城市社區自治動力因素與制約因素分析

巢小麗

(中共寧波市委黨校，浙江 寧波315012)

城市社區自治是在黨和政府領導下，城市居民通過自我管理、自我服務和自我監督，參與社區各項公共事物，它主要通過社區居委會的工作來實現。隨著改革開放以來的經濟發展模式的變化，我國社區自治也逐漸發展起來。

一、城市社區自治的動力因素分析

我國城市社區自治是經濟社會發展的必然趨勢，是城市社會結構和管理體制的改變和重建，是城市基層民主發展的一種制度選擇?；厮菡c社會關系的變遷，可以看到城市社區自治有著來自政府改革的引動力、社會發展的助動力、市民民主意識覺醒的主動力、農村基層民主成功的外動力等動力因素的影響，其中市民民主意識覺醒是城市社區自治的主導性力量。

1.政府改革的引動力:經濟體制的改革

新中國成立后，我國實行高度集中的政治經濟體制，政府擁有對全社會所有資源的配置權。這種體制包攬了整個社會的福利與服務，社會綜合職能由政府的行政網絡來實現，社會對社區沒有現實需求，因此社區自治和社區建設沒有發展的基礎和空間。十一屆三中全會以后，政府通過經濟體制改革，由計劃經濟體制走向市場經濟體制。在體制轉型過程中，涌現了一些社會問題，如國企虧損、城市流動人口增加、貧富分化、工人下崗等，這凸顯了國家政治體制和社會管理體制與經濟體制的不相協調。因此，政府進行了與我國經濟社會發展相配套的各項改革，并積極推動政府職能轉變。這樣就打破了原有的一體化國家福利體制，也意味著原來的社會安全網失去了應有的作用，而又沒有其他安全措施可以應對，于是就產生了對社區建設和社區自治的需求空間，要求社區進一步發揮社會整合、為社會提供多樣化服務和管理社會的功能。從本質上來看，社區自治是國家原有社會管理體制即傳統單位制解體過程中對社會管理模式的選擇，重構了以社區制為主體的城市基層社會治理體系。該體系試圖在政府職能弱化的基礎上將部分社會治理權讓渡給社區，通過社區自身的力量來參與社會管理。從這個意義上來說，政府改革是推動城市社區自治的引動力，其中經濟體制改革是拐點。

2.社會發展的助動力:單位替代性力量的要求

在計劃經濟體制下，國家成為社會管理的惟一主體，通過行政體系對經濟社會生活實行全權化管理。國家對社會的控制和管理十分嚴格，國家與社會的關系處于高度重疊的狀態，社會淹沒于國家之中，社會國家化。在此制度下，城市居民被政府組織到一定的單位中，由這些具體的單位賦予城市居民社會行為權利、身份和合法性，滿足城市居民的各種需求，代表和維護城市居民的各種利益。個人通過單位組織獲取相關資源，城市居民的工作、生活、婚姻、家庭無一不與所在單位緊密相連，離開了單位其生存難以維系。20 世紀80年代以來，隨著改革開放的逐步深化，計劃經濟向市場經濟轉變，單位人變為社會人，大量農村人變為城市人，就業者成為下崗失業者，城市社會服務和社會管理問題凸顯。利益需求主體一時之間呈現多元化趨勢，顯然傳統單位制社會管理模式已無法適應社會形勢的發展和要求，這使得“社區”成為單位制的替代性力量，取代“單位”承擔起其原有的社會功能。亦要求改變原有的城市基層社會管理體制，使居委會成為群眾自治性組織。

