我國房地產領域腐敗的現狀及對策

◎譚術魁 張紅霞

隨著社會經濟的發展，腐敗狀況不斷惡化，房地產領域的腐敗更是重中之重。近日被法院一審判處無期徒刑的南昌市國土局原局長周宏偉交代，一些房地產開發商借 “春節拜年”的名義排著隊給他送禮，以致他根本記不清哪筆錢是誰送的。2009年落馬的腐敗官員中，大多與房地產商有著說不清道不明的曖昧關系。房地產領域腐敗記錄不斷被刷新：其一，涉案金額越來越多；其二，腐敗鏈條越來越長；其三，窩案越來越多。為揭開房地產領域的腐敗黑幕，華中科技大學公共管理學院腐敗研究課題組成員深入到武漢、南京、廣州等城市進行實地調查，陸續取得房地產領域腐敗成因、腐敗特點、腐敗影響的系列成果，據此可以從一定程度上反映房地產領域腐敗的既有現狀。

一、我國房地產領域腐敗的總體形勢

調查顯示，房地產領域已成為腐敗重災區。審批、規劃、招投標、施工、采購、質量監理、驗收評估……無所不及，不少開發商自曝 “招標程序名存實亡”、“不行賄難拿工程”，被開發商 “拖下水”的國土官員紛紛倒在了征地拆遷管理、國土資源規劃、土地資源管理和利用等環節。據統計，一棟樓盤開發下來，成本只占房屋價格的20%，開發商能夠拿到的利潤占房屋價格的40%，還有40%就是被各種 “灰色開銷”所吞噬?！坝泄轮?，就有腐敗”在房地產領域得到驗證。

1.官員權力商品化。國土系統掌握涉土涉房項目的特權，可操縱開發商的經濟命脈，其蘊含的政治資本對開發商有明顯激勵作用。開發商將企業發展的貨幣實現程度與權力所有者所擁有的票證、指標分發權、優惠政策給予權天然地結合在一起。他們支付賄金的多少，主要參照官員權力的 “商品”屬性，即視官員職務等級、操作范圍、資源擁有多寡而定。在權力被買通后，不法官員為開發商提供 “控規調整”、“減免土地出讓金”等幫助。

2.開發商被動行賄。對于以民企模式為主的開發商來說，行業準入門檻高，在土地使用權出讓、土地規劃、土地招投標等環節都受到諸多限制，為了生存和發展，不得不采取非正常手段排隊等候競爭資格和市場機會。并逐漸形成一整套相當講究的行賄手法，體現在：吃喝玩樂、安排飯局、打高爾夫球、釣魚、娛樂；邀請官員和關系戶到國內外旅游消費；沿途為官員開會出差或學習埋單；節日送禮，禮到情到；送房或按成本價出售房屋給官員及其親屬；轉包樓盤項目工程給官員的親戚朋友；等等。

3.官商結成利益聯盟。在互惠與合作心態之下，披著“投資共建”、“技術指導”、“外事協調”、“搞活經濟”、“發展民營”等外衣，不法官員和開發商從單方的依賴關系變成共存關系，即不法官員充當開發商的代理人和保護傘，其中夾雜著家庭、宗族、地緣、人緣等復雜成分。毋庸置疑地說，一條暗流涌動的關系鏈開始充斥房地產市場。如：項目招標中發生場標、虛假標、人情標和裙帶標，房屋丈量中出現丈量尺度有松有緊、親疏標準不一致，評估作價中發生違規認定房屋面積等。

二、我國房地產領域腐敗的特點

從構建的案例庫來看，房地產領域腐敗已經迅速蔓延并廣泛滲透，逐漸形成道德共謀和利益均沾的生態鏈。在用地規劃審批、改變用地性質、暫停緩工程處置、提高用地容積率等工作中，政府官員被開發商俘獲的情況甚為嚴重，其規制供給逐漸與利益集團收入最大化的要求相適應。不法官商各自獲得好處，達成 “施小惠賺大錢、你多收我多得”的默契，一方面開發商為達目的不擇手段，另一方面貪官權力濫用，共同帶動房地產市場的含金率、設租率、尋租率不斷升高。

1.權錢交易明顯。開發商以錢開路，用錢買權，動輒一擲千金，不惜十幾萬、幾十萬甚至上百萬地送給好處，就是利用財富換取公權力，本質上是赤裸裸的利益交換。在土地、規劃審批等房地產開發的各個環節，掌握工程發包權和市場管理權的國家工作人員，更是成為開發商的重點公關對象。房地產領域腐敗，顯示出權力與資本的聯盟、資本對權力的依賴。有七成開發商表示，春節、中秋、國慶等節日是與政府官員聯絡感情的最佳時機。他們根據各個城市的經濟情況和官員所處的位置以及幫助自己的程度，形成好處費的價目表，通常是：科級干部5000元至1萬元，處級干部2萬元至3萬元，局級干部5萬元。

