黨代會代表密切聯系黨員群眾問題研究：以H市為個案

馬 躍岳 珍周婧婧

（中共淮北市委黨校，安徽 淮北 235000）

一、黨代表聯系群眾方面發揮作用現狀

按照黨代表大會的層級，黨代表可以分為全國代表大會代表、地方各級代表大會代表和基層黨員代表大會代表。黨員群眾是一個集合概念，是黨代表開展聯系工作所針對的客體。廣義上講，黨員群眾既包括普通黨員，又包括黨外群眾。狹義的黨員群眾是普通黨員或者黨代表所代表的所在黨組織的全體黨員。密切聯系群眾，就是既準確及時地傳達和宣傳黨的政策，又敢于反映群眾呼聲；堅持民主決策；關心群眾生活，敢于維護群眾利益；不擺官架子，同群眾打成一片，并熱情服務群眾。

黨代表來自于各條戰線，一般具有雙重身份，既是黨代表，又是某個崗位上的工作人員。根據不同崗位，可以將黨代表分為領導職務的黨代表和非領導職務的黨代表。領導職務的黨代表是在黨和國家機關以及國有企業事業單位擔任各級領導職務的人，而非領導職務的黨代表是不在上述機關擔任任何領導職務的普通工人、農民、教師、個體戶等。

根據黨代表發揮作用的場所，可以分為會議期間的作用和閉會期間的作用。會議期間能否發揮聯系群眾的作用呢？

被訪談者M說，黨代會期間，黨代表主要作用是選舉。鄉鎮黨代會一般安排半天，先作報告，后進行選舉，不安排代表團討論?？h以上黨代會中間有代表團討論，開會期間，黨代表還能稍微發揮一點作用。比如，2001年我作為市黨代表參加代表團討論，時任市委書記參加本代表團會議，當時某鎮黨代表提到煤礦企業稅收分配問題，指出該稅收直接繳納給市財政，當地群眾意見很大。不論他的話對市領導是否有一定觸動，但至少利用這樣一個特殊時機向上級領導反映了群眾的一些呼聲。（2012年7月5日訪談記錄）

被訪談者DH說，我出席了一次黨代會，會議開了好幾天。先是聽報告，然后對報告進行討論，市領導也曾來到我們代表團?？上У氖?，那天討論報告的時候，我因為有事，沒能參加。我參加了一次關于委員候選人的討論。會議上，大家的關注點都在人選問題上。會議結束后某一天，市委組織部打電話讓我在某個網絡平臺上，發表一些建議和意見，但因為很忙，就一直沒有發表任何意見。（2012年7月6日訪談記錄）

閉會期間，黨代表聯系群眾方面發揮的作用是否更大一些？

被訪談者LX說，閉會期間，黨代表都忙于自身事務。具有領導職務的黨代表即便關心黨員群眾，解決問題，也是以領導干部身份進行的。非領導職務黨代表解決問題的力度比較弱，他們服務黨員群眾，實際上也需要與上級領導建立起聯系的通道，聯系好領導才能更好地聯系服務群眾，這似乎是更重要的一方面。只有與領導建立一種良好的關系和暢通的渠道，才能對決策層產生一定影響，才能為黨員群眾解決問題。（2012年7月6日訪談記錄）

劉步軍通過調查發現，76%的黨代表認為，黨代表在閉會期間作用發揮不好或不夠好，少數代表認為，閉會期間根本沒有發揮作用。表示經常為黨委獻計獻策的占10%，63%的被調查者表示很少獻計獻策。27%的被調查者表示從來沒有發表過意見和建議。認為區委閉會期間就重大問題征求過黨代表意見的，只占被調查人員的20%左右。調查顯示，絕大多數黨代表只是在黨代會開會期間“開一次會，投一次票，舉一次手，發一次言?！彼^發揮作用，也僅僅是“宣傳黨的路線、方針、政策”和“在工作崗位上起表率作用”等方面，與黨代表的職責要求相去甚遠[1]。

楚西死得很慘，那是兩年前本城轟動一時的一次巴士挾持案，死了兩個人質，楚西是其中之一，她被歹徒用匕首割破了喉嚨，血噴得到處都是，顧盼拿來的舊報紙上有她的照片，睜著眼睛，純白的吊帶真絲裙染成了鮮紅。

筆者通過問卷調查，29%的被調查者不知道本單位或黨組織的黨代表是如何產生的，34%的被調查者不知道所在單位或黨組織有非領導職務的黨代表，35%的被調查者覺得自己和本單位或黨組織的黨代表并不熟悉，45%的被調查者對黨代表的職責有一點了解，高達72%的被調查者坦言不能清晰區分黨代表與人大代表、政協委員行使權力有何不同。由此可見，黨代表還沒有人大代表和政協委員的社會知曉度高，黨代表疏通黨內民意反饋渠道的作用還沒有全面地體現出來。

