歐盟公海保護的立場和實踐及對我國的啟示

公衍芬 范曉婷 桂 靜 王 琦 姜 麗

(國家海洋信息中心，天津 300171)

公海保護區是指為保護和有效管理海洋資源、環境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設立的海洋保護區。建立公海保護區的倡議始于20世紀80年代。進入21世紀，國家管轄外海域生物多樣性保護問題得到國際社會和各國的高度重視，公海保護區也開始成為熱點。歐盟積極參與公海保護區建設的相關實踐活動。

1 建立公海保護區的立場和態度

歐盟對澳大利提出的建立公海保護區以及建立公海保護區之前，可先行設立公海保護區示范區的建議予以呼應，表示歐盟高度重視海洋環境的保全，由于海山生態系統和深水種群已受到嚴重威脅，應對海洋進行持續的監測，為此可考慮設立海洋保護區［1］。

歐盟積極參與并主持相關國際會議，表示支持公海保護區的建立并參與相關問題的討論。

1.1 聯合國海洋與海洋法非正式磋商會議

在2004年和2005年舉行的聯合國海洋與海洋法非正式磋商會議上，歐盟發表聲明，表示原則上支持簽署《聯合國海洋法公約實施協定》，以便采取綜合的、跨領域的方法保護國家管轄海域以外的海洋生物多樣性，其中包括建立公海保護區。為了落實這一《實施協定》，需要建立負責選劃公海保護區的決策機制。有關管理機構，例如各區域漁業管理組織、國際海事組織以及國際海底管理局，應將公海保護區的選劃問題納入它們的管理制度［2］。

1.2 聯大不限成員名額非正式特設工作組會議

2006年2月13 -17日聯大不限成員名額非正式特設工作組在聯合國總部召開會議，研究國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題。

歐盟、新西蘭、綠色和平組織為代表的非政府間組織等環境保護派主張基于預先環境評估、預警原則及生態系統方式，設立公海保護區。就深海生物基因資源的法律地位問題，歐盟提出深?；蛸Y源不屬于國際海底管理局的職能范圍，同時也表示公海漁業制度不適用于深?；蛸Y源，強調需要研究與澄清深?；蛸Y源的法律地位問題，主張應采用預警原則和生態系統方式確保有效的海洋環境管理。歐盟還認為海洋科研活動應符合環境保護的相關要求，其中《公約》第十三部分和有關海洋環境保護的條款已經就此作了規定。

1.3 聯合國第八屆《生物多樣性公約》締約方大會

2006年3月20 -31日，聯合國第八屆《生物多樣性公約》締約方大會在巴西庫里蒂巴舉行，歐盟提議制定《聯合國海洋法公約》的第三個執行協定，重點是在公海建立海洋保護區。

1.4 聯合國大會第62次會議

2007年聯合國大會第62次會議，不限成員名額非正式特設工作組研究國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題。議題第5項關于以區域為基礎的管理措施的作用。歐盟強調采用以生態系統為基礎的方法來管理人類涉?；顒?。歐盟認為多功能海洋保護區、海洋保護區網和其他以區域為基礎的類似管理措施在這方面可以發揮關鍵作用，他們為解決大范圍部門管理問題奠定了基礎并有助于從整體上解決對海洋生態系統造成的全面威脅。歐盟還表示目前應采取一系列短期措施來實施保護，并確?？沙掷m利用公海中的海洋生物多樣性。

通過采用國際法律工具來建立并支持保護脆弱的海洋區域十分重要。歐盟號召所有相關國家和組織合作開展下述工作:確保有效確立、指定、建立、監控和實施海洋保護區與進行生態保護的海洋保護區網，一致執行以部門區域為基礎的管理措施和其他以區域為基礎的方式來進一步支持在更開闊海域的統一協調的管理方式。

1.5 T-PAGE海洋保護區會議

2008年5月15 -16日在布魯塞爾舉行T-PAGE(Transatlantic - Platform for Action on the Global Environment，跨大西洋全球環境行動平臺)海洋保護區會議，參與者同意在國家管轄海域以外保護公海資源、脆弱的物種和環境，如深水珊瑚，是一個更加綜合的管理需要。強調執行涉及公海漁船活動的區域漁業管理組織采取的國際法律和規則是前提。盡管一致認為應該有一個較大的緩沖區域，在保護區類型方面沒有達成一致，但支持美國和歐盟在公海海洋保護區選定方面加強進一步合作［3］。