2.房地產市場潛規則形成。賄金的給予與正常的人際過往交織在一起，整個交易過程禮節化，交易媒介禮物化，并且手段隱蔽，呈專業化和高智能化。使得支付最高賄賂金額的并不必然是最有效率的，而是最擅長于行賄的。在長期或短期交易中 （案例中多是傾向于發展一種長期合作），開發商運用他們的才能或默會知識來搜尋獲利的機會、估計成功的概率，締造行賄者與受賄者之間的關系模式以及二者之間的信任結構，順理成章地使官員變為開發商的代理人和保護傘，并使行賄成為房地產市場合理人情關系和不言自明的 “潛規則”。

三、我國房地產領域腐敗的成因

研究發現，土地供應量關系和土地產權制度缺陷是誘發腐敗的重要因素，不僅為開發商追尋暴利創造了空間，也為有關機關以權謀私創造了條件。主要表現為：開發商賄賂主管機關，國家干部貪污索賄，官商合謀，改變土地供給，進行隱性交易，促進自身利益最大化。房地產領域腐敗的高發不止則源于公權力過度集中、市場機制不完善、法律制度不健全、土地資源稀缺、監管秩序失范。而其中的一個重要原因是腐敗收益非常高，而腐敗成本 （即被抓獲的幾率）很低。

1.多種因素導致開發商行賄。課題組結合尋租分析、成本-收益分析、博弈分析等方法，從政府壟斷土地供給、開發利潤謀求、行賄收益增長、部門官員腐敗、社會監督乏力五個方面，揭示開發商行賄的誘發、推力、預期等經濟因素。并對開發商行賄的可能進行定量判斷，結果表明：開發商行賄與其支付能力和拒絕能力的強弱分不開；開發商行賄植根于房地產市場政府管制的特定環境，政府管制使開發商行賄成為必然，而且管制的范圍、官員自由裁量權的大小左右著賄金的金額和開發商的未來收益。

2.政府干預引發房地產腐敗。2011年12月至2012年3月，對137名開發商的訪談進一步顯示，房地產腐敗與政府干預正向相關，即政府設置的壟斷越多，開發商越感到有空子可鉆。其中，53%的受訪者認為行賄可以獲得政府訂單或項目，70%的受訪者認為行賄可以獲得廉價土地或有利政策，72%的受訪者認為行賄可以獲得政府保護并促使對其競爭對手施加限制。調查結果沒有發現法律因素對開發商行賄的顯著作用，說明在法律存在漏洞的情況下 (主要是打擊面重在受賄者)，開發商的規避策略容易成功，能通過行賄扭曲歪解政策，從而使市場交易游離于非正常渠道。

四、我國房地產領域腐敗的影響

虛設項目、變更設計增加工程量或提高價格等是房地產市場中謀取不正當利益的集中體現，侵蝕到土地批租、動拆遷、招投標、承發包、開發建設、征地補償諸多方面，腐敗官員制定特定標準，或者隱匿投標機會的信息，或者限制不給其好處的開發商，使他們在不公平的資格審查中被淘汰?！爸鲌D報”的開發商則給予評估、規劃、拍賣、土地等政府部門領導 “股份”分紅，“投資”收益，“勞動”報酬等回報。然而，灰色成本的大頭卻從建筑安裝成本虛設、房屋面積“跑冒滴漏”、規劃修改上消化掉。

1.不正之風蔓延。借用身份證登記來冒充員工數量，用工資沖抵開銷，把日常成本做大，搞“假按揭”……這些都成為開發商化解灰色產業鏈的主要方式。房地產領域腐敗有著很強的外部性——社會資本的產生。從經濟學角度理解，當市場是不完全競爭市場時，交易對手的數量大量減少，增加搜尋成本和等待成本，降低常規合同談判成功的概率，處于非壟斷地位的交易方 （行賄開發商）對壟斷者 （索賄受賄官員）的依賴性加大，使其機會主義行為大大上升，體現為開發商囤積土地、偷稅漏稅、擅自更改規劃、操縱市場價格、逆經濟風險捂盤捂地等。

2.多種危害并存。調查發現，開發商行賄扭曲了資源價格，導致資源錯誤配置，由此造成房地產開發投資效率的低下。而官員被開發商收買后，就會為其提供種種特殊服務，如：超出法定范圍，對經營性項目實行劃撥用地；原劃撥土地已轉為經營性用地，不按法律規定上繳土地收益；改變用地條件需補交地價款而不補交，以及非法批準減免補交地價款；未達到法律規定和合同約定的投資開發條件，擅自轉讓國有土地使用權并得到部門批準；貪污、挪用土地出讓金、租金等土地收益。房地產領域腐敗損害了公眾福利、市場運行和社會穩定，具有無可否認的負面性。