3.居民民主意識覺醒的主動力:公民社會的初現

特殊的歷史現實和歷史原因使中國人缺乏個體意識和民主意識。在傳統社會，我國實行的是封建專制統治制度，“家國同構”，個體的前途、命運依附于國家和家族身上;進入近代，又長期處于外國帝國主義入侵和國內軍閥混戰局面之下，個體力量顯得卑微而渺小。新中國成立后，在落后生產力基礎上和特殊政治背景下推行計劃經濟體制，社會成員的工作、生活和家庭都緊緊地依附于國家與單位，形成濃厚的單位意識和單位依賴。隨著市場經濟的發展，社會從國家分離出來，社區成為國家實施社會管理、提供社會服務的重要載體?！俺鞘兄姓嬲幸饬x的‘公民’、‘公民意識’正在形成，正在覺醒，個體公民作為脫離單位的利益主體開始關注社區以及與自身利益有關的各種城市問題。涉及個人綜合利益的‘公民社會組織’已經出現，居委會和由街道辦事處派生出來的非政府組織正在努力扮演著中國城市社會結構的中間層。它們借助政府的力量，通過組織各種活動、提供各種服務，規范著社區居民的行為，增進著居民間的互動和互助，培養著公民的參與、環保、互助、公德等現代意識”。［1］居民自主活動空間得以拓展，人性中的個體意識、自主意識和民主意識復蘇，公民社會曙光初現，城市社會成員由以前習慣于“被人管”到主動參與到社區事務的民主管理中。從根本上來說，市民民主意識覺醒是推動社區自治最重要的動力來源。

4.農村基層民主成功的外動力:選舉制度的改革

1982年我國新《憲法》明確了村民委員會農村基層自治組織的性質，并規定村委會干部由村民直接選舉產生。政府在農村推動村委會干部直選和村民自治，主動將村民邀請到直選中來，從制度上將村委會選舉的組織權交給了村民。通過積極參與實踐，廣大村民開始用選舉機會來維護自己的權利。全國農村普遍建立了實施民主決策的村民會議或村民代表會議制度;絕大多數村莊制定了實施民主管理的村民自治章程和村規民約，推行了保障民主監督的村務公開制度。這樣我國廣大農村初步完成了基層社會管理體制的重構，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為重要內容的村民自治，成為農村社會建設和管理的主要形式。農村基層民主的成功既推動了我國社會主義民主化進程的縱深發展，同時也給城市社區自治帶來啟示，城市社區開始進行居委會直選的探索和實踐，并在選舉方法、選舉程序與選舉步驟等各方面積極借鑒了村委會的直選經驗。

二、城市社區自治的制約因素分析

從系統論角度看，社區自治是一個生態系統，它不可能孤立地存在和發展，社區自治必然要受到周圍環境的影響和干擾，并和環境發生相互作用。審視我國城市社區建設現實，從內外部環境視角對城市社區自治的制約性因素進行分析。

1.從外部環境視角分析城市社區自治的制約因素

(1)政府各項改革的滯后與不完善。社會學家威廉·奧格本認為，在社會變遷中，社會觀念、社會價值準則、意識的變遷是最為滯后的，它不僅滯后于物質文化的變遷，而且滯后于社會制度的變遷。我國政府的改革進程也反映了一點。由于觀念轉變的滯后、執行具體政策的不全面、不徹底，政府改革在給社區自治帶來動力的同時也帶來了巨大的壓力。一方面，社會立法和社會福利制度建設相對滯后，這直接引發了諸多社會問題的產生，如人情冷漠、一些官員腐敗、信仰缺失、精神空虛和道德滑坡等;另一方面，有些地方政府對社區的介入非常直接和具體，影響了居委會社區在法律闡述上的基層性自治組織屬性，其獨立性被消解，并在實踐中被納入到政府行政體系中。此外，一些基層政府依舊將抓經濟看成是政府的主要職能，工作中把精力主要放在經濟發展“硬件”指標上，而對關乎民生的教育、安全、健康和福利等社區建設和社會發展的“軟件”指標興趣不足或無動于衷。［2］

2.社區非政府組織發育不足。非政府組織，泛指所有獨立于政府部門和商業部門之外的社會經濟單位。目前，中國社會的非政府組織主要由社會團體、民辦非企業單位、基金會、外國商會和社區居民自娛自樂的社區民間組織構成。［3］國內外實踐表明，社區非政府組織在融洽與溝通政府與社區成員關系、提供社區公共服務等方面起著積極作用。然而在我國，由于社區服務是20 世紀80年代以來才有的，因此非政府組織的發展非常緩慢。同時，因為體制的原因，在我國城市基層社區，除了居委會以外，其他社會團體和中介組織不但數量有限，而且缺乏應有的獨立地位，無法發揮其應有的社會作用。目前社區非政府組織，從資金來源看，可分為外部非政府組織和內部非政府組織。外部非政府組織即一些全市性或全國性的組織向社區的擴展，比如計劃生育、婦聯、工會、著名洗染連鎖店、大型物業公司等;內部非政府組織即本社區內的組織，如:讀書會、秧歌隊、腰鼓隊、鄰里互助組等。我國社區非政府組織，在提供基本社會服務、融洽鄰里關系方面起到了明顯的作用。從總體上看，社區非政府組織尚處于成長的初期，社區非政府組織數量不多，效用也非常有限，與國外非政府組織的蓬勃發展有較大差距。我國社區非政府組織明顯發育不足，這一現實影響了社區服務業的全面發展。

