關對規范性文章的清理工作可見一斑。如據1990年9月12日《法制日報》《行政訴訟法開創依法行政新階段 各方齊動迎接“民告官”》報道:“國家工商局對1979年至1989年制定的216件規范性文件進行清理，認定繼續有效的有126件，自行失效和需要廢止的有90件?！?。在這樣的情況下，將規章作為人民法院審理行政案件的依據有可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。

由于行政規章在以上兩方面的特點都比較突出，因而對規章是否作為審理依據的意見也截然對立。究竟規章能否與法律、行政法規、地方性法規同樣對待，作為人民法院審理行政案件時“依據”的規范性文件?對待規章究竟用“依據”還是“參照”?立法時引起了激烈的爭議，當時的《法制日報》甚至以“一字之差，天壤之別”為題來報道這場爭議的情景①1989年4月1日《法制日報》《開動表決器之前——全國人大法律工作委員會審議“兩法”側記》報道稱，行政訴訟法草案在提交全國人大通過之前，全國人大法律工作委員會在人民大會堂舉行會議，“再次對各代表團就該法修改提出來的意見進行匯總、加工、取舍，兩年來的各種意見、利益再次交鋒。被邀請出席會議的有內務司法委員會委員李瑞山、國務院法制局局長孫琬鐘、最高人民法院副院長馬原”。這次會議上，草案第五十一條“引起了一場激烈的爭論”，國務院法制局局長孫琬鐘拿出早已準備好的稿子，再次陳述法制局在多種場合反復宣傳強調過的意見，建議只改一個字，將法院審理行政案件參照行政規章改為“依照”行政規章?！氨緛碓莅冈凇畢⒄铡懊孢€有一個‘可以’，正是由于考慮到行政部門的意見，今天大家同意將‘可以’二字去掉，但是要再改一個字”，許多委員則紛紛表示不能再讓步了。當時的討論既有理論表述，也談到不久前在浙江某地一起行政案件法院依據規章審理案件的做法，爭議激烈而又不失理性?！斗ㄖ迫請蟆吩趫蟮肋@次討論時，用了一個小標題:“一字之差，天壤之別”。。甚至，在行政訴訟法頒布后，還有學者發表文章，認為“規章應當作為法院審理行政案件的依據，不應只是‘參照’。本法的觀點需要重新考慮”［11］。

行政訴訟立法采取折衷辦法，將法律、行政法規、地方性法規定為人民法院審理行政案件的依據，而規定人民法院審理行政案件參照規章。這一做法既肯定了規章在實際社會生活中的作用和地位，又避免了將有缺陷的規章作為審理依據，從而可以保證人民法院審理案件的質量，充分體現了立法的靈活性和技巧性。行政訴訟法起草時區別法律、法規和規章的做法，顯示出對現代行政法治的理解，這一立場對后來的相關立法，如行政處罰法、行政許可法、立法法都產生了直接影響。

(六)關于行政審判中的司法變更權

司法變更權是指人民法院在審理行政案件時，部分或全部改變行政機關所作具體行政行為的權力。行政訴訟中人民法院的司法變更權問題是一個在行政訴訟立法和實踐中都存在爭議的問題。由于這一問題涉及司法權和行政權的關系，因而爭論激烈?？隙ㄕf認為人民法院應擁有司法變更權，從而才能夠真正糾正行政機關錯誤的具體行政行為，切實保護相對人的合法權益。否定說則認為，如果賦予人民法院司法變更權，則司法權會侵犯行政權，導致司法機關代替行政機關行使職權，人民法院審理行政案件主要是審查行政機關的具體行政行為是否合法，是否侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，不應對爭議的具體行政行為予以變更，尤其是對法律規定的行政機關自由裁量權行為，不能變更。第三種觀點則取折衷，認為司法變更權既有其存在的必要，又因其可能對行政權造成干預而應該有所限制，因而主張人民法院應擁有有限的司法變更權。行政訴訟法采取了有限變更權觀點，明確規定，行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更。

三、行政訴訟法實施以來取得的主要成績

我國行政訴訟法自1990年實施以來，通過個案的受理、審理以及裁判，在解決行政糾紛的同時，在相當大的程度上起到了監督和促使行政機關依法行使職權的作用，在一定程度上起到了保護公民、法人和其他組織合法權益的作用。

(一)人民法院受理案件數量總體保持增長勢頭

從人民法院司法統計數據上看，我國人民法院一審受理行政案件的數量總體上說保持增長的狀況，盡管個別年份也有停滯或些微降低。

(二)人民法院受理事項涉及幾乎所有行政管理領域

人民法院受理事項和案件類型逐步擴大，目前已經涵蓋幾乎所有的行政管理領域。也就是說，盡管不一定每個行政機關都做過行政訴訟的被告，但就全國范圍而言，幾乎所有管理領域的行政機關都涉及過行政訴訟。早期，與行政相對人接觸密切的行政機關，如公安、稅務、工商、土地等是行政訴訟的?？?，以后隨著社會的發展，案件類型重點也發生變化，城建、資源、房產、社保、海關、教育、環保等部門開始比較多地涉入行政訴訟。其間，一些不太直接與老百姓打交道的部門，如氣象、保密、檔案等，也都曾經有過當被告的經歷［12］。

