嘉興市秀洲區圩區水利工程運行管理的實踐與思考

鄭龍長

(嘉興市秀洲區水利局,浙江 嘉興 314000)

1 問題的提出

20世紀80年代末,為抵御洪澇災害,嘉興市秀洲區在北部鄉鎮實施了 “建閘、固堤、增動力”的圩區水利工程建設,取得良好的經濟社會效益。20世紀90年代后期,由于洪澇災害的頻繁發生,特別是“1999.06.30”特大洪水以后,農村圩區工程建設成為秀洲區水利局的首要任務,相繼建成了一大批圩區水利工程,在抵御洪澇災害、保障地方經濟發展方面發揮了重要的作用。

為實現圩區水利工程的正常運行、科學調度和有效管理,2001年秀洲區根據排澇費用 “誰受益、誰負擔”的原則,制定了《關于進一步完善圩區工程運行管理制度指導性意見》,在圩區水利工程運行管理中取得了顯著效益。但隨著經濟社會的發展和圩區產業結構的轉變,加上極端異常天氣頻發和地面沉降嚴重等因素,導致圩區水利工程運行費用大幅增加,日常管理中出現了許多新的矛盾和問題。為掌握秀洲圩區運行管理現狀,疏理問題,分析原因,探索和完善圩區水利工程管理辦法,該區水利局于2010年10—12月組織對境內圩區水利工程運行管理情況進行了調研。

2 圩區基本概況

2.1 圩區現狀

秀洲區現有56片圩區工程,有圩區管理單位42家,圩區總控制面積25 553 hm2,耕地面積1.90萬hm2,其中:水田面積1.68萬hm2,旱地面積0.22萬hm2,常駐人口19萬。圩區現有排澇閘站 314座,水閘 448座,裝機容量12 045 kW,流量560 m3/s,主要建于1988—2011年;灌溉泵站361座,裝機容量3 927 kW;灌排兩用泵站635座,裝機容量7 504 kW;防洪圩堤700 km,堤頂高程4.80～5.20 m。圩區內不同田面高程(吳淞高程,下同)的面積見表1。

秀洲圩區所處地勢較低,多數田面高程在2.5～3.5 m,澇漬災害較為嚴重,俗稱“爛水田”,一直以來是浙江省洪水期的內澇重災區?！笆晃濉逼陂g通過全區圩區格局優化調整,至2011年底,北部圩區工程改造完成率已達80%以上,工程整體防洪除澇標準全面提高至20 a一遇,“有雨必淹,有水必災”的現象得到明顯改善。

表1 圩區內不同田面高程面積表

2.2 圩區社會經濟發展狀況

隨著產業結構的調整,圩區內經濟結構也發生了較大變化,農業由種植水稻和糧油為主向種、養、加工業有機結合轉變,高效生態農業和都市型農業得到發展,土地產出率得到顯著提升,2010年王江涇、油車港和新塍3鎮農業總產值超13億元。工業經濟在紡織等加工制造業的帶動下,家庭加工業、交通運輸業和三產服務業發展迅猛,并已成為各鎮的經濟支柱產業和財政稅收的主要來源,2010年在冊統計圩區內工商企業單位754家。秀洲區圩區基本概況統計見表2。

表2 秀洲區圩區基本概況統計表

3 圩區運行管理及存在的問題

3.1 圩區運行管理

(1)組織管理模式。2001年秀洲區出臺《關于進一步完善圩區工程運行管理制度指導性意見》后,各鎮 (街道)結合實際情況,分別對圩區工程運行管理制定了實施辦法,運行管理模式實行二級管理 (見圖1)。一級是在各鎮人民政府成立圩區管理委員會,下設辦公室;二級是基層圩區管理單位?；鶎盂讌^管理單位服從鎮圩區管理委員會監管,在汛期服從區防汛防災指揮部辦公室統一調度?；鶎盂讌^管理單位又分2種管理形式:①圩區管理所。目前全區共有5家圩區管理所,共管理12片圩區30個行政村,各管理所配置1～2名專職管理人員,負責排澇運行、設施設備檢查和維護保養等日常工作;②圩區管理小組。由受益行政村自治組織管理,涉及多村的成立聯圩管理小組,由各村派代表組成,目前采取行政村自治管理的有45片圩區,管理小組37家,每座排澇站均落實1名專職機手。

