大部制改革背后的角力

黃山

根據規定，國務院直屬機構、辦事機構的印章，正部級單位的直徑5厘米，副部級單位的直徑4.5厘米。

今年兩會，國務院機構改革是熱議話題之一。實際上，國務院機構每一次改革，都會引發諸多看點。

組成部門與直屬機構

早在2008年3月，當時的十一屆全國人大一次會議亦曾經對國務院的相關機構進行調整，減少了4個正部級機構。除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構15個，辦事機構4個，部委管理的國家局16個，直屬事業單位14個。

國務院組成部門包括各部（如司法部、鐵道部等）、各委員會（如發改委、計生委等）、中國人民銀行和審計署，各組成部門依法分別履行國務院基本的行政管理職能。

國務院直屬機構則主管國務院的某項專門業務，與以“部”或者“委”冠名國務院組成部門不同，國務院直屬機構大多以“總署”“總局”或者“局”來命名。其中，以“總署”和“總局”來命名的多為正部級機構，例如海關總署和新聞出版總署，工商行政管理總局、質量監督檢驗檢疫總局、稅務總局、廣播電影電視總局、體育總局和安全生產監督管理總局等機構，均為正部級。

而例如國家統計局、國家林業局等以“局”命名的其他7家國家機關，雖然與“總署”“總局”同為國務院直屬機構，但在級別上則為副部級。兩者之間的職級差別也體現在各自的印章上。根據規定，國務院直屬機構、辦事機構的印章，正部級單位的直徑5厘米，副部級單位的直徑45厘米。

人事任免、職權差別很大

雖然國務院組成部門和直屬機構同樣具有獨立的行政管理職能，但是兩類機構在主要領導的任免和各自權限上卻有顯著差別。

根據《中華人民共和國憲法》之規定，

“各部部長、各委員會主任、審計長”由總理提名，全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。

通俗來說，國務院各部部長、委員會主任、央行行長、審計長屬于國務院組成人員，亦被稱作“閣員”，其任免需經全國人大表決，由國家主席發布主席令方能生效；而國務院的直屬機構的負責人，則由國務院直接任免，無須經過全國人大。

國務院組成部門和直屬機構兩者之間的最大差別，還是在各自的職能和權限上。例如國務院總理召開會議，國務院組成部門一般都要參加，并能對相關重大決策發表意見；而直屬單位一般則是列席參加，并無發表意見的權力。

所以，在國務院機構改革中，會有相當多“總局”意欲升格成“部”，而已經是部的機構則盡力避免自己被降格為總局或者部委管理的國家局。

有人反對部委合并

2008年，為了應對在經濟發展中派生出來的日益嚴重的環保問題，此前一直為國務院直屬單位的環?？偩衷谡畽C構改革中升格為環保部，權限得到擴充。根據當時公布的機構改革方案，新組建的環境保護部的主要職責中有“協調解決重大環境問題”，這是以往環?？偩致氊熤兴鶝]有的?？v觀近5年來，環保部已經全面參與到中國的最高綜合決策中，可以更多地發出自己的聲音。

正因為權力如此之大，以致亦有人千方百計要保護自己所在的“部”不會在下一次機構改革中被撤銷。同為2008年的機構改革中，全國人大將原交通部、中國民用航空總局和國家郵電局組建成新的交通運輸部。其中，原為正部級的國務院直屬機構的民航總局遭到降格，成了由交通部管理的副部級的國家民用航空局。但此前呼聲甚高的鐵道部得以保留，“繼續推進改革”。

根據1982年《中華人民共和國國務院組織法》第八條之規定，國務院組成部門（各部、委員會）的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。

但有時候個人之力也會決定一個機構的命運。國家發改委綜合運輸研究所研究員董焰在近日披露，2008年國務院機構改革之所以沒有合并鐵道部，是因為有關部門的領導受了時任鐵道部部長劉志軍的影響。劉志軍當時稱，鐵路尤其是高鐵攸關國家的軍事和國防事業，茲事體大，不能貿然把其權歸并到其他部門。

從2003年起，劉志軍當了8年的鐵道部長，在2011年因為涉嫌嚴重違紀而被罷免了一切職務和開除黨籍。在劉的領導下，中國掀起了一輪激進的高鐵建設狂潮潮。在8年間，一直主導“跨越式發展”的劉志軍共修建了1.8萬公里鐵路，其中投入運營的高鐵里程為8358公里。劉志軍落馬時，在建和規劃中的高鐵仍有1.3萬公里。有報道說，若不是規劃調整，2011年高鐵建設投資將達8500億元。

現在，新一輪的改革再度臨近，隸屬鐵道部的地方鐵路局的干部職工，他們最為擔憂的問題是鐵道部撤并后，之前制定的收入倍增和保障房計劃都會泡湯。

在中國，每一場機構改革都會觸及到一些人的利益，也有一些政治和官場經驗豐富的黨政干部，對改革之后的成效心存疑慮。如原能源部部長黃誠毅在公開場合所說：“我不反對建立能源部，但如果成立了能源部，卻不給予其相應的權力，那么我就不贊成成立?！?/p>