對公共管理研究方法中定量推崇的批判

王印紅，王 剛

(中國海洋大學法政學院，山東青島 266100)

對公共管理研究方法中定量推崇的批判

王印紅，王 剛

(中國海洋大學法政學院，山東青島 266100)

追溯公共管理理論的起源與演進，以理性思維為基礎的定量分析始終是公共管理研究的重要方法，并越來越受到推崇。但是公共管理話語體系的模糊性以及對“理性人”假設的質疑使得在公共管理中推崇定量分析失去必然性。更為重要的是，研究方法的選擇與學科的價值取向密切相關。如果公共管理的價值取向就是“效率優先”，推崇定量分析并無不妥。隨著新公共服務理論的興起，當公共管理的價值取向為“公平優先”，更多關注“民主平等、公民參與”時，過分推崇定量分析可能會偏離公共管理的價值理念。

方法論;定量分析;定性分析;公共管理;價值取向

研究方法的選擇一直都是科學研究的重點。經濟學被譽為“社會科學皇冠上那顆最為璀璨的明珠”，重要的原因就是研究方法的明確和成熟，經濟學已經發展出一整套分析框架與工具，并正在向著更為精密與恢弘的體系演進。德國當代著名法學家卡爾·拉倫茨先生指出，法學之成為科學，在于其能發展及應用其固有的方法［1］。中國法學知名學者徐祥民先生也指出，一門學科有沒有科學完整的方法論，不僅是其成熟與否的重要標志，而且是它能否得以順利發展的基本前提和必要條件［2］。

公共管理同樣如此。但是作為管理學的一個重要分支，公共管理學在研究方法的探求方面可以說是空白①筆者在中國知網和維普嘗試各種關鍵字，只找到了2篇有關公共行政研究方法的論文，公共管理研究方法的研究并未得到學界的關注與重視。，并不是公共管理的研究不使用研究方法，追溯公共管理學的起源，學者們一致認同公共管理學來自于公共行政學，雖然對于公共管理與公共行政的關系國內外學者存在著不同的觀點?？v觀百年公共行政發展過程的方法論，個人主義的理性思維與經驗的實用分析方法是其顯著特征［3］。理性思維的理論基礎是期望效用理論、邊際效用遞減理論，這些理論是一種標準化行為理論，目的是為理性決策提供一套明確的基本假設或者說是公理，但是決策研究者們通過期望效用理論計算出的定量結果與管理者的真實行為有相當大的差距。如果管理者違背這些公理，期望效用理論便無法使用，或者期望效用無法達到最大化。近年來行為經濟學的大量實驗研究批駁了以期望效用理論為基礎的理性思維，但并未動搖以理性思維為基礎的定量分析方法在經濟學與管理學上的地位。如果說以理性思維為基礎的追求效用最大化、收益最大化的定量研究方法成就了經濟學“帝國主義”，使得經濟學處于“科學”的保護之下，對于定量研究方法在公共管理中的地位學者們則沒有一致的認同。時而定性，時而定量，當二者解釋的結果出現沖突時，無所適從。這種對方法論的隨意性和漠視，在一定程度上也導致了公共管理研究現狀的派別林立、亂象叢生②公共管理并沒有一個統一的研究角度或理論，來自不同學科背景的學者常常從自己的學科出發對公共管理進行研究。1993年，Bozeman概括了三種研究公共管理的角度:政策學派的角度(P)、工商管理的角度(B)和一個尚難鑒別的角度(X)。Kettl和Milward在《公共管理的現狀》一書中，將政治學、經濟學、社會學和心理學列為公共管理的學科基礎。在《公共行政手冊》中，Liou認為公共管理的研究方法包括政治科學、經濟學、社會學、心理學、法學、管理學、哲學等學科:政治學是公共行政分析最早使用的方法，它為公共行政中的官僚治理與官僚責任的分析提供了重要依據;法學是歐洲大陸公共行政的基礎;哲學則用來研究政府官員的倫理問題;近期，經濟學與管理學在公共行政中扮演著主要的角色。公共管理目前在運用各個學科的理論與方法來研究公共部門(包括政府與其他社會組織)的問題。。