圖1 秀洲區圩區管理模式圖

(2)費用管理模式。圩區管理單位實行自收自支的非盈利獨立核算制度,費用支出主要包括排澇電費、設備維護保養、外圍圩堤保養維護、日常管理費和人員工資等。費用實行年終一次性結算辦法,根據 《意見》制定的“誰受益、誰負擔”的原則,按受益面積分攤至各農戶、個體工商戶及各類企業。費用收繳由行政村負責,統一繳存鎮核算所的專戶上,各項費用按實際支出數審批列支。

3.2 存在的問題

(1)管理責任不到位:①條塊管理責任不到位。全區排澇閘站建成移交后,工程運行管理只建立鎮一級,實質上是由各行政村和圩區管理所自治,管人與管事分離,造成管理責任不明確,出現問題時,通常難以得到及時和有效地解決;②協調機制不到位。排澇泵站跨行政區是一種普遍現象,行政區域之間缺乏有效的協調機制,利益關系和管理責任難以理清,在排澇費用征收、配套建設等問題上出現矛盾、扯皮和爭執等現象。

(2)工程運行長效投入機制不到位。圩區工程運行應注重建管并舉,俗話說“三分靠建設,七分靠管理”,而管理不僅體現在組織與制度上,更重要的是管理經費的投入保障,而目前秀洲區圩區運行管理還未實行排澇費用財政補助政策,運行費用完全靠用戶籌資,經費來源單一,導致早期建成未改造的設施設備老化嚴重。經統計全區有64座排澇閘站存在超期服役現象,大修資金難以落實。

(3)圩區運行排澇費用高,費用收繳率低。圩區地勢低洼,大部分圩田田面高程接近或低于常水位,特別是王江涇鎮和油車港鎮的圩區內居民住宅區地坪高程接近田面高程,所以排澇閘站基本處于常年關閉狀態,大大增加了年度排澇費用。2008—2010年,全區排澇運行費用超過300萬元/a,其中排澇電費占50%,平均分攤的排澇費用為15～50元/(667m2·a)。排澇費用實際收繳率較低,圩區內個體工商戶和企業單位均不愿承擔,農村承包戶繳費率也不高,許多圩區向農戶只收取9～12元/(667 m2·a),油車港鎮大部分圩區收繳率為零,最終費用缺口只能由各行政村墊支?？傮w來說,秀洲區圩區運行成本高,費用收繳對象不全,收繳率低的現象普遍,導致村級經濟壓力較大,管理單位積極性不高,嚴重影響了圩區工程的正常運行。各鎮 (街道)圩區工程排澇費用收繳情況見表3。

表3 各鎮 (街道)圩區工程排澇費用收繳情況表

(4)操作人員管理不到位。圩區管理人員年齡普遍偏高,操作技術能力低,且工資偏低,人員積極性不高,造成泵站設施保管不善、被盜被損和養護不夠等現象時有發生。

4 經驗和建議

秀洲區的圩區水利工程通過10 a來的運行管理,在管理機制、運行制度、管理辦法、人員管理和排澇費用來源等方面取得了一定的經驗,各鎮管理單位在工作中因地制宜、積極探索和求真務實的精神,為保障工程正常運行和長效管理發揮了積極作用?，F結合圩區管理的實踐,探討下幾個方面的問題:

