新社會組織從業人員政治參與的現狀和問題研究

高 天

(中共石家莊市委統戰部，河北 石家莊050000)

改革開放以來，各種類型的新社會組織在我國得到快速發展，其從業人員隊伍日益壯大。他們在獲得經濟話語權的同時強烈渴求政治上的話語權和有序的政治參與。從目前的狀況看，新社會組織從業人員的政治參與還處于初始階段，還很不成熟。因此，如何暢通新社會組織從業人員政治參與渠道，積極推動、引導和規范新社會組織從業人員有序的政治參與，成為新時期統戰工作新的著力點。為充分了解新社會組織及其從業人員的政治參與狀況和存在的問題，我們在全省范圍內展開了調查，并以這次調查獲得的第一手資料為參考依據，提出了統一戰線引導新社會組織及其從業人員有序政治參與的路徑方法。

一、新社會組織的概念及基本情況

1.新社會組織的有關概念

1994年，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出，“各種新建立的經濟組織和社會組織日益增多，需要從實際出發建立黨的組織，開展黨的活動”，這是在黨的中央全會文件上首次提到“社會組織”的概念。2006年《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》(中發［2006］15號)明確表示，新的社會階層集中分布在新經濟組織、新社會組織中，是統一戰線工作新的著力點。2011年，我國《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》設立專篇，重點就加強社會組織建設提出指導意見。新社會組織也因此成為新時期對統戰工作提出的新要求。

對于新社會組織的涵義，學界有不同的認識。綜合已有的研究結論，本文認為，所謂新社會組織，是指改革開發以來，在我國社會主義市場經濟發展過程中新涌現出來的、在民間組織管理局進行依法登記的、不同于政黨、政府等傳統組織形態之外的各類民間性社會組織的統稱，其主體包括社會團體、基金會和民辦非企業單位。調研了解到，新社會組織區別于傳統民間組織和非政府組織，但又和它們存在內涵上的交叉，呈現出中國特色。特別是在外延上，新社會組織與傳統社會組織界限鮮明，且兼有營利性和非營利性雙重特征，這是新社會組織區別于傳統民間組織、非營利組織的最重要特征。

2.新社會組織的主要類型

就組織職能來分類，新社會組織可劃分為三種類型:一是公益性組織，表現出志愿性、服務性和非營利性的特征，主要包含各種以社會公眾廣泛受益為特征的基金會、慈善機構、志愿者團隊、義工組織、社會救濟組織、社區公益團隊等。二是事業性組織，主要是指按《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的有關規定，根據其所屬行業可劃分為教育事業類、衛生事業類、文化事業類、科技事業類、體育事業類、勞動事業類及民政事業類等。三是社會中介組織，是指在市場經濟活動中，以獨立第三方身份受托而為，起橋梁或居間聯系作用，運用專業技術開展智力性服務的機構。主要包含有聯合會、行業協會、同業公會、商會、促進會、校友會、聯誼會及各類學會、研究會等，其中有的行業協會具有營利性特點。

從產生的途徑和取得的法律地位來看，新社會組織也可分為三類:一是由政府組建、政府領導的社會組織，一般都具有“行政色彩”和一定的“準行政管理”權力，也是政府管理社會職能的補充和延伸，如婦聯、文聯、工會、共青團等;二是源于行業、職業、專業、學術、文化、信仰的發展需要或新變化而形成的社會組織，如律師、會計師、評估師等，大多是伴隨社會管理和社會分工日益精細化而產生的新生事物，對社會生活具有巨大的影響力;三是純粹源于民間的生活交往、聯誼聯絡、情感交流等需要而形成的社會組織，如老鄉會、同鄉會和各種聯誼會等。

3.新社會組織存在的主要問題及發展趨勢

新社會組織是隨著經濟社會發展應運而生、借勢發展的，它是經濟社會發展到一定階段的產物。調研顯示，新社會組織目前還存在一些不容忽視的問題，主要表現在:一是規模小，成立不規范。多數都為行業至上而下要求成立，并非社會力量自愿組織的，而且很多協會都處于“非法活動”狀態，沒有予以正式登記。二是行業發展不平衡。部分行業協會處于發展初期，自身建設還不完善;某些行業協會或中介機構掛靠在行政部門，職能作用不能充分發揮，管理體制不健全。三是相關法規不完備。盡管國務院出臺了《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》(國辦發［2007］36號)，但河北省還沒有結合省情實際制定切實可行的實施意見。四是領域分布不合理。行業協會多數分布在工業領域，第三產業的協會數量偏少，甚至存在交叉重復組建現象。

