轉移支付進化策

谷文

采訪地方財政，經常聽到一句話：富財政靠賣地活著，窮財政靠轉移支付活著。

這其實是一句讓各地財政都很尷尬的話。地方財政的收入來源，本不應該是土地財政，更不應該是轉移支付。

但自從1994年分稅制改革以來，轉移支付，從一開始的單純財政工具，已經成為客觀上一些無財可收的地區的主要“財源”。

如果說分稅制的調整是一種“改革”，那么轉移支付則需要一種“進化”。今年7月全國財政廳（局）長座談會上已經提出了這種“進化”的趨勢：減少專項轉移支付，擴容一般性轉移支付。但它并不是一個短期內一蹴而就的改革，它既是本期我們尋求各方解析的一個專題，又是各級財政在相當長的時間內需要研究、試驗和落地的一個課題。

“進化”的結果，還很值得期待。

2013年7月，全國財政廳（局）長座談會上，就整合專項轉移支付提出了指導性意見。這標志著，新一波的提高財政資金使用效益的“硬仗”又將拉開序幕。在這次會議上規定了原則上納入一般性轉移支付的范圍，主要包括了：

一是不同預算級次的專項轉移支付資金，包括中央對地方的專項轉移支付資金，省對下安排的專項轉移支付資金。

二是不同預算類型的專項轉移支付資金，包括公共財政預算安排的專項轉移支付、政府性基金預算安排的專項轉移支付，國有資本經營預算安排的項目資金。

三是不同部門安排的專項轉移支付資金，包括財政部門安排的專項轉移支付資金、其他有預算分配權的部門安排的專項轉移支付資金。

四是不同預算年度的專項轉移支付資金，包括當年預算安排的專項轉移支付、以前年度安排的專項轉移支付形成的結轉結余資金。

對于專項轉移支付整合方式，本次會議表示在四個方面采取專項資金整合：一是部門內部專項轉移支付資金整合；二是跨部門的專項轉移支付資金整合；三是跨區域的專項轉移支付資金整合；四是重大事項的專項轉移支付資金整合。

本期我們探討的，既是今年年中全國財政工作會議上從頂層設計層面提出的轉移支付改革，又可以廣而言之，是政府間資源分配問題。甚至還可以向上溯源，探尋自1994年分稅制改革之后，同時執行的轉移支付制度與全國分稅制改革進程之間不可分割的利益聯系。再者可以聯系到更深層次的，項目間、部門間、地區間的事權財權劃分。

我國的財政問題，從來都不能單獨列舉分析。我們無法將其簡單的定性為專項轉移支付到一般性轉移支付的“質變”，它所代表的，既是一種財政政策與時俱進的信號，也是我國整個財政體制改革的一環。正如雨降至，風為頭。并非開始，也并非結束。

會哭的孩子們

雖然筆者并不愿意以這樣一個很不“主旋律”的問題開頭，但政府間資源分配的問題，一直是一個財政上的老大難問題。1994年分稅制改革前，地方財力大于中央財力；而在分稅制改革之后將近二十年中，財政人逐漸發現，向中央財政傾斜的天平似乎又太過了。也正因此，轉移支付在這種財力平衡的博弈中，作為重要工具應運而生。

財政部財政科學研究所區域經濟研究室主任傅志華表示，政府間財政轉移支付制度是財政體制的重要組成部分。在多級政府并存的財政體制運行中，它表現為上級政府向下級政府進行的收入轉移。其最重要的體制目標是調整各級政府間財政能力的縱向失衡，以及各地區政府間財政能力的橫向失衡。但在轉移支付實踐過程中，往往伴生下級政府的負面依賴，從而使得構建有效的激勵與約束機制成為轉移支付制度完善的一個關鍵環節。這也是為什么說“會哭的孩子有奶吃”的原因。

這段話可以簡單的解釋一個現象：跑部錢進。多年的地方向中央財政“求錢”之旅，一方面反映出地方與中央財政之間財力失衡的客觀性，另一方面反映出政府間財力平衡制度，或者客觀的說，轉移支付制度的不完善。專項過多過雜是其表面反應出的政策“刻意缺口”，從根基上來說，更反射出地方與中央政府之間的信息壁壘與資源壁壘。