二、H市S區黨代會常任制試點成效及其不足

如何才能使黨代表發揮更大的作用？康霞珠認為，黨代會常任制使黨員參與黨內事務的積極性得到極大提高[3]。劉帥指出常任制的實施有利于推進黨內民主進一步制度化[4]。郜工農以上海呂巷基層黨代會常任制實踐為典型個案，認為常任制可以發掘黨員主體積極性、融合基層社會發展力量，積聚內在驅動力，對于構筑開放式的制度體系有著推動作用[5]。劉步軍通過調查發現，100%的黨代表認為充分發揮黨代表閉會期間的作用非常有必要，80%的黨代表贊成實行黨代表任期制，20%的黨代表比較贊成實行黨代會常任制[1]。

2003年4月，經省委批準，S區試行黨的代表大會常任制。該區制定了《中共H市S區代表大會常任制度》（試行）等三項基本制度以及《中共S區代表大會代表評議辦法》（試行）等九項配套制度。在2004年6月召開的年會上，圍繞熱點難點問題，黨代表提出提案1件、提議24件。區財政為黨代表每人每年安排了300元活動費用。到2004年底，先后有30名黨代表列席區委常委會和全委會，15名黨代表參與了選拔任用干部工作，27名黨代表被聘為紀檢監察信息員。市委組織部課題組報告：2006年以來，S區開展黨代表聯系一個支部、跟蹤一宗信訪件、提一項建議、做好一件實事等“四個一”活動，全區183名代表共聯系了142個支部，有9個聯系點進入“13個金牌社區”行列；承諾跟蹤了43個信訪件，黨代表主動亮明身份，協調督促，使信訪件基本都得到解決；收集建議308條，由各代表團轉交團內所涉及的黨工委和有關部門辦理292件，超出代表團職責范圍的，上報常任制辦公室，由常任制辦公室代交辦理16件，2件重大建議，已作為代表團調研內容；黨代表共承諾實事209件，現已完成183件[7]。

具有黨代表身份的被訪談者 X對常任制這樣評價：常任制是好的制度，關鍵還是落實。如果真把這一塊（黨代表常任制）做好了，對全國的政策方針能夠宣傳好，也是很有用的。（2012年7月9日訪談記錄）被訪談者LX說，黨代表任期制現在開始采用的方式，主要是收集民意、進行調研探討等。實際上，在聯系群眾方面黨代表應該比人大代表更為重要。（2012年7月6日訪談記錄）

S區一直開展常任制方面的工作，并且取得了一定成效，但也存在一些問題，如組織黨代表視察調研較少。被訪談者X說，我們區是好幾年前的常任制試點區，是全省四個試點之一。不過現在看來，實際上常任制已經被“邊緣化”了。黨代表常任制曾經轟轟烈烈的實施過，現在的情況是，上級來檢查時或者要求匯報時，我們向市里匯報一下。以前有常任制辦公室專職人員，配備有專門的辦公室主任，后來辦公室放在區委組織部。目前組織部辦公室主任兼任常任制辦公室主任。區委再沒有安排專門機構和人員。試點好多年了，這方面很難做出明顯成效，也就是個應景的工作。我們確實是沒有人手，沒有時間，辦公室主任身兼數職，機關黨建和非公有制黨建、會議、接待、采購、學分考核、檔案、財務、信息匯總、常任制、人才工作都是她一個人來弄。組織區黨代表搞一些專題調研，他們一般都是以代表團的方式活動，人太多，不好組織。（2012年7月9日訪談記錄）

曾經作為重點工作的年會制沒有堅持下來。2004年和2005年召開兩次年會，但從2006年以來，除換屆大會外，沒有再召開年會。許多黨代表寧愿在私下場合向領導反映問題。被訪談者 LP說，黨代表在會議上發表講話還是經過深思熟慮的，對于那些說了沒有用的，輕易不會說；對于那些說了引起領導反感的，更不會說。（2012年7月12日訪談記錄）

被訪談者X說，黨代表提出的意見和建議，與人大代表和政協委員所提的建議差不多，都是修路修橋等方面的。有些想法，私下里能說，會議上反而不說。會議上，黨代表出于自身利益的考慮，使他怕引起上級黨委領導的反感，心里有顧慮。后來感到年會作用不大，就不再開了。（2012年7月9日訪談記錄）

雖然不再召開年會了，不等于黨代表不發揮作用了。會議之外的日常形式起到了更大作用。被訪談者X說，黨代表平時已經發揮作用了，履行了他的職責，反映問題涉及的內容較廣。一般來說黨代表都是領導干部，最低也都是村書記或社區書記。黨代表的雙重身份，使他與上級黨委信息傳遞還是比較暢通的，非領導職務的黨代表與上級黨委領導信息也比較暢通，一般黨代表反映問題，直接向本單位領導反映。黨代表與上級領導用口頭等方式就可以切實地解決問題。（2012年7月9日訪談記錄）