人民法院審理一審案件情況統計表① 此表系浙江大學法學院博士后研究人員田勇軍制作，數據來自歷年《中國法律年鑒》之統計資料部分。其中1989年、1990年、1991年中國法律年鑒的統計中還包含一類交通運輸案件，與民事、刑事、行政三類案件并列統計。1989年交通運輸類案件數是4867件，1990年交通運輸類案件數為4072件，1991年交通運輸類案件數為4283件。本表中合計收案數包括了交通運輸類案件，計算民事、刑事、行政案件所占比例也是以合計收案數為總數的。

由于無法獲取全國法院在案件類型上的統計數據，本部分以最高人民法院歷年在全國人大會議上所有的工作報告為分析對象，從中了解案件類型分布及其變化的情況。最高人民法院院長在全國人民代表大會上提交的工作報告，正式名稱應為最高人民法院第×屆全國人大第×次會議所做工作報告，為直觀展現歷史脈絡，本文以下簡稱某年工作報告，都是指該年向全國人大提交的工作報告。

最高人民法院在1988年工作報告中首次出現行政訴訟，“至1987年底，我國已有120多個法律和法規規定不服行政機關處理的案件可以起訴到法院來。這是社會主義民主和法制的重要發展。我們正在各級法院逐步建立行政審判庭，加強這項審判工作。行政審判有不少難點，我們也缺乏經驗，希望能早日制定行政訴訟法”。

1989年工作報告指出，“全國法院兩年來共受理行政案件14513件，涉及治安、土地、海關、食品衛生、醫藥、環境保護、工商、稅務等許多行政管理部門”。

在1992年的工作報告中，談到了關于案件類型增加的情況，“隨著行政法律、法規的不斷增多，行政訴訟涉及的領域不斷擴大?，F在，涉及行政訴訟的有關法律有50多件，國務院發布的行政法規和行政法規性文件1100余件。法院受理的行政案件類型已達30多種，許多過去沒有或者少有的水利、統計、煙草專賣、能源和不服勞動教養決定等行政案件陸續起訴到法院”。

1991年工作報告提到，1990年“人民法院受理的行政案件，除治安行政和土地行政案件仍占總數的65%外，還有工商、林業、環保、海關、稅務、城建、醫藥、衛生等行政案件”。

1992年工作報告提到，1991年“共受理一審行政案件25667件，比上年上升97.4%，其中，治安、土地、林業、稅務行政案件上升幅度都在100%以上”，“一些新類型案件諸如專利、水利、統計、收容審查、勞動教養、能源、違法拒絕辦理許可證等案件也隨之開始出現”。

1994年，“人民法院受理的行政案件，涉及土地、公安、工商、城建、環保、稅務等30多個方面，其中著重抓了有關企業轉換經營機制和加重農民負擔的行政案件的審理”。

1996年，“人民法院審理的行政案件，涉及土地、公安、城建、工商、衛生、海關、環保等40多個行政管理部門”。

2001年工作報告中出現“群體性糾紛案件，對與人民群眾生產生活密切相關，矛盾容易激化的山林土地、自然資源、農民負擔、拆遷安置”案件。

2003年工作報告在總結五年來的工作時，提到“案件種類已基本覆蓋行政管理領域”。

2005年，“地方各級人民法院全年共審結一審行政案件92192件，上升4.7%。其中關系公民人身權益和經濟利益的行政案件上升幅度較大。全年共審理涉及衛生、計劃生育、土地、交通、工商、稅務、海關、商檢、財政及勞動和社會保障案件38273件，上升18.79%。依法審理涉及城市房屋拆遷的行政案件，糾正違法強制拆遷行為，全年共審結此類案件5478件。此外，還審查辦理非訴行政案件110550件，審結國家賠償案件3134件”。

2006年的工作報告提到“城市規劃、房屋拆遷、勞動和社會保障、環境保護、工商管理”等案件。

2007年的工作報告提到“城市建設、土地征用、房屋拆遷、社會治安、社會保障、農民權益、自然資源和環境保護等行政案件”。

2010年2月最高人民法院在其網站“司法數據”欄目中發布的《數說人民法院審判工作60年》長文中，以“60年行政審判從無到有并拓展到所有行政管理領域”為小標題披露，“目前，行政審判已由最初的公安、土地等領域擴展到所有的行政管理領域，案件種類達到50多種”［13］。

行政訴訟受理事項涵蓋廣泛的行政管理領域，對于依法行政理念的推廣具有重要意義。因為，在行政訴訟中成為被告，不僅對當事的行政機關來說是一件大事，而且對同行政管理領域的其他行政機關依法行政也是一個極大的促動。開明的行政機關領導往往借參與行政訴訟之機對本單位本行業的工作人員進行依法行政的教育培訓，從而提高行政工作人員依法行政的觀念和水平。

(三)新類型行政案件不斷出現并被人民法院受理、審理和裁判

行政訴訟法實施以前，人民法院只能受理行政處罰案件。行政訴訟法實施以后，人民法院開始受理行政強制措施案件、許可證案件、侵犯經營自主權案件等。隨著社會的發展和人們對行政審判要求的提高，一些新類型的案件開始被人民法院受理、審理和裁判，如要求履行法定職責案件、人事爭議案件、學籍學位案件、信息公開案件等。其中有些案件是否屬于現行法規定的受案范圍尚存爭議。