定量與定性的方法論之爭，20世紀80年代在美國已經拉開了帷幕，80年代末期，幾乎成為一場“戰爭”［4］。拋開其他的細枝末節，定量與定性之爭存在三個主要的觀點:定量與定性之間是根本對立的;二者之間存在區別，但是區別不一定構成對立;在認識論上互為補充，研究者應該研究如何為我所用。當贊同第三種觀點的人數越來越多的時候，定量與定性分析的方法論之爭似乎漸漸平息下來［5］。持第三種觀點的人(實用主義者)認為，哲學家、理論家注重的是“理”，研究者注重的是“用”。人類在科學研究方面關心的無外乎兩個問題:一是什么是知識;二是怎樣獲取知識。而這兩個問題又最終地統一于為人之用。因此，如果研究的目的是為了發現問題、解決問題，那么，一切研究方法，無論它們的性質、操作形式有何區別，只要能為研究目的服務，就可分而用之或合而用之。從這個意義上說，定量還是定性的探討沒有什么價值，但是目前公共管理學界對于定量的過分重視與依賴，為了定量而定量漸漸模糊甚至改變了研究者對公共管理基本價值觀的認同。在公共管理中，治理工具、分析工具、政策工具的選擇無不體現了管理者的價值觀念，因此，對在公共管理研究方法中過分推崇定量的現狀進行批判十分必要。

公共管理研究中定量分析究竟應該占據什么地位?什么決定了它的地位?當定量分析與定性分析的結果出現截然不同的矛盾結果時，應該遵從哪種方法?正是筆者探討的主要內容。

一、定量分析的地位，公共管理研究方法的溯源

所謂定量分析，是指運用數學語言進行相關的描述，借助數學模型、統計數據等進行量化的分析。自“理性人”假設提出之后，定量分析日漸成為學術界所推崇的重要研究方法，部分學者甚至以能否引入定量分析作為衡量一門學科是否為“科學”的主要標準。這種衡量標準使得可以定量分析的自然科學無可爭議地被認為是“科學”，而不能進行定量或者尚沒有定量研究的社會科學被質疑是否為“科學”。馬克思曾說過“一門學科只有使用了數學之后，才能稱之為科學”。這種衡量標準的廣泛認同，使得部分社會科學學科開始嘗試運用定量分析來突出自己的理性思維。經濟學就是其中之一，自薩繆爾森將數學引入經濟學之后，“經濟學帝國主義”攻城掠地，其他相關學科也開始注重定量研究，公共管理作為其相近學科，不可避免地受到影響。

筆者也使用定量分析，統計了9年(2001-2009)來發表在《中國行政管理》雜志社上的所有文章，定量分析顯然受到研究者的推崇(圖1)。同時分析了《公共管理學報》近3年來的文章，使用定量分析的文章數占總文章數的比例分別是41%、59%、75%。為什么選擇這兩個期刊?首先，《中國行政管理》在公共管理學界有較高的影響力，在由南京大學、中國社會科學研究評價中心主持的中文社會科學引文索引(簡稱CSSCI)中，《中國行政管理》一直是CSSCI的來源期刊，中國知網中《中國行政管理》的復合因子為2.725，在所有期刊中排63位。其次，《公共管理學報》是公共管理領域的后起之秀，《公共管理學報》于2004年創刊，2008年就進入CSSCI期刊之列。在短短的6年時間中，她從無到有，并快速發展成為公共管理學界最為認可的期刊雜志之一。中國知網中《公共管理學報》的復合因子為2.342?；诖?，筆者選擇這兩個期刊，作為新老公共管理領域的代表來分析其中的文獻資料。對這兩個期刊的統計結果表明:定量分析方法在目前公共管理一級期刊中越來越受到研究者的重視，甚至超過定性分析，占據分析方法的主要地位。

如果從公共管理理論歷史演變的角度來回顧定量分析在公共管理中受重視的程度，會給我們一種更為清晰的結論。威爾遜創立行政學的目的在于提升政府的效率，這種意圖在《行政學之研究》中一目了然:“首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作;其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作?！保?］韋伯從價值中立的工具理性出發，追求一種純形式的、客觀的、不包括價值判斷的思維方式和立場，其主要表現是手段和程序的可計算性、形式的合理性。這種工具理性的研究方法表現為強調公共行政的專門化、法制化、官僚化等級制、規則化、非人格化、技術化特征。由此導致了這一階段公共行政研究的功能化特征即公共行政的功能性取向——追求單一的行政效率。對效率及技術的推崇使得公共行政在誕生之時就傾心于定量研究。在20世紀50-60年代，公共行政學開始引入了系統科學的研究方法，系統論、信息論、控制論、運籌學等開始被公共行政的學者所推崇并廣泛運用。

