加快建設普惠適度型農村社會保障體系

◎周麗萍

作為傳統農業大國，“三農”問題始終是困擾我國發展的大問題。黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會，要實現這一宏偉目標，關鍵在農村，重點在農村困難群眾。按照人均年收入2300元的國家扶貧標準，我國農村扶貧對象還有1.2億多人。在農村戶籍人口中，每8個中就有一個貧困人口，因此，解決農村困難群眾權益保障問題是當務之急、重中之重、難中之難。

一、農村困難群眾權益保障的基本狀況

近年來，我國各級政府把解決農村困難群眾權益保障問題作為頭等大事來抓，重點抓住農村被征地農民、農村留守老人、兒童、婦女，困難農民工、農村五保戶、農村殘疾人等困難群體，建立了 “政府主導、社會參與”的幫扶體系，形成了農村困難群眾幫扶機制，取得了明顯成效?，F以我們今年5月在湖南省調研時了解到的情況為例，作一簡要介紹。

1.對被征地農民土地與財產權利，以及土地流轉中農民權益的保障。一是強化征地補償安置。湖南省通過出臺 “征地補償標準”、“征地程序暫行規定”等政策法規，明確規定凡征地補償安置費未按期全額支付到位的不得發放建設用地批準書和土地使用權證書，勞動力安置未到位的不得實施拆遷。二是適時提高補償標準。根據經濟發展水平和物價上漲指數，逐步提高征地補償標準。三是抓好征地補償金的清欠。為確保被征地農民及時拿到征地補償款，2004年省委省政府把依法解決被征土地農民補償安置納入為民辦實事工作予以落實。自2005年以來，征地補償均按照法律規定，在征地補償安置方案公布之日起3個月內基本支付到位，有效保護了被征地農民的合法權益。2006年以來，湖南省還穩步推進農村土地流轉工作，注重從政策措施、管理機制等層面保護農民土地權益。一是抓好權證換發，注重源頭維權。至2009年，湖南省完成二輪土地承包經營權權證換發工作，積極探索和推進了確權登記工作，保障了農民的土地承包經營權。二是加強服務，注重機制維權。至2012年底，有68個縣市區建立了土地流轉有形市場，1048個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，為農民流轉土地提供全面服務。三是突出糾紛仲裁，注重個案維權。全省有100個縣市區、1個地級市成立了農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，2012年全省調處農村土地流轉糾紛3718件。同時，進一步完善了信訪工作制度，暢通信訪渠道，及時穩妥處理各類土地流轉問題的上訪。四是注重農村出嫁婦女土地承包權和土地征收收益分配權益保障。湖南省不僅制定了 《關于進一步穩定和完善農村土地承包經營制度的意見》，明確要求 “依法維護農村婦女等人員的農村土地承包權益”，有效保障農村“出嫁女”在承包經營中的權益，而且還出臺了 《關于在延長土地承包期工作中切實保障婦女合法權益的意見》，有效保障農村“出嫁女”土地二輪延包的合法權益；省婦聯、省高院、省政府法制辦、省國土廳、省民政廳等單位，就“出嫁女”土地征收補償分配糾紛問題，建立了部門協作機制，通過農村土地突出問題專項治理和抓實信訪接處工作，著重解決侵害農村婦女土地權益問題。如2012年，全省接待和處理農村 “出嫁女”土地權益類信訪947件次，糾正侵害農村 “出嫁女”征地補償分配權益案件368起，涉及金額270萬元以上。