一個典型的例子是教育權案件。侵犯受教育權的行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍，對此主要有兩種觀點。一種觀點認為我國行政訴訟法第二章明確規定了人民法院的受案范圍，侵犯教育權的案件并不屬于行政訴訟法規定的受案范圍，其他相關的教育法律、法規中也沒有明確的規定。倘若在法律沒有明文規定的情況下法院的受理范圍可以任意擴大，那么司法也有太泛化的傾向了［14］。另一種觀點認為當事人的權利受到侵犯，就應當給予其法律上的救濟，對侵犯教育權的行政行為應當可以提起行政訴訟。持此種觀點者所分析的理由也有不同，主要有兩種理由。一種理由認為，對于行政主體侵犯受教育者合法權益的行為可以提起行政訴訟，現行法律已經有不少的規定。行政訴訟法第十一條第二款規定:“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件?！倍督逃ā返谒氖l規定受教育者的權利有:“在學業成績和品行上獲得公正評價，完成規定的學業后獲得相應的學業證書、學位證書”;“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”?！段闯赡耆吮Ｗo法》第四十六條規定:“未成年人的合法權益受到侵害的，被侵害人或者其監護人有權要求有關主管部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟?！蹦敲?，當事人的權益在行政管理關系中受到行政主體的侵害而提起的訴訟，當然既不是民事訴訟，也不是刑事訴訟，而只能是行政訴訟［15］。另一種理由主要是認為在法律并無明文禁止時，應當對法律的精神做一個有利于整個社會的理解，對法律的本意做一個最大限度合理的寬泛的解釋，并授予法官一定程度的裁量權，實現司法救濟，盡量擴大司法救濟途徑［16］。

目前，受到媒體關注和報道的案件當然都已經形成為訴訟上的案件，大多數案件已經作出了實體判決(否則，會以當事人缺乏程序意義的訴權而作出駁回起訴的裁定)?？梢娝痉▽嵺`中是已經認同了這類案件的性質屬于行政訴訟。

但是，是否屬于受案范圍與是否應當屬于受案范圍是兩個概念。以筆者見，純粹從文本技術的角度考察現行行政訴訟法及有關法律的規定，不能認為我國有規定教育權案件納入行政訴訟受案范圍的法律法規，而行政訴訟的受案范圍要由法律法規加以規定，這一點已經是不需重復論證的共識。我國是一個奉行成文法傳統的國家，要求執法者、司法者嚴格遵從法律的明文規定。當代社會更是在改革開放的形勢下響亮地提出了依法治國的口號。依法治國的關鍵是依法行政和依法審判。特別是在目前執法者和審判人員法律素質并不理想的情況下給法官一個依“法律的精神”審判的權力，恐怕并非明智之舉。但是，從社會發展看，教育權案件又確實應當納入行政訴訟受案范圍。如此，既能夠保證當事人受教育的權利不受侵犯，又有利于監督有關行政主體依法行使職權。實踐中出現人民法院突破法律規定對教育權行政案件進行受理和審判的情況，正表明立法將教育權案件納入行政訴訟受案范圍既有必要，也有可能。以上分析正說明，盡管存在爭議，但法院還是在受理一些新類型的案件。這種做法，對于通過司法實踐拓展受案范圍，對于未來的立法擴大受案范圍，無疑具有促進作用。

(四)基本實現了監督行政和保護權利的雙重目的

在行政訴訟法整體功能實現方面，縱觀20余年的實踐，本文的評價是，行政訴訟法在一定程度上起到了保護行政相對人合法權益的作用，在相當大的程度上實現了監督行政機關依法行使職權的目的。微觀上，如果對每個行政訴訟案件進行個案分析，可能難言法院做到依法裁判。但從宏觀上說，行政訴訟法的立法目的在某種程度上基本實現。

在監督行政機關依法行政方面，行政訴訟法所起的作用應當說是相當明顯的。20余年來，我國行政機關依法行政的觀念有了很大的增強，依法行政的水平有了很大的提高，這雖然不完全是行政訴訟法所帶來的，但與行政訴訟法的頒布、實施有著很大的關聯性。這一點不僅表現在宏觀上行政訴訟法本身的威懾性、行政訴訟法對依法行政理念的樹立、行政訴訟法對相關立法的帶動作用，也表現在個案審判對行政機關的教育、警示作用。就筆者個人觀察，一些行政機關，特別是初次當被告的行政機關，對行政審判非常重視，不僅仔細研究相關法律，而且開庭時組織人員旁聽，事后開展教育培訓，這些都是對行政機關工作人員學習了解行政訴訟法，促進依法行政有著非常重要的作用的。對此，我們也可以在媒體上時?？吹剑?7］。行政機關和行政機關工作人員依法行政水平的提高，也就意味著侵犯相對人合法權益的行為減少，這在宏觀上也是有“保護權利”的效果的。

在保護公民、法人和其他組織合法權益方面，行政訴訟法所起的作用是相對的、有限的。這是因為，一方面，訴訟法的特點決定了其對相對人權益的保護是事后的和個別的，因而也是有限的;另一方面，從行政訴訟法的實施效果上看，雖然行政訴訟法提供了一種救濟機制，這種救濟機制的存在本身是對相對人權利的保護，但是，從個案的審判結果來看，并非每個案件的當事法院都能夠排除干擾，秉公執法，依法審判。由于體制的原因，現今的中國尚難言審判獨立，法院與行政機關有著千絲萬縷的聯系，行政審判步履維艱，當事人的權利只是在某種程度上得到保護。