新公共管理理論將公共選擇理論、制度經濟學、交易成本理論與績效管理理論引入公共行政管理中來，對韋伯僵化的科層制進行了批判，強調私營部門的靈活雇員制和績效工資制。新公共管理市場化的改革取向對傳統的公共行政提出了嚴峻挑戰。盡管新公共管理與公共行政相比，理論基礎、管理方法、研究范疇發生了很大的變化，但是從方法論上考察，以理性思維為基礎的績效評估、顧客至上、戰略管理等目的還是將管理科學化。

圖1 《中國行政管理》雜志社9年來發表的定量研究論文占全部論文的比重

如果考察的視角更寬些，探討管理理論的起源，泰勒創立管理理論之初的目的就是為了提高企業中工人的效率。公共管理理論形成之初就試圖將管理學的思想引入公共部門，目的是讓政府部門應該怎樣做才能夠更有效率?！盀槭裁垂膊块T總是比私人部門的效率更低”一直處于公共管理研究的核心位置［7］。在公共管理以往的研究中，許多學者將公共部門的管理視為一個技術問題，甚至一個工程控制問題，往往遵循著“存在問題→解決方案”的邏輯展開。例如公共部門效率低，私人部門的管理效率高，所以借鑒私人部門的管理辦法來管理公共部門。

從公共選擇理論的視角，以美國學者安東尼-唐斯等人為代表的以經濟學路徑研究公共管理的學者，在公共管理理論研究中引入了經濟學中的理性人假設，他們認為:人(包括公民與政黨)在政治活動中的動機與在經濟活動中的動機是一致的，都是追求個體利益的最大化。唐斯等人將這一假設作為公共選擇理論的基本假設，并將全部理論分析置于這一假設之上，實現了公共管理理論研究公理化方法與實證方法的結合［8］。

無論是溯及公共管理的緣起，還是跟蹤公共管理理論的演變過程，效率始終是公共管理理論最重要的價值取向。在以效率為目的的追求中，定量研究的優勢不言而喻，它利用成熟的數學工具求極值，標準化和精確化程度較高，邏輯推理嚴謹。定量分析與效率是一對孿生子。正是基于這種考慮，不管是西方的管理學界，還是中國的管理學界，很多學者都因為對效率的認同而極為推崇定量研究。一些觀點認為，從某種程度上而言，沒有定量研究的成果存在很大的不足，很難企及相關研究的高點［9］。這種思路使得很多專業學術期刊更愿意發表定量研究成果，而不是定性研究成果。公共管理的研究者也迎合了這種需求，樂意研究并發表定量的“成果”，有的則為了定量而定量，忽視了公共管理的結果③筆者認為公共管理的結果就是一個社會有運行良好的秩序、人們普遍認同的公平、人們普遍滿意的效率。要達到人們的普遍滿意、普遍的認同也需要一個人們能夠表達的民主制度。。誠然，在某些選題上，因為研究對象和研究內容的不同特點，定量分析有其不可取代的位置，是公共管理不可或缺的研究方法，但問題是定量研究在公共管理研究中不能被過分推崇，因為，公共管理話語體系的模糊性，理性人假設的正確性被廣泛質疑以及以“公平”為首位的公共管理的價值取向，使定性研究不能被忽視。

二、公共管理話語體系的模糊性

就人類的認識而言，“模糊”并不是“精確”的低階層次，而是人類認識、評價事物的一種藝術，是一筆財富，而不是包袱。盡管公共管理領域存在著可以精確計量并加以定量分析的內容，但只是很少的一部分。如果從概念內涵與外延清晰度的角度加以分類的話，概念可以分為四類:第一類是內涵明確、外延封閉的概念。這類概念是最為精確的概念，但實際上這類概念并不多見;第二類是內涵明確、外延開放的概念。我們很難將這類概念的邊沿對象有效歸類;第三類是內涵模糊、外延封閉的概念。這類概念難以從內涵的角度進行定義，列舉外延是最有效的方法;第四類是內涵模糊、外延開放的概念。這類概念讓致力于精確研究的學者最為頭疼。第一類概念作為最為精確的概念，是所有學科不遺余力追求的結果，也是最容易進行定量研究的概念。但是后面的三類概念，尤其是第四類概念就很難實現定量研究。遺憾的是，公共管理話語體系中后三類概念，尤其是第四類概念占據了概念的大部分。我們很難想象對“公共”、“公平”、“公正”、“民主”這樣內涵模糊、外延開放的概念進行定量化研究。模糊的概念之所以在公共管理中占據絕大部分，原因之一在于其短暫的歷史。從威爾遜那篇經典論文——《行政學之研究》算起，公共管理的研究歷史只不過走過了百年余的歷程。明確學科的基本概念是研究的一個重要內容，顯然對于歷史短暫的公共管理而言，很難將眾多的基本概念明確化。在概念沒有明確的前提下，進行定量研究并不明智。實際上，進行概念的操作化④概念的操作化是社會調查領域的一個專有術語，是指對調查研究中所使用的抽象概念給予明確的定義，并確定其邊界和測量指標的一種設計工作。一直是定量研究的基礎，而模糊概念的操作化很容易產生目標替換。指標的設立是定量研究的一個重要內容，而實際上對模糊概念進行操作化存在相互矛盾的要求。例如美國研究公共部門績效評估的專家西奧多·H·波伊斯特總結了有效績效評估指標的七條標準［10］，很多標準在實現上存在矛盾。其中，“抵制目標替換”和“低成本(不浪費)”本身是難以調和的矛盾體。要抵制完全的目標替換一定是高成本的(姑且不論抵制完全的目標替換是否可行)，而低成本的指標一定會發生目標替換。兩者只能在“滿意”的維度內實現一定程度的共生，而不可能達到定量研究所要求的“精確”。