看起來，黨代表聯系群眾的日常形式不太規范，以口頭形式為主，不分時間和地點，沒有固定程序，不是文字化和程序化的那種形式，與韋伯說的官僚機構的理性化相去甚遠，但其優點也是明顯的，就是高效地處理許多繁雜的問題。

被訪談者DA說，作為黨代表和單位負責人的雙重身份與黨員群眾都是面對面直接溝通，許多職責都是以單位負責人身份履行了。對本單位群眾反映問題，基本都能回應，當然問題不一定都能解決。向上級領導反映問題的信息渠道還是挺暢通的，在形式上沒有人大政協那么嚴謹，有時候是電話反映問題。雖然以單位負責人的身份，但客觀上還是把黨代表聯系群眾的工作給做了。在這個方面，領導職務的黨代表更能辦一點事。選舉各級領導擔任黨代表，有一定合理性。（2012年7月9日訪談記錄）

黨代表上傳下達的方式有日常方式和會議方式。為什么不能都采取那種文字化和程序化的會議方式來受理群眾要求和向上級反映問題呢？為什么在現實生活中要采取那么多不太規范的口頭形式呢？被訪談者M說，這里涉及到中國與歐美那些國家的區別。西方政府管事很少，什么事情都要求以文字的形式納入程序的軌道。中國政府管的事太多，有些事很小，老百姓習慣于不管什么事都來找各級領導。作為政府，不能不受理下來，并且也無法要求老百姓或下級反映一切問題都按照文字化的形式和程序化的方式。這種行政方式一方面造成各級領導干部很忙，另一方面就是快速高效地對付大量繁雜的問題。行政方式上，我們不能照搬西方的東西。有些設想也許反映了我們對于規范化的崇拜，對會議、程序和文字的崇拜，并不完全適合我們的國情。（2012年7月14日訪談記錄）

三、進一步保證和促進黨代表密切聯系群眾

黨的根本制度既不是完全的集權制，也不是完全的民主制，而是既要民主又要集中的民主集中制，既要黨員意志的充分表達以及自下而上的信息暢通，又要“個人服從組織、少數服從多數，下級服從上級、全黨服從中央”的集中統一領導。某些黨員領導干部身上確實存在著脫離群眾的官僚主義傾向，甚至發展到非常危險的程度，需要在擴大黨內民主、擴大黨員權利、擴大黨代表權利等方面進行積極探索。但無論如何，都不可能運用群眾運動或“大鳴大放大字報大辯論”的方式整治官僚主義，更不可能把黨改造成西方類型的政黨，把“群眾任免議員、議員任免政府官員”以及“議員和政府官員互不兼職的議行分開”的西方政治制度復制到黨內來。任何體制和機制的改革創新都不能動搖黨的根本制度，只能在這個框架內進行局部的和有限的改革與創新。這種探索和創新必須適合中國國情并具有實際效果，才能避免形式主義，才能具有長久的生命力。

（一）加強馬克思主義群眾觀教育，發揚密切聯系群眾的優良作風

要開展馬克思主義群眾觀教育，開展多種形式的活動，培養群眾感情。被訪談者LK說，山西省原副省長與老百姓同吃同住，有人說是“做秀”。其實與百姓同吃同住，至少能聽到一點真實的聲音。黨代表不能做到密切聯系群眾也和大環境有關系，別人都不去這么做，那我也不去做。省委書記每個月拿出來一點時間，跟老百姓同吃同住，下面領導也就跟著做，形成制度，在全黨上下形成氛圍。（2012年7月10日訪談記錄）

領導干部身份的黨代表要做密切聯系群眾的表率。被訪談者M說，毛主席說井岡山時期最好，官兵平等。我上學的時候，有一篇課文，叫“朱德的扁擔”。朱德身為紅軍總司令，與普通士兵一樣，把征集來的糧食挑到山上。當年周恩來到基層視察工作，與工人，與學生一樣在食堂排隊買飯，與工人或學生同桌吃飯。（2012年7月14日訪談記錄）

（二）擴大黨員群眾權利是黨代表（尤其是領導職務的黨代表）密切聯系群眾的根本保證

從中央組織到基層黨組織，缺乏的是黨代表聯系黨員群眾的切實可行的制度安排，某些領導職務的黨代表脫離群眾了，甚至與群眾鬧得不可開交，群眾依然沒有權利罷免他的職務。在黨代表與黨員群眾之間，權力分布是不均衡的，黨代表尤其是領導干部身份的黨代表權力過大，而普通黨員群眾權力過小。應當積極探索擴大黨員群眾權利的途徑和方式，以黨員群眾的權利制衡和約束黨代表尤其是領導職務的黨代表的行為，促使其不敢不密切聯系群眾，不敢不反映群眾呼聲和維護群眾利益。