在新的歷史時期，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局的新要求，展望我國新社會組織的發展趨勢，可以預見，我國新社會組織將進入一個飛速發展的時期，最終將形成具有中國特色的新社會組織及其管理模式:一是發展速度加快，數量、種類日益增多，志愿性、服務性、公益性的新社會組織將成為發展的重點。二是社會參與度提高，社會服務領域逐步擴大，將在改善社會環境，增進社會公平等方面發揮積極作用。三是功能逐步完善，運作更加規范，新社會組織將加強社會責任和公益意識，不斷完善內部管理制度，規范內部治理結構，健全自律機制。

二、新社會組織從業人員政治參與的現狀和存在問題

1.新社會組織從業人員的現實狀況和基本特征

新社會組織從業人員，主要是指在新社會組織中以提供社會公共服務為主要職能，以服務政府、市場、社會為目標，從事一定的社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的各類人員。當下已經成為黨政機關、企事業單位和其他傳統社會組織之外，參與人數眾多、活動領域最為廣泛的重要群體。以河北省為例，新社會組織從業人員表現出以下特征:

(1)結構特征比較明顯。從年齡結構來看，以中青年為主并趨于年輕化，問卷顯示，45 歲以下者占68.3 %。從學歷構成來看，研究生以上學歷為11.8%，初中及以下學歷為3.5%，而處于高中(中專)、大專、大學本科這樣中間層次學歷的人數比例合計占80.7%，呈現兩頭低中間高的態勢。

(2)來源廣泛，自主流動性大。新社會組織從業人員獨立于政府和企事業單位之外，分散在各領域、各單位、各行業，人數并不固定，其參與者很多并非專職人員，大量的是兼職和志愿人士。他們經常在不同行業、不同地域之間頻繁流動，職業、身份、住所不斷變換，流動性較大。

(3)整體素質有待提高。專業人才偏少，黨政領導干部兼任負責人現象嚴重，許多新社會組織依靠一些兼職人員維持運營。有的單位把社會組織當作養老和就業的地方，不顧能力素質，將不能勝任工作的“關系戶”安排到新社會組織，導致人員素質參差不齊。

(4)人才流失嚴重，儲備不足。目前國家對新社會組織從業人員沒有明確的社會保障政策規定，缺少必要的福利保障與條件，更缺乏職業上升空間。專職工作人員的社會認可度較低，社會地位不高，難以吸引、激勵和留住社會組織優秀人才。

2.新社會組織從業人員政治參與的特點

新社會組織從業人員有序的政治參與，是其運用自己的政治權利、通過政治權力最終實現自身利益的主要途徑?，F階段，新社會組織從業人員的政治參與呈現出以下特點和態勢:

(1)政治參與態度上，積極和冷漠并存，并漸趨理性。一方面，社會主義市場經濟的發展、社會主義民主政治的進步、中共對新社會組織的定位以及擴大其成員有序政治參與的舉措，構成了新社會組織從業人員政治參與的經濟基礎和政治基礎。因此，隨著經濟實力的增強、社會地位的提高，新社會組織成員出于反映和維護自身合法權益的心理需求，其政治參與的愿望和要求日益強烈。另一方面，由于新社會組織成員內部構成比較復雜，具有較明顯的差異性和層次性，尚未形成明確的階層意識，受經濟實力、文化素養、人生際遇等因素的制約和影響，在新社會組織人員群體中也存在著明顯的政治冷漠。作為改革開放的產物及其受益者，新社會組織人員普遍擁護改革開放以來黨的路線方針政策，對堅持走中國特色社會主義道路充滿信心，對融入現有政治體系在體制內參與政治日益表現出理性的自覺。