1.6 《生物多樣性公約》(CBD)締約方大會第11次會議

2012年10月8 -19日，在印度海德拉巴召開CBD締約方大會第11次會議，相關國際組織和沿海國家代表就公海生物多樣性保護議題進行了激烈的討論和磋商，形成了一些關于國家管轄外海洋生物多樣性保護的共識。

會議就《查明具有重要生態和生物意義海洋區域的區域總結報告》進行了審議，有關該報告存在的爭議主要分為兩大陣營:一是歐盟、加拿大、澳大利亞等要求批準該報告，并確定更多的重要海洋區域;二是墨西哥、阿根廷、日本等強調應在聯合國大會和《聯合國海洋法公約》框架下討論國家管轄范圍以外的生物多樣性的保護和可持續利用。盡管大會沒有批準該報告，但鑒于CBD公約的影響力，該區域總結報告不僅將對聯大框架下的相關談判帶來復雜影響，而且可能加快公海保護區建立的進程，其所描述的“具有生態和生物重要意義的海洋和沿海地區”可能成為將來公海保護區選擇和劃定的基礎［4］。

2 公海保護的實踐活動

歐盟積極推進在國家管轄海域以外建立海洋保護區的工作。

2.1 制定相關文件

2007年，歐盟委員會公布關于“公海中的破壞性捕撈行為與保護脆弱的深海生態系統”文件指出執行聯合國大會決議，即歐盟應確保區域漁業管理組織所采取的措施能實現對公海的最大保護并有效防止破壞性捕撈的影響。如果歐盟認為區域漁業管理組織所采取的措施遠不能達成目標，就可以保留其采取更嚴厲規定的權利。

2.2 制定“保護公海脆弱的海洋生態系統免受公海海底漁具的負面影響”的規定

歐盟理事會于2008年7月15日制定了關于“保護公海脆弱的海洋生態系統免受公海海底漁具的負面影響”第734號委員會規定。該法規適用于帶有海底漁具的歐盟成員國捕撈船在公海進行捕撈活動。規定在對船舶捕撈活動的潛在影響進行評估并確定這些活動不會對脆弱的海洋生態系統造成重大負面影響的情況下，主管機構頒發特別捕撈許可。但如果評估結果顯示這些依照捕撈計劃進行的活動可能對脆弱海洋生態系統造成重大負面影響，那么主管機構應說明評估后的風險并允許申請者修改捕撈計劃進行風險規避。在沒有修改捕撈計劃的情況下，主管機構不頒發申請的特別捕撈許可。

2.3 簽署南太平洋公海資源管理保護公約

2010年7月28日，歐盟海洋漁業事務部代表歐盟正式簽署《南太平洋公海資源管理保護公約》。自2010年2月1日在新西蘭簽署《南太平洋公海資源管理保護公約》后，歐盟成為第七個簽署該公約的成員國［5］。

2.4 建立公海保護區的實例

(1)地中海派格拉斯(Pelagos)公海保護區

派格拉斯公海保護區，是根據1999年11月25日在羅馬簽署、2002年生效的《建立地中海海洋哺乳動物保護區》條約，由法國、意大利和摩納哥共同建立的。面積約為8.75萬km2，覆蓋法國、意大利和摩納哥水域及部分公海，其中約53%位于周邊國家管轄海域范圍之外［6］。該保護區所在海域是眾多鯨類以及海豚的主要捕食區，密度比地中海其他海域要高兩到四倍［7］，為鯨和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護。

根據協議，這三個國家將協調對該海域的監管，并加強對保護區內污染源的控制。派格拉斯公海保護區重要行動計劃包括:海上監控方協調管理人類活動;建立三國數據庫;建立網站;鯨類監控與海豚共游;漁業捕撈和養殖;海上交通和商業海洋運輸;科學研究和監控、鯨類統計和人口估算。