定量研究相對于定性研究的一個明顯優勢是實現了對對象的精確描述。誠然，很多情況下，我們需要對研究對象進行定量化的表述，這在經濟學中已經得到公認。具體的“利潤率”、“市場占有率”等數字描述比“提高利潤”、“擴大市場占有”等定性描述要清楚得多。但如果對一個人外表的評判，“美和丑”、“很漂亮、一般般”所能展現出的效果要比一個定量化的評判更讓人接受。我們很難想象對一個人的外表進行定量化的描述。長相“80分”抑或“70分”讓我們無所適從?！?0分”是“漂亮”的，那么，“75分”是什么?如學者對經濟學中基數效用理論的批評一樣:“效用的可測量性一直處于質疑之中。成千上萬的商品及商品組合，從心理的感覺出發，還要像長度、重量一樣準確地計算他們的效用，很不現實?！保?1］進入20世紀初，經濟學家常常使用序數效用理論而不是基數效用理論來分析人們的消費行為。

同樣的情況在公共管理中更為常見。我們可以將一個國家政府描述為“民主政府”或“專制政府”，但是將之進行數字的定量描述反而差強人意。我們可以說哪一個政府更“民主”，而讓人們說出“民主”程度的具體數值，則未必現實。如果我們試圖對這類更適合定性描述的狀況進行定量描述時，反而會產生更多的迷惑?；嵯禂凳菍σ粐肮健睜顩r進行定量描述的典型代表。按照基尼系數的規定，0.4以下是可以定性為公平的，而0.4以上是不公平的，社會將處于不穩定的狀態。但是單純定量描述是不完善的:第一，定量描述需要輔以定性描述，即將基尼系數劃分為“公平”、“基本公平”、“不公平”等的定性區間，沒有定性的描述是沒有多大意義的;第二，單純定量描述的適用性面臨挑戰。例如它認為0.4以上處于極不公平狀況，社會將處于經濟停滯和社會不穩定中，但是實際上很多國家的基尼系數高于0.4，但其經濟發展和社會穩定同時存在。在這一點上，定量描述的精確反而使其普適性大打折扣。之所以會產生這種狀況，原因在于定量研究需要抽象出一些普適性的假設前提，而實際上很多假設沒有普遍性，在一國成立的假設在另一國可能并不成立。從這個意義上而言，對“公共利益”或者“公平”進行定量描述會產生極其荒謬的狀況。

公共管理話語體系中，“平等、民主、公平、公正、公民參與、幸福、秩序”這樣的模糊語言占據了絕大部分，而能夠做到精確描述的語言少之又少，這樣的話語體系的現狀決定了公共管理多數研究內容無法定量化，這使得定量研究不能作為主要的研究方法。

三、對公共管理中“理性人”假設的質疑

“理性人”假設是現代經濟學的理論基石之一。自誕生之日起，就招致了不斷批評，“理性人”假設自身也在不停調整。西蒙對“理性人”假設的正確性提出質疑，他認為“理性只是指一種行為方式。它適合實現指定目標，而且在給定條件和約束的限度內”［12］。他指出，“理性人”有一套完全而又始終如一的偏好，使他挑選他面前可供選擇的東西，他也十分清楚，這些可供選擇的東西是什么。為了決定選擇哪種最好，他作了無窮無盡的復雜運算。在西蒙看來，“理性人”中所包含的“完全理性”是不現實的，相反，“有限的理性”比“完全理性”更接近于現實，追求令人滿意的利潤比追求最大利潤更接近于現實，由此他提出了“有限理性”的假說。以理性假設為基礎的定量分析，面對復雜的人類行為和社會現象，定量分析的局限性也是顯而易見的。定量分析的理性思維很難在真正的決策中發揮實效。西蒙認為定量分析所需要的前提假設過多，很多假設在現實中很難實現。因此，決策并不能實現定量研究的“最優決策”，而只能實現“滿意決策”。西蒙對此問題的研究給予人們很大的啟發，他也由于在此問題上的卓越研究而被授予諾貝爾經濟學獎。