四、行政訴訟法實施中存在的主要問題

除了行政訴訟法本身的一些規定存在不足需要修改以外，行政訴訟法實施中還存在許多問題。早在1999年就有學者撰文分析我國行政訴訟法實施中存在的問題。第一，一審行政案件受案數量偏低，這種“偏低”表現在幾個方面，如每年每個法院的平均受案數量不多;有的法院還未受理過行政案件;就全國而言，行政案件的增長速度明顯減緩;行政案件在整個人民法院受案數量中所占比例極低;相當一部分省區的行政案件受案數呈下降趨勢。第二，與行政機關實施的可訴的具體行政行為相比，行政訴訟案件所占比例極低。第三，行政訴訟案件少，包含著正常因素或積極因素，但也包含有不少非正常因素或消極因素［18］。

筆者以為，雖然距該文寫作的時間經過了十余年，但除個別情況，如是否有的法院還未受理過行政案件難以考證外，前文所述的其他現象仍普遍存在。此外，行政訴訟法實施中還存在以下問題。

(一)受案范圍的規定未普遍實現，存在原告告狀難、立案難的情況

1.同樣類型的案件，在是否受理的問題上，各地做法不同。

由于法院對案件爭議和法律規定理解的不同，導致同一類型的案件，各地做法不同。以公立大學學生因考試作弊受到學校開除等紀律處分而起訴學校的案件為例，2007年前后，全國各地發生了不少這樣的案件，但法院在是否受理問題上做法卻截然不同。有的法院受理了此類案件，而有的法院則以內部關系為由不予受理。在網上稍作搜索，即可發現這類案件的大量報道。

關于法院受理案件的報道，筆者找到以下兩案。其一，2007年8月1日，江蘇省“鎮江市京口區法院受理了駐鎮某高校大四學生汪某起訴學校侵犯其‘受教育權’的行政訴訟案”［19］，該案原告因為受到學校開除的紀律處分起訴學校。其二，2008年1月3日《法制晚報》報道，“因在考試中攜帶電子設備，中央美術學院大五女生楊影(化名)被開除。楊影申訴無效，將市教委告上法院，要求撤銷處理決定。記者今天獲悉，西城法院日前判決駁回了她的訴訟請求”［20］。法院受理了此案，并作出了判決。

關于案件沒有被法院受理的報道，筆者也找到以下三例。其一，“遵義在線”2006年6月14日報道:“英語四六級考試作弊被開除大學生狀告遵義醫學院被駁回”［21］?！按髮W生劉某因連續兩次違紀作弊被學校開除，他不服學校的處分決定，向法院提出行政訴訟要求學校撤銷處分。近日，重慶市沙坪壩區法院下達行政裁定書，以處分不屬行政訴訟受案范圍為由，駁回了劉某的起訴?！保?2］其二，“因不服自己作弊而被學校開除學籍，呂某向法院提起行政訴訟狀告蘇州大學。昨天，蘇州市滄浪區人民法院一審判決駁回呂某的起訴”［23］。其三，“廣西醫科大學原99級14班影像學專業學生王某狀告廣西醫科大學，要求撤銷該學校于2004年1月13日作出的桂醫大學工字［2004］2號《關于對王某同學的處分決定》的學籍管理行政爭議一案，南寧市新城區法院8月19日作出一審裁定，駁回原告王某的起訴”［24］。

這里列舉的是因考試作弊而受到學校開除等紀律處分而狀告學校的案件，不同于因考試作弊而不被學校授予學位的案件。后者同樣也有受理與不受理兩種情況。與此類似的還有一度較多的道路交通事故責任認定案件，這類案件在2007年道路交通安全法實施后統一不再由法院受理了，但在那之前，各地做法也是非常不同的。這些類型案件并不涉及所謂敏感問題，是否受理完全憑由當事法院的認識。當然，這種情況是由于法律解釋以及立法不明確而引起的，隨著未來立法加以明確應該可以得到解決。

2.敏感案件、當事人可能上訪的案件不受理。

前面我們提到，行政訴訟法實施以來，新類型案件不斷被法院受理審理和裁判。但同時，也有一些即便是行政訴訟法明確規定的行政處罰案件、行政強制措施案件、行政征收征用案件，由于涉及一些所謂敏感內容，或者涉及當事人人數眾多，法院受理仍存困難，這類案件如早些年的計劃生育案件、勞動教養案件，近年的拆遷安置案件、土地征用案件等。

在調研中①我們于2010年11月啟動“中國行政訴訟制度改革的理論與實踐”項目，重點開展了行政訴訟法實施現狀的實證調查研究。其方法為問卷調查、訪談調查和裁判文書分析，問卷和訪談對象涉及律師、行政機關工作人員、普通民眾和從事行政審判的法官。下文中提及的調研和問卷數據，皆來源于此次調查。，當我們問到轄區內一些敏感的案件是否會受理時，絕大多數法官毫不猶豫地承認，一些敏感案件不會受理，或者拖延受理。普遍來說，所謂敏感案件，是指原告人數眾多的群體性案件，涉及國家重大工程和項目運作的案件如高鐵、高速公路征地拆遷等案件，以及政治性的案件。對于案件受理后將來當事人可能信訪，或者實體上不好處理的案件，法院也往往是能夠不受理的就不受理?！安蛔尠缸舆M門”，“能少搞盡量少搞，只要不進門，就不屬于涉法上訪”，“能擋在門外的就擋在門外，實在不行就堵在門口”，意即先處理著，但不受理。