被訪談者LK說，為什么有些領導干部身份的黨代表脫離群眾呢？現在許多領導干部對上負責，對下不負責，權力過分集中在上級手里。要讓基層黨代表密切聯系群眾，光靠教育和覺悟不行，還是要依靠制度。（2012年7月10日訪談記錄）

被訪談者M認為：這個問題的原因我覺得實際上就一點，還是黨員群眾和黨代表的權力分配不對等。黨員群眾手里頭沒有權，管不住。像戰爭年代為什么對老百姓那么好，怕老百姓不高興，因為老百姓不高興就把你送到保長那里，一刀下去，命都沒了?，F在不行了，老百姓只能接受領導，沒有權力去制衡他，所以我覺得還是要擴大黨內民主，不是給黨代表更多的權力，而是要給黨員群眾更多的權力。（2012年7月10日訪談記錄）

改革黨代表的提名方式，逐步擴大黨代表直接選舉和競爭性選舉范圍。市級以下黨代表選舉都必須留出一定名額，確保領導干部當選，比如縣級黨代表選舉，要留出一定名額確保一部分縣領導當選為黨代表，其余名額應盡可能多地拿出來進行黨內直接選舉，由選區黨員用“海選”的方式選舉自己所信任的人作為黨代表。不僅要賦予黨員群眾直接選舉黨代表的權利，而且要賦予黨員群眾罷免黨代表的權利，黨員群眾根據黨代表履職情況，有權向黨委或黨代會提出罷免請求。

積極推進基層民主政治建設。1982年中共十二大指出，“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，發展各個企業、事業單位的民主管理，發展基層民主生活的群眾自治?！睉讯ㄆ谥苯舆x舉延伸擴大到城市社區、國有企事業單位，用直接選舉的方式選舉產生黨組織、行政系統和工會系統的負責人；在某些非公企業和社會組織，用直接選舉的方式選舉產生黨組織和工會系統負責人，尤其是賦予基層黨員或群眾定期直接選舉黨組織負責人的權利。絕大部分黨代表都具有領導干部身份，如果嚴重脫離群眾，如某些村干部那樣，其黨內外領導職務有可能因為直接選舉而終止，盡管其黨代表職務還有可能繼續留任，直至任期屆滿。

（三）積極探索黨代表聯系群眾的方式，適當擴大黨代表權力，不斷完善黨密切聯系群眾的各項制度

全國各地積極探索黨或黨代表密切聯系群眾的體制機制及方式方法。深圳市以區域和行業（“兩新”組織）為選舉單位，以組織推薦、黨員聯名推薦、個人自薦三種初始提名方式，以差額和競爭性選舉的方式進行市級黨代表公推直選試點。廣東省通過科學規劃、分類設置、聯合建設的方式，建成幾千個黨代表工作室。上海市建立黨代表接待日制度。安徽省淮北市大力推進開放式村部建設，取得了“推倒一堵墻、拉近黨群心”的良好效果。

黨代表要真正解決群眾問題，還必須適當擴大黨代表的權利，按照“暫行條例”的規定，落實黨代表調研視察權、聽證和列席會議權、提案提議和建議權、評議測評權、知情權和詢問及質詢權等各項權利。各級黨委設立專門機構，配備專職人員負責受理和督促處理各種意見和建議。建立回應機制，對于黨代表提出的各種意見和建議，由專門機關在一定時間內給予答復，否則將追究有關部門的責任。

總之，黨代表要密切聯系和服務群眾，在目前情況下，必須從源頭抓起，擴大黨員群眾對黨代表的權利，逐步擴大黨代表直接選舉范圍，探索和建立黨員群眾監督和罷免黨代表的具體方式方法，積極推進基層民主，使基層單位領導人的雙重職務都納入群眾直接選舉范圍，同時，適當擴大黨代表的權利，積極探索黨代表聯系和服務群眾的方式方法，使之有權利有能力維護群眾利益，成為黨員群眾的真正代表。

[1]劉步軍.關于充分發揮黨代表閉會期間作用的對策探討.H市第27期市青干班畢業論文.未刊稿，2012.

[2]馬躍.從權利到任務——政治行政合一體制下的鄉鎮選舉[J].寧波廣播電視大學學報，2012，（2）.

[3]康霞珠.黨的代表大會常任制問題研究[D].首都師范大學，2008.

[4]劉帥.黨代會常任制與黨內民主制度化的理論與實踐探索[D].西南財經大學，2009.

[5]郜工農.新時期黨代表大會常任制推進條件及制度建構研究[D].華東師范大學，2009.

[6]H市委組織部課題組.H市探索發揮基層黨代表閉會期間作用的對策研究.未刊稿，2011.