英國學者帕特里克-敦利威認為，“理性人”假設作為公共選擇理論的基本前提缺乏明確的界定［13］。澳大利亞學者休-史卓頓認為“理性人”假設不符合社會的現實，他用一位35歲的女性埃利生活與工作中的行為來說明這一點［14］。2002年諾貝爾獎的獲得者卡尼曼用實驗的方法研究了人們的行為，發現許多心理因素會影響人們的決策，這使得理性假設常常失效。以下的案例是卡尼曼眾多實驗中的一個。

現在政府正在為一種罕見疾病的爆發做準備，預計這種疾病會使600人死亡。對于應對措施政府采取了報紙和網絡兩種媒體征求公眾對于兩個方案的意見。網絡上的描述是這樣的:采用X方案，肯定可以救200人;采用Y方案，有1/3的可能救600人，2/3的可能一個也救不了。報紙上的描述是這樣的:采用X方案會使400人死亡，采用Y方案有1/3的可能性無人死亡，有2/3的可能性600人全部死亡。

網絡上的調查顯示，有絕大多數的人選擇了X方案，很少的人選擇了Y方案;而對于報紙上的調查顯示，大多數的人選擇了Y方案，很少的人選擇了X方案?？崧隽艘幌盗械难芯堪l現:(1)大多數人在面臨獲得的時候是風險規避的;對上面的這個案例來說，第一種描述方式:人們面臨的是一種獲得，是救活人員，人們不愿意去冒險。(2)大多數人在面臨損失的時候是風險偏愛的;對于第二種描述來說，人們面臨的是死亡，死亡是一種失去，因此人們更傾向于冒風險，選擇方案Y。(3)人們對損失比對獲得更敏感?？崧€批評經濟學家關于理性的假設，他說:“對于理性過分的相信，對于模型的過度依賴，對于計量化、模式化的論述過于強調，這不僅是傳統經濟學的缺陷，是現代思維之大弊。從大了說會產生教條主義、形式主義，從小了說會影響人的某一次投資決策?！保?5］

在中國，學術界對理性人假設的評判就更加直接與尖銳，有的學者甚至認為“理性人假設”是將公民設想為一群自私自利、毫無社會與家庭責任感的人［16］。誠然，學術界也存在為這一假設辯解的聲音，如認為每個人追求個人利益，公共利益也就得到了滿足。但是，由于這些辯解仍然強調“理性人”單純地追求理性的行為方式，追求效用最大化、收益最大化和成本最小化，所以不但沒有消解人們對理性人假設的批評，反而為“理性人”假設招來更多的誤解。學術界對公共管理中“理性人”假設上的質疑，特別是對“理性人”假設的批評，在一定程度上也導致了國內學術界對西方公共管理理論理解的混亂。到底什么是公共管理，它的分析工具與研究邊界在哪里，國內一直沒有一個清晰的答案［7］。

中外學者對“理性人”假設的批評可以概括為一句話:即忽略了人所具有的公共精神。在經濟學中可以沒有公共精神，經濟學的核心就是效率。雖然相當的學者對經濟學研究中的“理性人”假設質疑，但是并沒有過多質疑定量分析方法在經濟學中的主流地位。原因是經濟學始終如一的價值追求——經濟效率及其定量化，使得定量分析方法在經濟學一直處于主流地位。但反觀公共管理不能沒有公共精神，公共管理的精神或者稱之為價值追求如果不是效率，或者首要不是效率，那么，在公共管理研究中提倡定量分析方法就應該被質疑。

四、公共管理價值取向的審視

對于“理性人”假設的質疑，在學術界并沒有影響到定量分析方法在公共管理領域越來越受重視。原因之一，經濟學是公共管理最重要的基礎理論，新公共管理論主張建立有效的預算體制、明確的管理目標以及對服務產出的精確測量，強調對政府開支進行控制、目標管理、職責分權以及績效測量體系等，崇尚大量地依靠市場機制去引導公共項目，并“相信市場和私營企業的管理方法……用經濟理性主義的語言表達的種種理念”［17］。