(二)原告勝訴率不高

原告勝訴率應當是衡量行政訴訟法實施效果的一項重要指標。勝訴、敗訴其實并不是一個科學的說法，我們僅以此作為一個分析的要點，以審理結果對原告有利還是對被告有利來加以區分。在我國，1990年10月1日行政訴訟法實施，就像突然給從來沒有什么約束的行政機關套上緊箍，使之不得超越法律界限行事。這種情況下，很多人設想，行政訴訟中原告的勝訴率應當比較高。但實際情況如何，我們來看看全國法院行政案件的結案情況。

全國法院審理一審行政案件結案情況統計表① 全國法院審理一審行政案件結案情況統計表系浙江大學法學院博士后田勇軍制作，數據來自歷年《中國法律年鑒》之統計資料部分?！啊北硎井斈隉o依此類別統計的記錄。1(1989—1991)

全國法院審理一審行政案件情況統計表2(1992—2001)

1989年以來，最高人民法院關于行政訴訟案件結案方式的統計方法經歷了三個階段。維持、撤銷、撤訴三種結案方式在這三個階段中都有。當然，由于統計方法不同，單單看這幾種結案方式的統計數據是不科學的，但是，對這三種結案方式結合其他數據進行分析，應該是有一定意義的。

行政訴訟一直維持較高的撤訴率。從人民法院結案方式統計數據看，撤訴的比例沒有低于過29.82%。多數年份在30%—40%之間，少數年份高于40%(1993—1999年)，最高達到53.96%(1996年)。

“維持”意味著被告勝訴，“撤銷”意味著被告敗訴。雖然勝訴、敗訴、訴訟輸贏等都非科學的說法，但如果我們以一種直白的方式來表達，就是這兩種判決方式的結果意味著輸贏都是干干脆脆的。單就訴訟中原被告雙方的對抗性而言，在其他數據不變的情況下，這兩個數據應當呈現某種反比例的關系。但是，從統計數據看，法院直接判決“維持”的比例從1989年的42.45%到2011年的9.82%，雖然中間也有幅度不大的變化，但一直在持續下降，而且下降的幅度是比較大的。而“撤銷”所占的比例變化雖不如“維持”的比例那么大，但也有變化，早期，“撤銷”的比例一般在百分之十幾到二十幾之間，近年，“撤銷”的比例明顯下降，到2011年法院判決“撤銷”的比例在法院全部行政案件結案數量中只占到5.09%，成為歷史最低。

全國法院審理一審行政案件情況統計表3(2002—2011)

那么，既然“維持”和“撤銷”的比例一直下降，多出的數據比例表現在哪里?鑒于“責令履行職責”、“確認違法”、“變更”等結案方式所占的比例都不大(都在3%以下)，那么其他的結案方式除了撤訴，就主要是“駁回起訴”和“駁回訴訟請求”了。而以后兩種方式結案的案件，顯然結果都是對原告不利的。

從輸贏的角度說，撤訴的效果是模糊的，看不出來案件的處理結果究竟是對原告有利還是對被告有利。而“維持”和“撤銷”的判決都是明確的?？傮w來說，“撤銷”和“維持”的判決總量在減少，法院判決“維持”的案件比例多于判決“撤銷”的案件比例或者比例基本持平。從“干干脆脆”判決的角度我們可以得出兩點結論:第一，法院不愿意采取比較明確的確認某一方當事人輸贏的方式結案;第二，案件的處理結果對原告有利的比例不高，法院更傾向于作出有利于被告的判決。

當然，所謂“高”、“低”是一種評價。如果行政管理和行政執法水平高，可能對被告有利判決的比例應當更高。這涉及如何評價我國行政機關依法行政的水平，以及人民法院依法審判的狀況等。本文在此僅指出行政訴訟法實施過程的現象，并認為這種現象的出現在某種程度上有行政訴訟法并未得到嚴格遵守的原因。

(三)判決規定未全面遵循

判決是法院經過審理后對案件作出的權威性的判定，是法院全部審判活動的落實。行政訴訟法第五十四條、第五十五條對人民法院判決的法律依據和實體標準作出了規定，實際上界定了什么是合法的行政行為，什么是違法的行政行為，體現了依法行政和正當程序觀念。該規定對行政機關作為行為的違法規定了五項標準，只要違反其中一項標準，即構成違法的行政行為，應當依法予以撤銷。對行政機關消極的不作為，“不履行或者拖延履行法定職責”構成違法。雖然行政訴訟法關于判決的規定還有很多疏漏，但就行政訴訟法判決規定中的撤銷判決和責令履行義務的判決而言，其所規范的行政行為合法的標準是一個極其嚴密的體系，對于促使行政機關依法行政起到非常重要的作用。

判決規定中，撤銷判決理由中“違反法定程序”的規定是否遵守，是一個比較典型的例子。本來，這一規定對于促使行政機關遵守法定程序有重要作用。行政程序在法律上的要求有諸多方面，除了從程序之順序、方式、時間方面進行要求外，法定程序還可以作內部程序與外部程序、主要程序與次要程序之劃分。違反法定程序之任一要求并不一定必然導致行政主體做出錯誤的結論。但行政訴訟法在此處對違反法定程序應當判決撤銷之規定沒有附加任何條件，意味著只要違反法定程序，人民法院即應當判決撤銷被訴行政行為。這種甚至可以說有些矯枉過正的規定，體現了立法者對于正當程序的向往和追求。