派格拉斯公海保護區有利于更好地維護法國、意大利和摩納哥在地中海管轄海域及相關海域的科學研究活動、漁業資源保護和海上運輸等海洋權益。雖然在如此大的面積內和在大量開發的環境內對鯨類種群提供保護是一件艱巨的工作，但派格拉斯保護區已經取得了許多積極的成果，包括:提高公眾意識;采取對于建立和實施管理計劃來說是罕見的但必要的步驟;促使三國政府采取自主措施以盡量減少對該區域內的環境影響;提供一個示范樣板為大范圍區域保護、以生態系統為基礎的管理、公海保護區、區域海洋協定效用、物種的利用和宣傳保護理念［8］。

(2)大西洋公海海洋保護區網絡

2010年9月20 -24日在挪威卑爾根召開的奧斯巴委員會(OSPAR)部長級會議中［9］，《保護東北大西洋海洋環境公約》締約方(東北大西洋周邊的15個沿海國及歐盟)商定，指定6個公海保護區:查理·吉布斯南部海洋保護區、亞速爾群島北部大西洋中脊以及Milne、Altair、Antialtair和Josephine海山等(如圖1)。這些區域位于東北大西洋沿岸國家管轄以外海域，組成了大西洋第一個國家管轄海域以外公海海洋保護區網絡。覆蓋面積達285 000km2，相當于意大利或者美國亞利桑那州的面積。保護大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地［10］。這些保護區自2011年4月12日起生效。在2012年6月25-29日召開的部長級會議上OSPAR采納了建立查理.吉布斯北部海洋保護區的建議，面積177 700 km2，是OSPAR建立的第7個公海保護區，自2013年1月14日起生效［11］(如圖1)。

圖1 OSPAR建立的大西洋公海保護區網絡

由于查理·吉布斯南部保護區、查理·吉布斯北部保護區、Milne海山復合區是以保護和養護海床和上覆水域的生物多樣性和生態系統為保護范圍，因此這三個保護區是由奧斯巴委員會管理。而其他四個海洋保護區即Altair、Antialtair、Josephine海山以及亞速爾群島北部大西洋中脊保護區則是為了保護和養護有關海域上方水域的生物多樣性和生態系統，與葡萄牙采取的海底防護措施進行協調和補充［13］，因此這四個海洋保護區由奧斯巴委員會及葡萄牙政府共同管理。

在設立公海保護區的同時，OSPAR也提出進行管理的建議，這些建議包括提高認識;積累資料;海洋科學，包括在《保護東北大西洋海洋環境公約》海域的深海和公海適用《負責任的海洋研究行為守則》;新的事態發展，包括需要進行海洋環境影響評估和環境戰略評估;第三方的參與。有關決定和建議確認，海洋保護區內進行或可能進行的漁業、航運和礦產資源的勘探和開采等各種人類活動根據其他主管機關的相關框架接受管理［13］。

大西洋中脊不僅是《保護東北大西洋海洋環境公約》海域內大西洋的主要地形特征，而且是重要的底棲生境，是大西洋環流不可分割的一部分。該地區對冷水珊瑚、底棲(近底層)生物和遠洋生產力具有重要意義。過去幾年來，通過底層禁漁區(如脆弱海洋生態系統)和/或指定《東北大西洋海洋環境公約》公海海域保護區，沿大西洋中脊的若干地區得到保護。

3 對我國的啟示

事實表明，國際社會普遍希望能夠通過共同合作以探討保護公海脆弱生態的最佳方式。從歐盟公海保護的實踐來看，我國不可能置身其外。結合歐盟等國際組織開展公海保護區工作的經驗，綜合考慮我國現有情況，應從如下方面開展工作。

3.1 完善現有海洋保護區的法律制度

公海保護區的建立與管理需要國內環境保護法特別是海洋保護區法律制度的支撐。海洋保護區法規是加強海洋保護區法制管理的基礎。我國在1989年建立第一批海洋保護區時還沒有對海洋保護區的專門立法，直到1995年國家海洋局才依據《自然保護區管理條例》制定了《海洋自然保護區管理辦法》，我國海洋保護區法律管理制度才初步確立。

由于缺乏健全的海洋保護區法律體系，導致我國的保護區發展缺少法律規范，國家的保護區政策落實不完善，對于破壞保護區的行為也無法給予足夠的規制，遠遠不能適應海洋保護區發展的現實需要。法律制度不健全，要實現海洋保護區的科學管理很可能由于無法可依或無權威性法律保障而成為一句空話。因此，我們必須建立完善的海洋保護區法律體系，借鑒相關國家的立法經驗。在加強立法時首先要確定海洋保護區的立法原則，堅持生態利益與生態規律優先，同時要注重各方利益的均衡發展。在最大程度上實現建立海洋保護區保護海洋生態與環境的目的，使各方能夠積極的參與保護區的建設和發展從而加強保護的力度。