(2)政治參與動機上，功利性與公利性并存，并漸趨多元。表達利益訴求，維護自身利益，是公民政治參與的內驅力。新社會組織從業人員政治參與的功利性，是他們追求、保護、發展自身利益的必然反映。新社會組織人員的政治參與，既有主動的個體和組織行為，也有政治安排型的參政行為。個體政治參與一般是利用自己的社會關系網絡來尋求或保護自身的經濟利益，行業協會或社團反映問題通常涉及行業整體利益的訴求。隨著經濟實力的增強和社會影響力的提高，新社會組織的代表人士也十分看重政治安排，但動機和心態復雜。有的為了提高社會地位，體現自身價值;有的為了提高知名度，增添商業信譽;有的為了戴上“紅帽子”，尋找“保護傘”;有的為了接觸領導層，建立關系網，方便辦事等。當然，新社會組織成員和社會其他階層在根本利益上又具有一致性，這就決定了他們在實現自身利益的同時，還必須承擔起應有的社會責任。值得肯定的是，新社會組織成員業已關注社會公共利益，并對社會弱勢群體表現出了極大的同情和關愛。

(3)政治參與途徑上，制度化與非制度化并存，并漸趨有序。目前，新社會組織從業人員的政治參與主要有三種渠道:一是制度化的政治參與，即在我國現有的政治制度框架內，通過參加各級人民代表大會和政治協商會議來實現政治參與。二是組織化的政治參與，即在現有的政黨組織和社團組織格局中，新組織成員通過參加中國共產黨、各民主黨派、工商聯等來實現政治參與。三是個體性的政治參與，主要是利用個人的政治資源或網絡媒體等來影響政府的決策，以實現或維護自身的經濟利益等行為。與前兩者相比，這是一種非正式的政治參與，在政治參與渠道不很暢通的情況下，這種非正式的政治參與往往又是較為普遍的。

(4)政治參與能力上，局限性與開放性并存，并漸趨提高。我國新社會組織還是一個非常松散的群體，參與政治本身有較大的局限性。由于生存和發展的需要，他們很大一部分精力要放到經濟活動中去。從主觀上講，新社會組織成員政治參與水平不高，并不意味著他們對政治不感興趣。問卷調查顯示，新社會組織成員對于“是否關注政治現象”問題，有46%表示“非常關注”，表示“一般”的占31.5%，表示“不關注”的只有11.9%;對于“是否愿意參與政治”問題，表示“不愿意”的只有15.8%，表示“非常愿意”、“一般”、和“讓我參與就參與”的分別為20.3%、34.5%和26.7%;三者相加，有政治參與意愿的高達81.5%。政治參與能力是隨著社會主義民主政治的發展不斷提高的，可以預見，新社會組織從業人員今后可以獲得或爭取到的政治參與機會將越來越多，所以其政治參與能力逐漸提高將是一個必然的顯著趨勢。

3.新社會組織從業人員政治參與中需要關注的幾個問題

(1)原有政治參與架構和政治安排不足，組織化參與渠道不夠暢通。調查顯示，河北省新社會組織人員多數沒有加入黨派組織，即便是加入民主黨派的人士，有機會參與中國共產黨同各民主黨派的政治協商活動以及對所在地方黨委政府的監督等活動，或以人大代表、政協委員、社團組織負責人的身份參與政治社會活動的，總體來說呈現少而散的特點。在訪談中新社會組織人員提出，他們政治參與面臨的主要困難，首先是“缺乏政治參與的平臺，缺乏政治安排”，占統計的56.7%;其次是“黨政部門不夠重視”，占38.2%;然后依次是“缺乏了解信息的渠道”占33.9%，“反映輿情的渠道不暢通”占30.5%等。以上調查數據顯示出新社會組織人員對于提高自身在政治參與架構中的地位和獲得政治安排的迫切要求，其組織化的有序參與渠道仍顯不夠暢通。

(2)對體制外原生型新社會組織的引導有待加強。從現實情況來看，由于河北省大量新社會組織屬于體制外產生的社會原生型組織，發展速度又較快，相關部門的組織關注還沒及時覆蓋，對這個新群體也比較缺乏深入的了解，因此在引導方面的工作還有較大的提升空間。尤其是一些地方引導新社會組織人士參與政治，更多考慮他們對地區經濟發展的影響和財政收入的增加，而對于其道德人品、對社會責任的承擔等一切非經濟因素考慮尚少。近年來，在某些地方新社會組織中暴露出的許多社會問題觸目驚心、發人深省即是明證。如個別擔任人大代表、政協委員的新社會組織人士憑借其在政府中的力量，組織黑惡勢力橫行一方、欺行霸市等，在社會上造成惡劣影響。另一方面，社會風氣尚未根本好轉，一些部門吃拿卡要現象還較為嚴重，使新社會組織從業人員產生既不情愿又不能招惹、既想參與政治又擔心深陷其中反受其害，從而降低了他們政治參與的積極性。