3.社區內轄區單位的漠不關心。社區是地域性社會生活共同體，在這個區域內除了社區居民，還存在著一些機關、學校和企事業單位，這些轄區單位都應該是當前社區建設和社區自治的主體和重要參與對象。從轄區單位視角來看，轄區單位對地域社區公共事務的參與和支持既對地域社區有益，轄區單位也從中“自我受益”。以轄區單位中的商場、超市以及發廊等企業為例，社區作為企業的微觀外部環境，社區環境的優劣對于企業的經營、發展，甚至形象都會帶來直接影響。另外，參與地域社區的公共事務治理也是轄區企事業單位的責任與義務，是對其外部環境的投資。這種投資既會產生直接的經濟效益，也會產生間接社會效益，并最終融洽企事業單位與社區居民之間的情感，為社區利益共同體的形成提供基礎和可能。從社區居委會的視角來看，整合和挖掘地域社區內所有內部資源，激發社區內機關、學校和企事業單位的主動參與，固化其對社區建設的人力、物資和經濟支持，這是居委會工作的重點，也是城市社區發展和社區自治的現實需求。然而，由于轄區單位和部門對社區和社區自治實際認知上的誤區，以為“社區和社區自治是政府的事，與己無關”，這直接導致了社區內轄區單位對社區事務的不甚關注，因而其社區參與自然不足。這一現實，使得社區利益共同體無法形成，也讓居委會無法協調好社區內居民與居民之間、單位與單位之間，以及單位和居民之間的利益關系，難以實現所有社區資源的共享和社區力量的整合，從而制約了城市社區自治的向前發展。

2.從內部環境視角分析城市社區自治的制約因素

(1)社區自治組織體系較為渙散。城市社區自治組織體系具體而言，主要是指社區黨組織、社區居民會議(或社區居民代表會議)、社區居民委員會，三者分別在社區自治中充當領導層、決策層和執行層的角色。然而，在社區自治進程中，一些社區黨組織、社區居民會議和社區居民委員會并沒有各司其職、各盡其責，真正充當好領導層、決策層和執行層的角色。首先，雖然各社區都建立了社區黨支部，但從整體上來說，社區黨組織的活動模式還比較單一，僅限于聽聽黨課、收繳黨費;參與社區黨組織活動的黨員人群也不夠全面，主要是被社會邊緣化的黨員，無法充分發揮社區黨組織在城市社區管理和社區建設中的領導核心作用。其次，社區居民代表會議是社區最高權力機關，但現實中社區居民會議主要是在社區換屆選舉期間，或者罷免社區居委會成員時才會召開，在平時更多的是由居民代表會議來履行居民大會的職能。第三，社區居委會是社區自治組織的執行和貫徹機構。然而社區建設實踐中，不少地方的社區居委會被置于政府行政組織體系之內，成為事實上的“準行政組織”，而不是社區自治系統和核心組織。

(2)社區居委會角色混亂?！毒游瘯M織法》明確規定，居委會是基層群眾性自治組織;社區是一個獨立的組織，它不必完全聽命于政府的指令。然而居委會的法律形態與理論形態并不等同于它的實際形態。首先，從《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》(中辦發〔2000〕23號文件)來看，政府在社區劃定上“以調整后的居民委員會轄區作為新型城市社區地域，并冠名社區居民委員會”，這實際上就是將社區當作行政管轄區思維的另一種表現形式。其次，在實際工作中居委會承擔的任務太重，“上面千條線，下面一根針”，居委會成為城市社會基層行政事務的落實層和操作層。因此，在社區建設實踐中，社區居委會自治功能不足，而行政特征顯著。第三，居委會的資金皆來源于市、區、街各級政府，其工作績效、獎懲亦由各級政府部門來評定。由于居委會的績效考核、工作經費，以及人員任免等由街道和各級政府職能部門決定和考核，這使得居委會實際工作中以滿足和完成各級政府需求與指派任務為工作導向，從而難以或無力顧及到社區居民的現實需求。