4.1 健全圩區管理組織體系

為加強已建圩區的運行管理,真正做到建管并舉,注重加強“三分靠建設,七分靠管理”的意識,避免調度時有人指揮,有困難時無人關心,杜絕 “踢皮球”現象。建議實行三級管理模式:一級建立區級圩區運行管理領導小組,并設立辦公室(水利局),負責全區圩區工程規劃建設、更新改造、政策辦法制定與審核、運行監督、抗災調度指揮、年度工作考核和其他協調工作;二級建立各鎮圩區管理委員會,下設管理辦公室(水機站),具體負責制定全鎮管理辦法、制度和操作辦法,擬定排澇費用收繳標準、對象、結算制度、管理人員工資標準、崗位職責及工作考核獎懲制度,對全鎮的圩區運行統一調度、統籌協調管理,并服從區級指揮和執行上級各項政策規定;三級建立圩區管理所或聯圩(或行政村)管理小組,有條件的盡量成立圩區管理所,按管理面積不少于1人/萬畝,并落實專人負責具體管理工作,負責招聘落實各閘站專管員,管理所或聯圩(或行政村)管理小組應服從執行上級各項規定和制度,參與鎮級排澇費用標準的核定,負責工程日常運行和維護保養,認真完成汛前、汛中和汛后對工程設施的檢查巡查及記錄備案工作,并及時做好各類信息的上報工作。

4.2 建立以財政補助為主的長效投入機制

圩區水利工程排澇費用應建立財政補助為主,受益單位合理共擔的機制。建議實行區財政、鎮財政和各受益對象共同分擔的辦法,農戶和工商企業通過“一事一議”形式確定分攤辦法,區、鎮財政實行 “以獎代補”的形式,并按1∶1對年度排澇電費、人員工資和維護費給予一定比例的補助。補助資金在區、鎮財政各設立圩區運行管理專項補助基金,補助預算可按前3 a實結排澇費用為依據,核定年度補助預算。費用要規范使用,?？顚Ｓ?定期財務公開,接受群眾監督。同時,實行財政補助與年度考核掛鉤,工作績效與考核獎勵掛鉤。

4.3 加強工程設施維修養護的保障措施

加強工程設施設備更新改造,是保障工程良好運轉的重要環節,建議工程大修實行區財政補助政策,并列入年度水利工程建設計劃。

4.4 完善費用分攤辦法,加強收繳力度

合理確定排澇費用收費標準和分攤對象主體,是關系到受益繳費單位和個人的切身利益,關系到管理單位工作的公平性和公信度,影響著繳費單位和個人自愿承擔的積極性。要求各鎮圩區管理單位在實際收費工作中應對所有受益企業、經營戶、單位和種養殖戶等受益對象應收盡收,并做好宣傳解釋工作;對個別圩區由于田面高差問題,導致排澇起動標準不一致情況,部分圩區可自行按田面高程分級定價計算,實行多排多承擔的辦法進行特殊處理。

4.5 加強內部管理,強化工作考核制度

加強圩區運行內部管理,明確三級管理職責,制定各項運行制度,分工明確,責任到人,建立年度工作考核制度,實行經費補助與考核掛溝,獎懲分明。各鎮要確立對圩區管理所或聯圩管理人員退休制度,嚴格執行勞動保障法,按政策規定確定工資福利待遇,提高一線工作人員的積極性和事業心,確保圩區水利工程安全高效運行。

5 結 語

通過10 a的實踐,秀洲區的圩區水利工程,在管理機制、運行制度、管理辦法、人員管理和排澇費用的來源等方面取得了一定的成績和經驗,各鎮(街道)管理單位在工作中發揚因地制宜、積極探索和求真務實的精神,為保障工程正常運行和長效管理發揮了積極作用。但在健全圩區管理組織體系、建立以財政補助為主的長效投入機制、加強工程設施維修養護的保障措施、完善費用分攤辦法和加強收繳力度、加強內部管理與強化工作考核制度等方面還有待進一步加強與完善,需要全社會尤其是水利管理部門的共同努力,不斷實踐,力求創新。