(3)部分新社會組織從業人員存在一定的政治身份依賴心理，需要進一步合理引導。個別新社會組織從業人員對進行政治參與的個人身份比較看重，他們認為，要取得比較好的政治參與的效果，就得有人大代表或政協委員這樣的政治身份。問卷顯示，認為自身培養方式效果比較好的是“擔任人大代表、政協委員及有關組織的安排使用”，占調查統計的66.5%;認為需要“政治理論培訓”的占43.3%，認為需要“參加考察交流等活動”的占35.6%，認為需要“掛職鍛煉”的占33.9%，選擇“其他”的占2.1%。這就需要我們要對其多進行思想政治引導，合理紓解其中不乏功利性追求的政治身份依賴心理。

(4)政治培養的主觀要求比較強，政治素質尚有待提升。新社會組織人員中大部分人對于參加政治理論培訓的積極性比較高，有63.6% 的人表示“希望參加”，有32.9%的人表示“無所謂”，但表示“不想參加”的只占3.6%。有序政治參與要求參與者具備一定的基本政治素養。當前，除律師隊伍的政治參與水平相對較高外，新社會組織人士雖然在專業知識上具有優勢，但往往欠缺基本政治理論的素養，表現在對政策及社會事件的關注度與敏銳性不夠。在訪談中，有人坦率表示，“平時比較局限于自己的專業，對政治還是敬而遠之”。部分人員雖然有較高的參與愿望，但不知道如何去參與和怎樣才能實現有效參與。此外，參與渠道不暢和組織化程度不高等特點，也使其政治參與的水平相對較低，社會影響力受到局限。參與者往往限于個人或少數人的利益表達意見，試圖影響的也僅僅限于政府對某一具體問題的處理，一般很少涉及方向性、戰略性的方針政策。

4.新社會組織從業人員政治參與的制約因素

一是參與渠道不夠暢通，影響了利益表達。新社會組織從業人員中有四成以上人員認為，當前政治參與的渠道不夠暢通，缺乏反映意見和建議的平臺，不知道到哪兒反映、向誰反映。二是組織化程度偏低，缺乏政治溝通機制，其政治參與主要是個體參與，往往不能代表本階層的群體利益。三是參與環境不夠寬松，法律化程度偏低，政治參與的體制和機制不夠完善，參與的權利還有待進一步保障。四是自身素養的缺陷，造成參與水平相對較低。由于對自身政治權利認識不足，政治依附行為仍普遍存在。

三、統一戰線引導新社會組織從業人員有序政治參與的路徑選擇

要充分發揮我國政治制度的特點和優勢，積極探索新社會組織從業人員政治參與的多種實施模式，拓寬和創新他們有序政治參與的渠道和舞臺，進一步從程序、機制和制度上保證他們的民主參與，因地制宜地走中國特色社會主義民主政治發展之路。

1.營造新社會組織從業人員政治參與的政治文化氛圍

政治參與的有序化進行，需要充分發揮政治文化的調控作用，因此應該不斷加強對新社會組織從業人員的政治文化教育，培育其普遍的平等觀念、廣泛的自主意識、強烈的社會責任感、理智的政治判斷力，以及制度意識和守法觀念，使其成為理性的政治參與主體。首先，新社會組織從業人員應有平等的話語權，并且保證這種表達話語權的渠道始終是暢通的。其次，黨和政府對于新社會組織及其從業人員的利益表達和利益訴求，應當秉持“有則改之，無則加勉”、“言者無罪，聞者足戒”的政治風度，讓不同意見、不同觀點、不同要求在一個特定的平臺、特定的范圍內得到充分的表達。再次，應當制定相應的規則，從程序上保證新社會組織及其從業人員政治參與的規范和有序。同時，要提高新社會組織從業人員報效社會的責任感，鼓勵和引導他們熱心參與社會公益事業和慈善扶貧工作，發揮他們在推動社會進步、參與社會管理和促進社會主義民主政治中的作用。