新農保作為一項重大惠民政策，將 “老有所養”的愿望制度化。圖為在廣西都安瑤族自治縣隆福鄉隆福村隆幫屯 “居家養老互助站”，一位留守老人背著孫子在打乒乓球。

2.落實對農村老年人的社會保障。截止2012年底，湖南省農村60歲以上老年人口為602.6萬人，其中農村困難老年人為150萬。湖南省已將120多萬農村困難老年人納入農村五保、農村低保和低收入群眾保障，基本保障了農村困難老年人的生活。一是完善養老服務體系，努力實現 “老有所養”。新農保作為一項重大惠民政策，將農民 “老有所養”的愿望制度化，解決了廣大農村老人的生活困難，對逐步增加農民收入，縮小城鄉差距，保障農民權益具有重要意義。湖南省農村養老保險制度實現全覆蓋，新農保率先在全國實現省級統籌。二是規范醫療救助運行，努力實現 “老有所醫”。全省113個縣市區實行新農合制度，包括60歲以上老年人在內的參合人數達4017萬人，參合率達92%；還制定了 《湖南省城鄉65歲及以上老年人健康體檢實施辦法》，定期為65歲以上老年人做健康體檢；建立農村五保供養對象在縣鄉兩級新農合定點醫療機構住院，基本醫療費用全額減免的 “零支付”政策。全省基本實現了參合參保、門診醫療救助、臨時救助、慈善醫療援助五位一體的醫療救助模式。三是注重政策傾斜，努力實現 “老有所?！?。將生活困難的農村居民作為低保重點對象給予保障。2012年底，全省共有101萬 60歲以上老人納入農村低保；30多萬高齡老人享受到高齡津貼補助；25萬老年人享受到農村計劃生育家庭獎勵扶助。四是豐富文體活動，努力實現 “老有所樂”。大力加強農村基層老年文藝團體、協會組織建設，目前全省農村基層老年協會達2.3萬多個。農村老年協會在參與社區建設、社會公益事業以及組織老年人自我維權、自我管理、自我服務等方面發揮了積極作用。

3.保障農村留守兒童的人身安全和受教育權。2012年，湖南省義務教育階段在校農村留守兒童共240萬人，其中小學階段有168萬，初中階段有72萬。為妥善解決好農村留守兒童的教育和管理問題，省政府采取了一系列積極措施，切實保障農村留守兒童受教育權、人身安全等合法權益。一是加強組織領導。湖南省制定下發了 《關于加強農村留守流動少年兒童工作的建議》，明確工作目標、工作機制，建立了湖南省加強農村留守流動少年兒童工作聯席會議制度。二是加大進城務工人員子女入學權益保障。2004年，湖南省下發了 《湖南省進城務工就業農民子女接受義務教育實施辦法》，明確進城務工農民子女與城鎮居民子女享受同等的受教育權利；全省29萬名進城務工人員子女全部享受了免學雜費政策。三是加強農村學校建設。近年來，全省各級共投入資金近100億元，實施了農村寄宿制學校工程、農村初中校舍改造工程、校安工程、農村薄弱學校改造計劃等項目，不斷改善辦學條件，優化教師隊伍，提高留守兒童在農村學校接受教育的質量。四是構建留守兒童教育管理長效機制。建立流守兒童學生登記或備案制度，要求學校加強與學生家庭的聯系。重點加強對留守兒童的心理健康教育和輔導，幫助留守兒童疏導和解決因父母長期不在身邊易產生的心理問題。突出留守兒童的安全教育，建立留守兒童突發事件應急機制，有效預防和應對留守兒童在校期間發生的突發事件。

二、農村困難群眾權益保障存在的主要困難和問題

總體而言，通過多年努力，我國農村社會保障通過著眼于優先解決制度從無到有，形成了政策制度逐步健全、體制機制逐步完善、保障能力逐步加強的基本格局，但是伴隨城鎮化的向前推進，目前我國農村留守兒童、老人、婦女（俗稱 “386199”部隊）等困難群眾的權益保障還有許多不盡如人意之處，農村社會保障體系建設存在諸多困難和問題。