但是，從實際辦理案件的情況看，很少有法院會在被訴的行政行為僅僅違反法定程序時作出撤銷判決。從媒體對案件的報道以及我們調研的情況看，除了極少數案件被訴的行政行為明顯違反法律明定的聽證程序而被法院判決撤銷外，其他情況，法院一般不會以行政行為僅僅違反法定程序而撤銷。對法官的問卷調查也印證了這一點。在問到“在您審理行政案件時，發現行政行為‘違反法定程序’，是如何處理的”，在1059人的有效回答中，選擇“只要違反法定程序就撤銷”、“輕微違反法定程序，不撤銷;嚴重違反，撤銷”、“僅違反法定程序，不會撤銷”的比例分別是29.1%、69.6%和1.3%。對此，可以從兩個角度進行分析。一方面，行政訴訟法的這一規定對行政機關依法行政提出了很高的要求，本身有矯枉過正之嫌。在法治環境遠未有充分改善之前，對行政機關提出太高要求的法律顯得有些不實際。但是，另一方面，這也表明已經制定的法律并沒有得到很好的遵守，尤其是某個明顯對被告不利的規定。

(四)行政訴訟法其他一些規定流于形式

比如，行政訴訟法第二十三條規定，行政機關在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據，其意在強調行政機關收集證據和作出決定時應當遵循“先取證后裁決”的行政程序。從證據資格角度，違反這一程序要求所收集的證據，法院不應當采納。但是，如果行政機關在作出決定后收集了證據材料，而又故意在相關材料上將收集證據的時間寫成作出決定之前，則屬于偽造證據的行為。依照行政訴訟法第四十九條的規定，人民法院可以對其采取妨害訴訟的強制措施。

從我們訪談和問卷調查中都了解到，上述兩條規定都沒有得到嚴格遵守。不具有證據合法性的材料并沒有完全排除，只有56.5%的法官選擇會將不具有證據資格的證據材料予以排除，31.1%的法官則會從實體上進行審查并借以判斷是否采用該證據材料，也就是說31.1%的法官不會因為違反法定程序而否定證據材料的合法性①在問到“在行政訴訟中，如果您發現行政機關提交的證據是在決定作出后收集的，卻標著行政決定作出前的日期，您會如何處理”時，1055個有效回答中，選擇“不采納該項證據材料，視情況以偽造證據為由對其采取妨害訴訟的強制措施”、“不采納該項證據材料，直接排除在案卷之外”、“會對證據材料加以審查，如果是真實的，采納;虛假的，不采納”、“不知道”的比例分別是9.1%、56.5%、31.1%、3.3%。。

而對于妨害訴訟的行為，在所有從事行政審判的法官的審判經歷中，只有15.8%的法官采取過強制措施②在問到“在您的行政審判經歷中，有沒有采取過排除妨害訴訟的強制措施”時，問卷給出的選項是:(1)對原告方(包括原告及其代理人)采用過;(2)對被告方(包括被告及其代理人)采用過;(3)對除(1)(2)之外的人采用過;(4)從來沒有用過。此題可多選，1045個有效回答中，選擇“從來沒有用過”的比例是84.2%。。當然，不是說所有違反證據合法性的材料都是偽造的，而需要對相關人員采取強制措施;也顯然，需要采取妨害訴訟強制措施的情況應當還是少數。但是，總計81.9%的法官從來沒有采取過，也就意味著相當比例的法院從來沒有采取過。而在我們訪談調查中，也沒有聽說法院采取過強制措施。此外，我們也從來沒有看到媒體有這方面的報道。但妨害訴訟的行為確實是時有發生的。筆者親自參與過一起案件，被告某公安機關向法庭提交的由相同的兩名工作人員在不同的地點向不同的詢問對象所做的兩份詢問筆錄，有20分鐘時間是重復的。顯然，人沒有分身術，為何會出現這種情況?毫無疑問這有偽造證據的嫌疑。法院是否應當查明情況并予以懲戒?僅僅排除其證據資格是否足夠警示和懲戒作假行為?對此種現象，如果法院不采取任何懲罰性的強制措施，則顯然既不符合現行法律的規定，也不利于行政訴訟的順利開展，從某種角度上說，甚至是對行政機關違法行為的縱容。

五、發展與展望——行政訴訟法的修改

行政訴訟制度的確立、行政訴訟制度建立后取得的成績與存在的問題，都與一定的社會歷史背景和特定的法治環境相關。而行政訴訟制度的發展，也正基于此。行政訴訟法頒布20年來，中國社會政治、經濟形勢發生了很大的變化，行政訴訟法的現有規定已經不能滿足實際發展的需要。而在訴訟實踐為我們展示極其寬廣的研究領域之基礎上，行政法和行政訴訟法理論研究有了很大的發展。于是，行政訴訟法的修改終于成為一件水到渠成之事。

同時，也應當看到，雖然20年來中國的發展取得了令人矚目的成就，然而作為法律現代化的標志之一，行政訴訟制度運行所必需的一些條件尚未充分具備，這也決定了近期的修改只能是精細化和非終極性的。因此，討論中國行政訴訟法的未來，可能需要區分近期修改與長遠發展兩個話題。

從長遠的發展來看，我們堅信，中國會實現民主與法治。與之相應的，政治民主、政府限權、司法獨立、法官精英、新聞監督等也將成為題中應有之義。但就近期，我們只能說尚處于走向民主與法治的階段，司法真正實現對權力的監督和對權利的救濟尚待時日。本文也將只就近期的修改進行展望。

(一)行政訴訟法修改的目標定位

立法目的是指立法者在制定法律時主觀上期望該部法律在將來的實施中所起的作用。法律的修改方向很大程度上取決于立法者對立法目的的定位。從中國的實際情況看，行政訴訟法的立法目的應當定位為監督與救濟并重。