從已出版的研究成果來看，定量研究和定性研究的互補性是一個客觀事實。定性研究可以幫助研究者無偏見地發現問題，包括問題的內容、性質及其發展的形態，而定量研究則能幫助研究者去明了、確認問題的客觀性內容以及檢驗業已出現的理論之信度。如此觀之，兩種研究的對立就研究實踐而言是不存在的［5］。換句話說，所謂定量與定性研究的統一和諧，并不是其自身間的統一或和諧，而是統一和諧于整個研究實踐。

但公共管理的實踐遠比我們認識的要復雜，盡管在大部分情況下定性與定量研究的結果方向是一致的，但在某些狀況下兩者的應用卻會得到截然不同的答案。定性還是定量?兩種研究方法本身并沒有什么沖突。但反映在公共管理研究方法的選擇上，在定量與定性分析方法的結果出現沖突時如何選擇，是公共管理研究者必須面對的問題。

如A、B、C三個專家對甲、乙二人進行定量評分:甲所獲得的分值分別是8.5分(A專家評分)、8.4(B專家評分)、8.6分(C專家評分)，平均為8.5分;乙的分值是9.0分(A專家評分)、9.0分(B專家評分)、6.0(C專家評分)分，平均是8分。按照定量的評價，甲的平均分是8.5分，高于乙的8分，甲會勝出;而按照定性的評價，A專家會選在乙，B專家也會選擇乙，只有C專家會選擇甲，乙有兩票，高于甲，乙會勝出。所以定量的結果并不一定會和定性的一致。

這種結果的差異早已被公共選擇學派的學者們所發現。他們由此對決策(或選舉)的程序和計算方法發生了濃厚的興趣。不同的決策(或選舉)規則、程序和計算方法會對結果產生質的區別。人們創造出多種決策(或選舉)的規則，具有代表性有一致同意、多數票、博爾達計數、正負表決法等，這些方法或規則的創建就是不同學者對問題的不同回答。在筆者所構建的案例中，哪一個方法更為合理呢，是定性抑或定量?這個問題的直接回答不可能獲得普遍的認可。要想贏得普遍的認同，必須回到公共管理的價值訴求上去。在定性與定量研究方法的選擇背后，隱藏著公共管理者價值觀念的不同追求。探求公共管理價值觀念，這也是筆者質疑定量分析的另一個旨意所在。

無論是經濟學、管理學、法學還是作為分支的公共管理學，都是人類追求幸福、自由、財富、公平的一種治理工具。在使用每一種治理工具時，都會反映出人類的價值訴求，如利用經濟學這一工具就反映了人類追求更多的財富、更高的效率的價值理念。公共管理學反映出來的人類的價值訴求是什么，如果不是唯一的，那么其首要的價值訴求是什么?這迫使我們不得不回溯新公共理論與新公共服務之爭。

20世紀80年代以來，西方發達國家啟動了一場以市場化為取向，旨在推行績效管理和“顧客導向”的新公共管理改革。然而，在新公共管理改革取得驕人成就的同時，各種批判和質疑也如影隨形、紛至沓來。在各種批判的理論浪潮中，以羅伯特·登哈特(Denhardt)為代表的一批公共行政學者針對新公共管理理論進行了理性批判，進而建立了一種嶄新的公共管理理論——即新公共服務理論。從理論傳承的視角來看，新公共服務理論是對新公共管理理論的一種揚棄和超越，它試圖在承認新公共管理理論對于改進當前公共管理實踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。