3.社區自治制度體系缺位。我國城市社區自治的法律和制度依據主要是《居委會組織法》。但是，其相關條款相互之間存在一定矛盾和沖突:第一，居委會工作導向在法律界定和實踐中的矛盾與沖突。如《居組法》第3 條第6 款規定社區居委會“向人民政府或它的派出機關反映居民的意見、建議和提出要求”;第10 條又規定，“居民委員會向居民會議負責并報告工作”。［4］按照這兩條條款注釋，社區居委會屬于居民群眾自治性組織，它在工作中以居民利益為導向，向政府反映城市居民的現實要求，凸顯居委會社區自治的功能。然而，《居組法》第2條又規定，“居民委員會要協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作?！保?］據此條款，社區居委會在工作中則應該聽從基層政府指令，維護政府部門的行政權威。由此，社區居委會在工作中需要履行自治和行政雙重職能，但目前社區居委會資源有限、力量不足，根本無法兼顧，因而處境尷尬。第二，包括《居組法》在內的相關法律文本缺乏對社區內組織間權責關系的明晰界定，如社區居委會與社區黨組織的關系，社區居委會和物業管理公司的關系、社區居委會和業主委員會的關系等，這使得在社區建設中問題復雜、矛盾叢生。以社區居委會和物業管理公司關系為例，根據《物業管理條例》中物業公司的管理項目和《居組法》中居委會職能的界定與描述，兩者雖然行政不同，但明顯存在管理職能上的交叉;因此發生矛盾時，社區居委會和物業管理公司之間，經?！白哉f自話”、相互指責。歸根結底，法律的不完善、自治制度體系的缺位是導致社區居委會與社區黨組織以及其他社區組織之間產生矛盾的主要原因，這一狀況必然制約城市社區自治的進程。

4.社區居民參與意識淡薄。社區是具有共同利益的居民的結合，重視人和人的相互交往和互助。這種相互聯系，是一種資源的配置過程，也是一種民眾參與的過程。從社區居民視角來看，社區自治是社區居民主動參與到社區公共事務中，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，決定社區領袖的產生、社區福利的分配，由居民自己來解決社區問題的過程?，F實中，城市社區居民的社區參與意愿和行為與社區自治要求之間存在較大差距。首先，城市居民受計劃經濟時代傳統單位制管理模式的影響，對單位和政府依賴意識很強，社區意識匱乏、社區歸屬感較弱，這使得城市居民較少參與到社區事務中。其次，城市居民對社區和社區自治認知的“誤區”。社區，本身是舶來品，它是改革開放以后隨著社會管理問題的出現，政府作出的需求式選擇，期望社區承擔以前由單位所提供的社會服務和社會管理職能。對中國城市居民而言，社區和社區自治是新鮮事物、了解甚少，他們對社區自治的認識必然要經歷從陌生到熟悉的過程。在此過程中，城市居民建立起新的價值觀念和行為方式。然而，傳統的價值觀念和行為方式已經成為城市居民的思維定勢，必然會與新的觀念和方式“糾結”，產生誤區或誤解。第三，社區居委會工作的缺失，以政府行政性工作為主導，較少考慮或經常忽視城市居民的需求;在社區活動方式、活動內容設計上也較少深入、實際地考慮到與社區居民的利益相關度問題。這些現實的情況，必然會讓城市居民對社區參與持觀望、猶豫、懷疑或抗拒態度，也就不難理解社區居民對社區選舉的被動參與，對社區公共事務的漠視了。

［1］俞可平.中國公民社會的興趣與治理的變遷［M］.北京:社會科學文獻出版社，2002:96.

［2］夏學鑾.中國社區建設的理論架構探討［J］.北京大學學報.2002(1):129.

［3］吳忠澤、陳金羅.社團管理工作［M］.北京:中國社會出版社，1996:99.

［4］［5］王邦佐.居委會與社區治理［M］.上海:人民出版社.2003:215.