1.法律法規不健全。農村困難群眾的權益保障缺乏足夠的法律支撐。一是立法層次低,強制力不足。依據我國 《立法法》的相關規定,農村社會保障立法在層次上應由全國人大制定,但目前正在實施的規范性文件幾乎都是由國務院或各部委制定的行政法規或部門規章,以及由地方制定的地方性法規,且絕大多數以 “條例”、“方案”、“決定”、“意見”、“規定”等形式出現,這些文件立法層次低,不僅缺乏權威性和穩定性,更缺乏必要的強制性和約束性。比如，農村社會養老保險制度缺乏立法保障，目前適用于全國農村人口的農村社會養老保險法律依據僅達到部門規章的層次，即1992年民政部頒布的 《縣級農村社會養老保險基本方案》，其他的法規大多也是以通知、政策、會議決定等形式出現。比如湖南省人民政府于2009年11月出臺的新農保實施政策和綱要，其法律效力與地方性法規、政府規章相同。一些部門對農村養老保險缺乏實質性認識，在實際工作中缺乏明確的執法權限及法律責任。隨著農村養老保險的發展，資金積累越來越多，目前以縣為單位的分散管理方式不僅增加了基金被擠占挪用的風險，而且由于投資形式單一，沒有保值增值的有效途徑，使養老保險基金沒有增值反而“縮水”，削弱了保障能力。二是盡管有法律，但是法律的相關規定已經滯后或不適應現實發展的需要。比如，黨的十七屆三中全會明確了農村土地承包關系長久不變，而現行 《農村土地承包法》規定的承包期限仍為30年，《土地管理法》、《物權法》等其他法律也未作相應修訂，這使得土地流轉主體不敢轉入也不敢流出，限制了社會資金對流轉土地的長期投入。還有在征地補償方面存在征地補償標準過低的問題。按照 《土地管理法》第47條的規定，補償費用標準不管是低限還是高限，都不能保持失地農民的原有收入水平，更不足以彌補農民因失去土地而帶來的經濟損失。同時，由于困難群眾自身條件、工作能力等方面的客觀因素，加之多年來社會上客觀存在對困難群體的身份歧視、所有制歧視、戶籍歧視等現象仍然存在，致使法律的執行力、法律的效力難以得到真正有力、有效的落實，嚴重影響了農村社會保障事業的可持續發展。

保障農村留守兒童受教育權，是農村社會保障體系中一個重要環節。

2.制度政策不健全。一是制度缺失。比如農村留守兒童的人身安全和受教育等方面還沒有形成長效性的制度體系，缺乏連續性、系統性和全面性。二是制度不完善。比如湖南省目前新農保和新農合已經實現全覆蓋，但在社會保障制度的銜接方面還不夠完善，社會保險關系跨地區轉移等還存在障礙。在被征地農民權益保障方面，盡管2006年國務院下發文件對各地開展被征地農民社會保障工作提出了明確要求，但是沒有統一的政策規定，操作性不強。

3.保障水平偏低，資金投入不足。一是社會救助的資源整合不夠到位。社會救助的工作原則是 “政府主導，民政主管，部門參與”，由于部門參與救助的積極性不夠高，社會救助的信息共享不完全到位，以民政社會救助工作為龍頭的全社會救助體系尚未真正建立起來，部門參與的社會救助資源未能有效整合。二是農村老年人基礎養老金偏低。我國城鄉和地域差距較大，特別是中西部地區的農村老年人靠天吃飯，沒有其它收入來源，由于物價水平上漲，生活成本加大，加之經常遭遇災害，僅靠55元的全國基礎養老金，難以維持生活。據中國社科院一項關于農村老人對新型農村社會養老保險基礎養老金水平滿意度的調查顯示，認為現在發放的55元很管用的老年人只占30%，其余70%的人認為這點錢不管用，對這個標準并不滿意。隨著物價上漲，基礎養老金實際購買力不斷下降，55元成了有它不富沒它不窮的“雞肋”。這55元已難以保障最基本的生活需求。而且基礎養老金太低還影響農民的繳費積極性，導致相當多的中青年農民不愿參加新農保。三是農村養老機構服務設施嚴重不足、發展滯后，難以滿足農村居民養老需求。

三、加快建設我國農村社會保障體系的對策建議

農村社會保障體系建設的責任主體是政府，內容包括農村社會保險、農村社會救助、農村社會福利和農村社會優撫在內的制度構建。依據我國國情，保障農村居民 “生有所靠、病有所醫、老有所養”的基本需求，是我國農村社會保障體系建設的主要任務，“普惠”（廣覆蓋）、“適度”（與經濟發展水平和國家財力相適應），是較長時期內應當堅持的原則。為此，本文提出以下對策建議：