從公共管理發展的本質來看，新公共管理與新公共服務是在“效率與公平”這兩大價值觀之間進行取舍或者相互博弈進而衍生出來的一系列管理理念、管理制度、管理技術和管理手段的集合［18］。新公共管理以“管理主義”作為金科玉律，它不僅僅使用新技術，也帶來了一系列新價值觀，尤其是來源于私營部門的一套價值觀。正如克里斯托弗所指，新公共管理最核心的價值取向是“有效驗的3E:經濟、效率和效能”［19］?！肮芾碇髁x”強調提高管理效率，認為:“私人部門所強調的一些價值觀念，其中最值得注意的價值觀念是效率在公共部門中應該受到重視?！保?0］值得肯定的是，與傳統公共行政“效率至上”價值取向相比較，新公共管理理論拓寬了效率價值觀的內涵，實現了由“效率至上”向“效率優位”轉變，在“效率、經濟”理念中融入了“效能”價值理念，這表明了公共部門在實現組織預期目標的同時也考量公共部門自身的適應性能力。新公共管理理論對效率的追求，使得公共管理的研究者普遍使用經濟學廣為使用的定量分析方法。除此，新公共管理理論依賴實證主義的分析方法。實證主義的分析方法認為，社會科學能夠運用自然科學領域所運用的相同方法加以認識。伯恩斯坦斷言:“社會科學在程度上而不是在種類上不同于構建良好的自然科學，所以，取得科學成功的最佳方法就是效仿自然科學的邏輯和研究方法?！保?1］實證主義試圖構建能夠解釋和預測自然與社會事件的理論，并發展一套相互關聯的并可以驗證的法則，這些法則說明相關變量之間的因果關系，其最終目的是控制自然事件和社會事件。按此思維，社會生活或者組織生活的事實能夠與價值觀分開，科學的作用就在于把焦點集中于事實而不是價值，事實能夠被觀察和測量，這就猶如物質的物理或化學變化反應能夠被測量一樣。從社會研究的一般方法來看，新公共管理更加傾向于以實驗研究和調查研究為代表的定量研究方式，側重于且較多地依賴于對研究對象的測量與計算，其目的是想確定各個研究變量之間的相互關系、相互影響和因果聯系。

著名行政學家胡德指出:“新公共管理很自然地明顯地將強調的重心放在了諸如效率、消除浪費或者使資源與明確的目標相稱這樣的價值上，不過，那些價值的實現可能會以犧牲誠實和公平的交易、偏好的避免或對責任的追求為代價，或者可能會以犧牲安全保障、心情愉快和適應能力為代價?！保?2］從這個意義上說，新公共管理在價值層面上導致公平、平等、公正、正義等民主價值的弱化，從而與民主行政的基本理念相悖，產生了公共行政的合法性危機。

與新公共管理不同，新公共服務思想體現了公共行政的憲政主義理念，把公民、公民權和公共利益置于新公共服務的首要位置，這使它在對新公共管理批判的基礎上實現了對其管理主義實質的超越?！靶鹿残姓W有很強的規范理論取向，對于價值問題(尤其是社會公平)比較關注”［23］。新公共服務理論將公共服務、民主治理和公民參與置于公共管理的核心，在一定程度上認同新公共管理價值觀的基礎上，認為公共行政的精髓在于“為公民服務以增進共同的利益”，強調行政人員服務于公民、追求公共利益、重視公民權和人的價值。新公共管理的終極目標是“促進公共服務的尊嚴與價值;將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀”［24］，從而將公共管理的平等、民主的價值觀置于與效率同等地位。公共管理價值取向的轉變，使筆者對公共管理所用的研究方法的主次地位進行反思?；氐奖竟澋陌咐?，按照多數票的定性評價，乙會勝出;按照評分的定量方法，甲會勝出。就公共管理的價值理念而言，始終圍繞著“效率與公平”相互博弈，如果說公共管理的價值理念就是如新公共管理理論所追求的效率，定量作為公共管理的主流研究方法并無不妥。但是，公平的弱化、效率的強化與民主行政的基本理念相悖，與人們寄予公共管理學科的公共精神相悖。至少在目前階段的中國，就公共管理的首要價值觀，不是追求的效率，而是公平。案例中，公平的實現有賴于民主的決策，而以多數票的民主規則的定性分析顯然更能達到一個公平的結果。按照評分的定量分析至少存在著二個疑問:從個人的感受出發的評分是否可以準確、客觀地評價一個人的能力;憑什么少數人的評分(案例中專家C的評分)決定了最終的結果。如果公共管理的價值觀念是公平，或者說首要的價值取向是公平，那么，定量分析在公共管理領域的推崇就應該受到質疑。

通過前面的分析，也得到了這樣的啟示，經濟學在產生之初價值取向一直很明確，就是效率，定量分析的結果可以實現效率的最大化，因此定量分析在經濟學的主流地位一直未變。而對于公共管理學來說，公共管理的價值取向在效率與公平之間左右搖擺，也使得公共管理的研究方法時而定量，時而定性。價值觀念的搖擺，研究方法的隨意性也造成了公共管理學科邊界模糊，對現實的解釋力趨弱的現狀。