2.在現有制度框架內推動新社會組織從業人員的有序政治參與，實現政治參與有序性和利益訴求多元性的統一

在現有制度框架內的政治參與是指新社會組織從業人員政治參與的原則、取向、程序和行為等已獲得政治系統的認可，如擔任人大代表、政協委員，加入中共、民主黨派和社團，擔任政府官員，參加各種民間社團組織或各類專業人士聯誼會和各種聯席會議制度等，這是新社會組織從業人員從個人參與為主轉變到組織參與為主的重要通道之一，也是其政治參與有序性的前提，更是我國政治穩定的基本保證。如果不能引導新社會組織成員在體制內進行政治參與，關注和傳達新社會組織成員的政治需求和利益表達，有的成員可能會采用不合法的手段來尋求政治庇護等。反之，如果在黨委的統一領導下，統戰部門、工商聯、民主黨派、社團等社會組織對其成員政治參與實現歸口管理和指導，既滿足了新社會組織成員對組織歸屬感的需求，引導其形成正確的參與觀，而且也保證了政治參與的有序性。

3.建立健全新社會組織從業人員有序政治參與的工作機制

首先是工作聯系機制。由黨委統戰部牽頭，有關部門參與，通過定期或不定期召開聯席會議、座談會、信息交流會，及時了解和掌握新社會組織從業人員的全面情況和發展動態。其次是教育培訓機制。一方面，在新社會組織中建立黨團、工會等組織，建立健全新社會組織從業人員思想政治工作機制;另一方面，舉辦各種類型的培訓班，或推薦參加各級黨校和社會主義學院學習，教育引導他們樹立正確的政治參與意識，提高其政治文化素質和政治參與能力。第三是選拔使用機制。要深入研究新社會組織從業人員的特點和成長規律，放寬視野，通過各種形式和渠道，在新社會組織從業人員中物色一批有代表性的人物，建立檔案，動態管理，有意識地進行培養。

4.建立全面、客觀、科學的新社會組織代表人士考評體系

建立新社會組織從業人員的考評體系，是使其政治參與有序化、規范化的重要舉措，是把住新社會組織從業人員政治參與主渠道、主陣地的入口環節。統戰部門要通過完善和改進新社會組織從業人員綜合評價工作，規范操作程序和準入制度，在搞好綜合評價的基礎上，切實做到把綜合評價的結果作為對新社會組織代表人士在各級人大、政協及工商聯等組織作政治安排、實職安排和社會安排初選的前置程序，實行“凡進必評”，真正使得到安排的新社會組織代表人士得到社會的廣泛認可，并在廣大新社會組織從業人員中樹立科學、正確、鮮明的導向。同時，引入“退出機制”，對于那些安排不當或安排后不稱職的人，應及時予以調整。

5.認真做好新社會組織的黨建工作

通過教育引導，把新社會組織從業人員中的優秀分子吸收到共產黨內來，是發揮政治參與功能、規范政治參與行為、保持政治穩定的重要而現實的途徑。在發展新社會組織從業人員入黨這個問題上，必須謹慎，要嚴格按照組織程序，成熟一個發展一個，防止一哄而上，避免適得其反。同時，要針對新社會組織從業人員中黨員思想活躍、分布領域廣、個體情況差異大的特點，本著求真務實的精神，在傳統工作方法和活動方式的基礎上開拓創新，有針對性地開展黨員教育工作，通過扎扎實實的黨建工作，使新社會組織中的黨組織在政治引導、開展有序政治參與、合理合法進行利益訴求中發揮堅強的戰斗堡壘作用。

6.創新新社會組織有序政治參與的平臺和載體

首先是在人民政協中增加新社會組織界別。人民政協具有統一戰線、團結聯合、亦官亦民、兼容并包的優勢，在人民政協中增加新社會組織界別，就能夠把新社會組織從業人員廣泛團結在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的架構內，從而發揮其凝聚人心、匯聚力量、協調關系、化解矛盾的作用。其次，建立新社會組織建言獻策的常態機制。除國家和地方人大、政協“兩會”外，國家機關、政府部門還應在有關媒體、網站等開辟固定的欄目或溝通渠道，為疏通新社會組織人員的政治訴求，反映黨內決策層重大決策，提供參考和信息服務。第三，建立重大行業決策征求相關新社會組織意見的制度，以此提高新社會組織應有的政治地位和社會地位，為其健康發展和實現有序政治參與提供有力保證。