3.2 健全現行海洋保護區的管理體制

我國海洋保護區實行綜合和分部門，中央和地方管理相結合的管理體制?？陀^講，我國海洋保護區的發展還處于起步階段，與國外先進水平還存在一定差距，仍需不斷的摸索前進?？梢哉f，進行保護區管理模式的改革，是縮小我國與世界其他國家管理差距的重要手段之一。建議完善管理體制，實現統一管理與分級管理相結合的管理模式。在中央一級，成立專門的海洋保護區管理機構，對全國的海洋保護區進行統一的協調與管理，制定海洋保護區的發展規劃，在統一管理機構的協調下，由其支配下的其他相關部門進行具體的執行與操作，各部門各司其職，責任明確。這種模式也可以提高保護區資金的利用率，防止重復建設，資源的浪費。

3.3 加強針對海洋保護區的財政投入

資金短缺幾乎是包括發達國家在內的所有國家自然保護區面臨的難題，也是當今困擾各國自然保護區發展的重大問題。我國也面臨著這樣種惡性循環的困境。目前，我國的海洋保護區管理體制較為薄弱，從總體層面講，缺乏財政投入和專職管護機構。

3.4 加強針對公海保護區的調查勘探

建立公海保護區必然在一定程度上限制在該區的各項活動，包括海洋科學考察。宜盡快在公海保護區建設之前，開展對我關注海域的科學調查和研究?？紤]到我國大洋科學調查和研究力量有限，應集中力量，先期選擇重點海域進行科學調查和生物取樣。目前，一些沿海大國已進行了多次公海資源和環境的調查，取得了豐碩的研究成果，為了更好地強化對對公海資源的利用和環境的保護，獲得在國際海洋事務協作談判中的優勢，加大對公海資源和環境的調查研究尤為需要。

4 結語

公海保護區體現了國際海洋法律制度的新發展和沿海國海洋管轄范圍的深刻變化，我國作為一個發展中的海洋大國，應該加強對公海保護區國際法律制度的深入研究，結合我國海洋權益維護的現實需要，積極參與公海保護區國際法律規則的制定。加強與相關國家及國際組織的國際合作，通過參與建立和管理公海保護區的國際實踐活動，切實維護我國在公海的海洋權益。因此，我國必須密切跟蹤公海保護區建立和管理的動態和實踐，深入研究涉及公海保護區的國際條約、國際會議、法律文件等，做到把握其最新發展，借鑒其先進經驗。

［1］疏震婭.淺議國際海洋法若干發展趨勢.國際海洋法發展趨勢研究.北京:海洋出版社，2007:197.

［2］國家海洋局國際合作司.歐盟海洋政策文件匯編.2009年3月:54-56.

［3］Marine protected areas in Europe and the United States.

［4］劉巖，李明杰.解讀公海生物多樣性保護的最新進展——各國加緊爭奪話語權.中國海洋報［A4］.2013年3月13日.

［5］歐盟簽署南太平洋公海資源管理保護公約.中國食品產業網.2010年8月1日 .http://info.1688.com/detail/1011335055.html.

［6］劉洪濱，劉康編著.海洋保護區-概念與應用.北京:海洋出版社，2007:215-216.

［7］北半球第一個公海自然保護區成立，http://www.sina.com.cn.下載于http://news.sina.com.cn/world/1999-11-27/35745.html，1999 年 11 月 27日.

［8］王琦，桂靜，公衍芬等.法國公海保護的管理和實踐及其對我國的借鑒意義.環境科學導刊，2013，32(2):7-13.

［9］Bergen Statement.Ministerial meeting of the OSPAR Commission.

［10］http://www.panda.org/?uNewsID=191604.

［11］OSPAR Decision 2012/1 on the establishment of the Charlie-Gibbs North High Seas Marine Protected Area.OSPAR 12/22/1，Annex 6.

［12］http://www.charlie-gibbs.org/charlie/node/7.

［13］聯合國大會第六十六屆會議.海洋和海洋法秘書長的報告，2011年3月22日，Para.174.P41.