五、結論

中國處于社會轉型的關鍵時期，公共管理受到了前所未有的重視。然而，公共管理卻無法非常有效地對實踐進行指導，近幾年來受到的批評與質疑也越來越多，這迫使學界必須重新審視該學科的價值觀念與研究方法?！靶鹿补芾砟哿斯芾碇髁x理念的精髓，新公共服務理論洋溢著憲政主義理念的風采”，公共管理理論的價值取向一直在“效率”與“公平”中糾結。公共管理的價值取向是衍生一系列公共管理體制改革理念、改革規則、改革手段的前提，特別是在中國行政體制改革中，公平與效率一直是揮之不去的難題。改革開放30年來，我們確定了“效率優先，兼顧公平”的發展觀念。在一定程度上，公共管理的價值取向也偏向了效率，使得定量研究成為公共管理領域被推崇的研究方法。筆者從研究方法入手，探討了定量分析在公共管理研究中的地位，這樣的地位是否匹配公共管理價值取向，得到的結論如下。

結論一:研究方法的選擇是一門學科進行科學研究的關鍵，一門學科的成熟度與其所用的研究方法的成熟正相關，但公共管理的研究方法并未引起足夠的重視。追溯公共管理的緣起，在公共行政階段、新公共管理階段，對效率的追求使得學者逐漸推崇以理性思維為基礎的定量分析方法。略顯諷刺意味的是，筆者質疑定量分析在公共管理中的地位，卻也輔助性使用了定量分析，筆者分析了最近發表在《中國行政管理》和《公共管理學報》近年來的文獻，結果顯示，定量研究所占比重越來越大，定量研究越來越受到推崇。雖然，西蒙提出“有限的理性”，但以理性思維為基礎的定量分析在公共管理領域的地位并未受到影響。

結論二:由于公共管理話語體系的模糊性，學術界對“理性人”假設的廣泛質疑和近來行為經濟學的研究結果顯示，在公共管理學科推崇定量研究是不妥當的，研究公共問題需要充分考慮人的特殊性、主觀性和能動性，畢竟“公共問題的解決通過對話要比通過客觀的測量與理性分析更有可能”［25］。致力于公共管理研究的學者有必要審視研究方法的重要性，并把定性研究作為主要的研究方法。因為定性更加關注價值，而不只是價格;更加關注的是人類的意義，而不僅僅是客觀的事實;畢竟要達到公共管理的目的，憑借的是思想、法律、制度、文化而不是有很多假設條件的模型和技術手段。

結論三:在公共管理領域，質疑定量分析在公共管理研究的地位與其說因為公共管理話語體系的模糊性和人們的非理性因素，倒不如說取決于公共管理的價值取向。當我們清楚了解公共管理的價值取向時，答案就在其中。那就是，當公共管理的價值取向為效率時，則以定量為主;當公共管理的價值取向為公平的時候，研究方法則以定性為主。公共管理的價值取向也決定了當定量分析與定性分析結果沖突時的選擇。如果說一個社會的發展觀念面對現實問題可以借助民主制度這樣的平衡機制在“效率優先，兼顧公平”與“公平優先，兼顧效率”中權衡抉擇，但公共管理的價值觀，從公共管理的參與主體、過程、結果看，必須將民主治理、公民參與、平等公正置于以政府為中心的公共管理系統中的核心地位，否則公共管理將會失去合法性。因此公共管理管價值觀必須樹立“公平優先”的民主價值理念，否則就不是“公共”的管理。將首要考慮“效率”的事務交給企業部門，把首要考慮“公平”的事務交給公共部門，這也是目前中國行政體制改革的方向(不是企業部門不講公平，也不是公共部門不講效率)。堅持這樣的價值取向既是公共管理研究方法選擇的需要，也是公共管理學科發展的需要。

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Criticism of Preferring Quantitative Research Methods of Public Administration

WANG Yinhong，WANG Gang
(School of Law and Political Science，Ocean University of China，Qingdao 266100，P.R.China)

Tracing back to the origin and evolution of public management theory，quantitative research methods based on rational thinking is preferred as important research method of public management.However，due to the ambiguity of discourse system and question about“rational man”assumptions， emphasis on quantitative research methods will lose basis in public management.Moreover，the choice of methods is closely related to disciplinary value orientation.If“efficiency priority”is value orientation of public management， it is not inappropriate to prefer quantitative method research.With the rise of the new public service theory，value orientation changes to“equity priority”， and “democratic equality and citizen participation”is further concerned.Therefore， excessive emphasis on quantitative research methods may deviate from values orientation of public management.

methodology;quantitative analysis;qualitative analysis;public management

C93-0

A

1008-5831(2013)01-0064-08

2012-05-26

山東省社會科學規劃項目“民主化程度與信息化程度的相關性研究”(10CJGZ49)

王印紅(1970-)，男，山東汶上人，中國海洋大學法政學院教師，博士，主要從事政府管理創新、電子政務研究。

(責任編輯 傅旭東)