現行行政訴訟法關于立法目的的規定是折衷和妥協的產物。除了有規范人民法院審理行政案件這一直接目的的表述外，立法目的既有保護相對人合法權益和監督行政機關依法行使職權的內容，也有維護行政機關行使職權的表述。而對于維護行政機關依法行使職權的內容，由于與行政訴訟的本質特征相違背而受到諸多學者的批評，在法制日益健全、法治觀念不斷更新的今天，相信行政訴訟法修改時去掉這一內容不會引致太大反對。而在當今行政權力與公民權利關系日趨復雜以及人權保護呼聲日益高漲之時代背景之下，保護相對人合法權益應當是行政訴訟法立法目的之題中應有之義。對此，目前的爭議似乎也不大?？赡艿牟煌紤]是，行政訴訟法修改時，是否應當強調救濟權利目的之唯一性，是否應當將立法目的同時定位于監督行政?

從中國今天之立法、司法實際來看，由于我國目前尚沒有正式的違憲審查制度，行政訴訟制度承擔著司法審查的重任，監督行政，促使行政機關依法行政，與保護相對人合法權益一樣，應當確立為行政訴訟法的立法目的。唯有如此，方能適應行政訴訟具體制度設計之需要。比如，如果行政訴訟法不確定監督行政之目的，則行政決定一般影響相對人權益案件、行政公益訴訟案件很難納入人民法院受理范圍;而司法審查的力度恐怕也只能限于案卷等與相對人權益直接相關的問題，審查角度可能會局限于與當事人利益相關問題之實體結果。強調救濟權利與監督權力并重，既是對現階段利益關系的平衡，同時也應當理解為時代賦予行政訴訟法的歷史使命。行政訴訟法通過日常的司法制度對行政權的行使進行監督，使中國的民主制度與憲政制度得以豐富。倘若行政訴訟法立法目的不包含此意，行政訴訟法內容缺乏具體的制度安排，這將是中國民主與法治發展的一種缺失。

在確定行政訴訟法立法目的時，如何將保護權利與監督權力的力度加以定位，也是一個需要考慮的問題。遲到的正義必然失去正義之本意。為了提高效益，節省成本，避免訟累，除了正確、及時解決行政爭議外，在正確處理行政權與司法權關系的基礎上，對爭議解決和案件審查的完整性、全面性和充分性亦應當加以考慮。

(二)行政訴訟法修改的具體設想

鑒于我國行政訴訟制度自運行以來司法實踐中問題與需求的充分暴露，以及20年來研究成果的豐富積累，行政訴訟法的修改應當在堅持依法行政、法律至上和正當程序理念的基礎上進行。除了在一些具體的訴訟制度，如當事人制度、訴訟程序制度等方面進行精細化完善化外，至少有幾個方面的重大修改是要考慮到的。

1.從行政爭議角度確定人民法院的受理范圍。從保護相對人合法權益和監督行政的目的出發，采用概括的方式確定受案范圍，將行政訴訟受案范圍的立足點放在行政爭議范圍而非行政行為范圍上，從而解決因行政職權行為侵犯相對人權益引起爭議的諸多行為的受案范圍問題。如因行政事實行為和準行政行為侵犯相對人合法權益引起的爭議，以及因授權行政主體、委托行政主體的行政職權行為引起的爭議，甚至可以將因行政職權行為引致的行政主體之間的爭議納入行政訴訟的受案范圍。

2.以合法權益受到被訴行政職權行為影響為標準確定原告資格。鑒于救濟權利和監督行政的廣泛性的需要，順應實踐中對原告資格拓展的呼聲和行政公益訴訟的需求，原告資格條件應當放寬，應當明確原告資格的界定是一項程序標準而非實體標準，普通行政案件中原告與案件的利害關系應當以權益受到被訴行政職權行為影響為標準。同時，借鑒域外客觀訴訟理論，建立行政公益訴訟制度。

3.證據制度的精細化。以正當程序觀念為指導，強調行政訴訟證據的正當性，明確不同情況下證據的證明力。根據不同性質和種類的案件科學地、實事求是地確定行政訴訟證明標準。這種精細化的修改還體現為在深刻理解行政程序對行政訴訟證據制度影響的基礎上，合理吸收訴訟法學研究成果，明確規定證據認定規則、非法證據排除規則、最佳證據以及補強證據規則，并對案卷外證據的處理、開庭前證據交換、當事人的自認、推定等作出明確規定。鑒于行政機關制定的規范性文件在行政訴訟中的特別地位，如何對待司法認知，也是行政訴訟立法應當予以明確的。

4.取消關于審理依據的規定?！读⒎ǚā凡粌H對法律、法規、規章等規范性文件的制定、修改和廢止做出了明確的規定，而且明確規定了規范性文件的適用與備案，確立了法律規范沖突的選擇適用規則。這些規則足以為人民法院審理行政案件選擇適用實體法規范提供依據，不再需要行政訴訟法對人民法院審理行政案件“依據”、“參照”的規范性文件加以規定。