所謂“財政網絡”，還極為不健全。

而政府間資源分配并不僅僅限于中央與地方財政的上對下分配關系。許多地方財政會在分配時選擇性遺忘橫向轉移支付的存在，按照博弈均衡的制度觀，制度只有在參與各方積極執行的情況下才成其為制度。以政策等形式表現出來的政府間轉移支付制度，當它與實際上支配參與各方行為的制度一致時具有制度實施效率，反之則不具有實施效率。從省際間財力橫向均等化方面對中國政府間轉移支付制度進行的歷時性考察表明，中國政府間轉移支付制度實施效率經歷了制度效率——制度非效率——部分制度效率與部分制度非效率并存的變遷軌跡。通俗的來說，現在的轉移支付制度，并不能完全約束縱向轉移支付的所有問題，而對橫向轉移支付的約束更小。

所以說，這些利益損失一方的“孩子”們，要想得到利益均衡，還是得靠“哭”。

分稅與分錢

1994年分稅制財政體制改革引進與國際接軌的政府間轉移支付制度，迄今已有十多年。在這十多年的過程中，轉移支付經歷了從財力均衡工具到一些地區主要財政收入來源的尷尬轉變，但一直是分稅制改革過程中的“剎車器”。

廣西壯族自治區財政廳政策研究室吳勝澤博士認為，政府間轉移支付為一個國家中央政府與地方政府在既定的職責和支出責任以及稅收劃分框架下財政資金的無償轉移，政府間轉移支付的實施過程涉及六類政策目標，其終極目標（根本目標）是在提高政府間財政收支效率的基礎上，使全國各地都能提供大致相等的公共服務水平。

然而到目前為止，無論是理論研究還是制度實施都沒有形成關于政府間轉移支付的科學的價值判斷。隨著近些年中央對地方轉移支付規模的迅速擴大，政府間轉移支付被賦予越來越多的功能。例如，規模龐大的轉移性支出對地方經濟發展的影響日益顯著，在調節區域經濟平衡發展方面的價值得到理論研究的廣泛關注；甚至有些實證結論認為地方經濟發展差距主要與地方得到的轉移支付總額相關。在制度實施層面，政府部門經常偏離基本公共服務均等化目標或者說不以實現基本公共服務均等化為直接目標，而是將轉移支付僅僅視為上級對下級政府的財力補助，其政策目標體現出更多的臨時性和靈活性。

正是在這種情況下，給予地方更大的財政自主權則顯得更加緊迫。多年前即有一般性轉移支付擴容的政策要求，本次以通知形式出現，除了表面上的清理專項轉移支付意義，深層次意義上也有分稅制改革深化過程中，進一步向地方傾斜財力的行為。

事權財權再細分

許多專家表示，在事權與財權的劃分中，要謹慎使用“重構”一類的詞匯。原因在于它割裂了財政政策和地方政策的連續性。

所以我們將這次轉移支付改革中涉及到的事權財權稱之為“細分”。專家稱，分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度存在的主要問題在于未能發揮其應有的作用。為了保護各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對地方的補助和地方向中央的上繳部分，中央對地方實行稅收返還，在確定體制補助和稅收返還的數量時，仍然采用“基數法”。只要地方政府存在收支差異，就給補助，既不考慮各地區收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標準，形成了一種“收益地區長期收益，吃虧地區長期吃虧”的內在運行機制，對長期形成的地區之間財力不均問題沒有從根本上觸動，依然保持了原有財力分布的格局。因此，這時的轉移支付在實現合理再分配、調節資源配置、縮小地區公共服務差距方面，很難達到預期的效果。

轉移支付的改革趨勢，需要打破原有的利益格局。這也是改革中最難的一點。新的改革趨勢將主導權下放到省級，在本次采訪中，多數地方對此表示贊同，但他們也表示，這種做法，實際上給省級對下轉移支付制度的改變造成了一些客觀上的困難。沒有了頂層設計的推動，以省級為政策制訂主體的形式在過去是比較少見的。

一些地方財政人表示，省管縣政策在近幾年的大力推動，為轉移支付的改革和很多后續的，深化分稅制改革政策的做法提供了良好的背景。而預算公開和財政績效工作的開展，又為轉移支付改革中在公共財政層面的制度化和公開化提供了具體執行工具。而一般性轉移支付的擴容，又反過來對增強地方經濟自主性，增強基層財政運行活力有較強的政策推動作用。財政政策相輔相成，才從宏觀意義上推動了整個財政改革的步伐。