1.推動立法，理順體制，強化對農村困難群眾的立法保護。一是完善土地法律制度。修改 《農村土地承包法》，將農村土地承包經營期限由 “30年”修改為 “長久不變”，并強化對土地用途的制度約束，明確承包方對保護耕地質量、確保耕地用途不改變的法律責任。同時，對 “出嫁女”等特殊群體的集體成員資格作出具體規定，切實保障其合法權益。修改 《土地管理法》，對于依法辦理土地征用手續的非農建設項目占用耕地，因人為因素造成一年以上不耕種的，強制收回，交由原所有者組織耕種，并依法征繳土地荒蕪費。同時，明確土地交易主體，調整農村土地征收補償標準。二是制定《社會保障法》，將農村人口養老保險納入其中，出臺民辦養老機構資助管理辦法；盡快頒布《社會救助法》，明確實施救助的原則和對象范圍，政府對公民進行救助的義務和責任，即公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得社會救助的權利。同時明確主體各方的權利義務關系及法定責任。

2.健全機制，完善體系，多層次、全方位保障農村困難群體權益。加快建立和完善以最低生活保障為基礎，以養老、醫療、教育、住房、就業等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，與國家經濟社會發展水平相適應的覆蓋城鄉的社會保障體系。一是通過多種救助形式，保障困難群體的基本生活需求。對低于最低生活保障標準的農村居民落實維持基本生活所必需的費用保障；對因患大病重病導致基本生活難以維持的農村居民給予醫藥費補助或醫療照顧；對困難家庭中處于教育階段的學生提供學雜費和書費減免幫助。對無勞動能力、無人贍養的老弱病殘困難人員適當提高救助標準。二是對有勞動能力但因客觀因素制約暫時無業的困難群眾，通過就業扶助，促進自立；對災害、急難等造成臨時生活困難群眾實施階段性救助。三是通過救濟和互助相結合，定期救濟和臨時救濟相結合，資金救助和實物幫困、互助服務相結合，完善各種面向農村低收入家庭的優惠或減免政策，并結合慈善救助、群眾互助、結對助學幫困等多種行之有效的社會幫扶方式，進一步擴大保障覆蓋面，實現農村困難群體保障全覆蓋。

3.進一步拓寬農村困難群體保障資金籌集渠道。做好農村困難群體保障工作，資金保障是基礎。一是加大中央財政轉移支付力度，加強農村低保資金的統籌工作，逐步提高農村低保資金基數，特別是加大對中西部地區農村低保資金的投入力度；建立與經濟發展水平和公共財政能力相匹配，與物價指數變動相銜接的農村低保資金投入和運行機制，逐步提高農村居民最低生活保障水平。二是夯實農村低保對象、“五?！睂ο蟮馁Y金保障。三是實現養老全覆蓋，將基礎養老金標準由目前的每人每月55元提高到100元以上，并建立與物價水平和財政收入掛鉤的增長機制。同時，大力發展社會慈善事業，拓寬社會救助資金渠道，倡導企業、個體工商戶在自身取得收益的同時，積極回報社會，為困難群眾捐資捐物。四是著力培育發展養老產業尤其是養老服務業，加大對農村養老機構設施建設的資金支持力度。

4.加大扶持，廣開門路，拓寬困難群眾就業渠道。幫助農村困難群眾走向自立、自尊、自強，實現經濟獨立是維護農村困難群體合法權益的主要路徑。一是完善失地農民再就業扶持機制，加強職業技能培訓，加大小額貸款支持力度，積極為困難群眾特別是失地農民就業、創業搭建平臺。二是整合各類資源，結合實際情況，加快小城鎮建設，以特色產業為支撐，吸納農民在離土不離鄉的情況下實現就業；同時，通過開設公益性崗位，促進困難群眾就業；三是政府出臺一些減免企業稅收等政策，鼓勵工商資本進入農村。通過大力發展現代農業，拓展二三產業，增強企業、農民專業合作組織、經濟實體業主的帶動力，提高困難群眾的就業率，做到 “輸血”與 “造血”并舉。

5.強化農村困難群眾保障工作力量。加強機構隊伍建設，配齊配足基層工作人員，培訓專業隊伍，增強基層工作人員的積極性、主動性和服務能力，形成縣、鄉鎮（街道）、村（居）委會三級救助管理網絡，逐步建立和完善農村低保、農村特困戶救助、災民救助、五保供養、農村醫療救助、就業救助、法律救助、慈善捐贈等一系列救助制度和優惠政策，形成為民解困的社會安全網。