5.完善行政訴訟裁判制度。充分認識到行政訴訟法關于判決的規定對行政行為的規范作用，堅持嚴格依法行政標準，吸收行政法學新的研究成果，運用行政行為瑕疵補救理論，健全和完善行政訴訟裁判制度。從行政主體承擔責任的方式與行政行為瑕疵的法律補救角度出發，綜合考慮，規定撤銷判決、確認判決、變更判決、責令履行、駁回訴訟請求判決;增加責令補正判決，擴大變更判決的適用范圍，取消維持被訴行政行為、確認被訴行政行為合法之判決規定。鑒于情況判決實際上賦予人民法院在行政機關嚴格依法行政與公共利益重大損失之間進行平衡和選擇的權力，考慮到中國目前行政執法的實際情況，以及判例對法制建設的影響和法治意識的培養與引導，慎重對待情況判決。

6.重構起訴期限與訴訟時效制度。應當兼顧行政管理的效率性要求和保護相對人合法權益的需要，針對不同類型案件科學設置起訴期限與訴訟時效。對行政機關書面決定等形式化的行政行為提起的撤銷訴訟，可以規定較短的起訴期限。而對行政事實行為、不作為行為等提起的確認訴訟，應無期限與時效限制。某些案件，如一般金錢給付訴訟、行政賠償訴訟，則需要適用訴訟時效。

7.反思非訴行政執行。雖然行政執行涉及整個執行制度的設立問題，不是在行政訴訟法修改時就能夠解決的，但仍然要考慮，將規范非訴行政執行的內容從行政訴訟法的規定中刪除。第一，非訴行政執行本身不屬于訴訟法調整的對象;第二，盡管法院執行行政決定，其行為性質究竟是監督行政還是協助行政存在爭議，但監督與協助本質上是一個事物的兩個方面，由于人民法院歷年協助執行案件數量實際上都多于訴訟案件，行政訴訟目的在此方面的體現受到質疑。因此，應當結合行政訴訟法的修改和行政執行制度的完善綜合加以考慮。

六、結語

一個國家某項法律制度的面世，產生于這個國家一定的社會歷史背景，根植于其深厚的傳統文化，并某種程度上影響著這個國家的未來。中國是一個發展中國家，也正處于社會轉型期，這種轉型意味著需要持續地實現社會系統結構和各方面社會制度的現代化。行政訴訟是一項在現代民主、憲政理念下孕育的制度，其建立和實施，既需要相應的社會歷史條件，也會推動一個國家民主、憲政的進程。這種相互作用的關系，使我們可以對行政訴訟制度在中國的運行和發展充滿期待，并愿意為此而努力。

［1］蔡志方.我國第一個行政訴訟審判機構——平政院［A］.行政救濟與行政法學(一)［C］.三民書局印行，1993.277.

［2］蔡志方.國民政府時代之行政訴訟制度［A］.行政救濟與行政法學(一)［C］.三民書局印行，1993.306－313.

［3］最高法院行政庭今天正式開展工作［N］.法制日報，1988－09－05.

［4］江必新.是恢復，不是擴大——談《若干解釋》對行政訴訟受案范圍的規定［J］.法律適用，2000，(7).

［5］陳有西.我國行政法院設置及其相關問題探討［J］.中國法學，1995，(1).

［6］［8］［10］［11］張友漁.關于行政訴訟法的兩點意見［J］.中國法學，1989，(4):27 －28，27 －28，28，28.

［7］江必新.行政訴訟問題研究［M］.北京:中國人民公安大學出版社，1989.42.

［9］盡快建立我國完整的行政訴訟制度——全國人大常委會法制工作委員會邀請有關人士對行政訴訟法征求意見稿進行座談［N］.法制日報，1988－08－30.

［12］張世林.對全國檔案行政訴訟第一案的法律分析［J］.北京檔案，2003，(2);原告福州愛喜來禮儀慶典有限公司不服寧德市氣象局行政處罰決定一案［EB/OL］.http://www.110.com/panli/panli_21225629.html;呂良彪.我為什么狀告國家保密局?［EB/OL］.http://wq.zfwlxt.com/newLawyersite/BlogShow.aspx?itemid=16aa326d－dfd4－439a－b76d－9bf000060165＆user=9487.

［13］最高人民法院網.“司法數據”欄目.數說人民法院審判工作六十年［EB/OL］.2012－09－01.http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201002/t20100221_1368_3.htm.

［14］［16］王鋒.“劉燕文訴北大案”的法律思考［N］.法制日報，2000－01－16.

［15］王延衛.劉宇訴濟南市歷下區教委不作為行政訴訟案［J］.判例與研究，1999，(1):22.

［17］當“被告”促進了業務素質提高 洛陽市氣象局結合行政訴訟案件學法效果好［EB/OL］.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/hn/lys/200511/20051100019996.shtml，最后訪問時間:2012－07－25.

［18］江必新.行政相對人的權利救濟［A］.夏勇.走向權利的時代［C］.北京:中國政法大學出版社，2000.553 －558.

［19］大學生作弊被開除 告學校侵犯其“受教育權”［N］.江南時報，2007－08－03.騰訊網江蘇新聞，http://news.qq.com/a/20070803/000933.htm.

［20］李奎.考研作弊被開除 告市教委被駁回［EB/OL］.http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=26737240.

［21］遵義在線.2006 年6 月14 日.http://www.zyol.gz.cn/wenzhang1.php?id=55624.

［22］陳亮.連續兩次作弊被開除 重慶一大學生起訴學校被駁回［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/s/2006 －06 －07/09009140558s.shtml.

［23］作弊遭開除 起訴被駁回［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/s/2004 －11 －16/07554249489s.shtml.

［24］請人代考遭開除狀告學校 廣西一大學生被駁回起訴［EB/OL］.http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20040821/newgx412632a9 －239275.shtml.