五、我國房地產領域腐敗的治理對策

房地產領域腐敗的赫然事實，敲響了治理的警鐘。重拳出擊清除房地產領域腐敗現象，既是規范房地產市場、遏制房價的前提，也是回應民意、改善民生的需要。不管腐敗官員如何聲稱“常在河邊走，怎能不濕鞋”，也不管行賄的開發商如何感慨 “人在屋檐下，不得不低頭”，腐敗的治理，非不能也，是不為也。因此，在取得上述實證發現的基礎上，提出如下對策建議：

1.加大行賄受賄的法律成本。房地產市場中，不法開發商和官員成為了 “站在同一條船上”的人，其交易方式更加隱蔽和安全，除現金或財物這種最原始的標的物外，一些無形的、非物質性的標的物，如解決招工指標、提職晉升、孩子入學、遷移戶口、調動工作甚至提供色情服務等開始出現。賄賂雙方以外的人通常無從得知其行為，而他們彼此互相信任、共擔風險，致使賄賂犯罪難以被發現。從目前典型案件的處理來看，我們更多地是看到腐敗官員因收受房地產商的巨額賄賂而受到法律嚴懲，卻極少看到有房地產商因為行賄而被嚴懲，或者沒有受到法律追究，或者被輕描淡寫地罰款了事，或者只是判處緩刑。這不能不說是法律的遲鈍或無力。根據風險度的定義，風險度是風險發生的概率與風險損失的乘積，故可以確定不法開發商和官員風險成本的大小是賄賂行為被查處的概率與被查處后所受到的懲處程度的乘積。只有當被查處概率大與懲處強度大，他們的風險成本才最大。這就要求我們降低腐敗容忍度，對不法者進行嚴懲和威懾，一旦發現，堅決依照法律進行懲處，不允許絲毫縱容。

2.加大公權力的制度約束。規劃、國土、房管等政府部門行政審批權過大，過于集中，尤其是公共權力的運行不夠公開、透明，缺乏有效的制約。官員公權力的利用與被利用，很大程度上與GDP增長、地方實力、產業優勢等政績考核指標聯系在一起。在這種單一的、畸形的政績考核之下，征地拆遷、土地出讓、舊城改造、城中村建設等無不為腐敗提供了楔入點。與政績考核結伴而生的是 “寅吃卯糧”的土地財政。土地財政，一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、房地產和建筑業的營業稅、土地增值稅；二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金。地方領導過度依靠土地出讓來維持財政支出，無疑為官商利益結盟創造了條件。必須建立科學的政績考核體系，淡化產業發展和GDP發展所占權重，增強市場價格穩定度、公共基礎設施用地供給增加量、保障性住房投資完成額、公共住房供給增加量、中央政策執行度、居民滿意度等方面的測評。對土地供給失調、住房價格暴漲等明顯偏離市場規律、引發群體性事件的重大腐敗問題，一定要加強官員管理問責，依法追究地方政府行政首長及相關行政主管領導的責任。并在法律制度層面建立權威、透明、高效的公職人員家庭財產和利益申報制度。

3.加強房地產市場的監管力度。房地產市場監管的力度不夠，助長了腐敗不正之風的蔓延。以經營性土地出讓為例，面臨的監管漏洞主要有：一是經營性土地出讓制度缺少具體的操作規范與之相配套；二是某些市縣仍以招商引資為名，先行立項、先行選址定點確定土地使用者、土地用途、土地面積和土地價格；三是有的地方不按規定公開經營性土地出讓信息或信息公開不及時、不充分；四是有的地方在經營性土地出讓中存在假招標、假掛牌、假拍賣或陪標、串標等不良現象；五是部分領導干部通過打招呼、批條子等形式違規干預和插手經營性土地出讓；六是地方政府變相取得處置土地的權力，如未批先用、邊報邊用、越權批地、多頭批地，或將大面積土地分成若干次報批，以規避法律法規限制。為此，要充分發揮紀檢監察部門的作用，密切關注土地供應計劃、土地收購儲備、招拍掛程序以及開發利用過程 （包括拿地、開工建設、竣工驗收等），嚴格審核開發企業的資質和有關專業技術人員的執業資格，對欺詐、轉包、掛靠等行為予以執法監察。尤其要創建開發商行賄犯罪檔案，限制有不良記錄的開發商進入市場。同時，狠抓制度的建設和落實，使招投標、工程變更、造價審計、工程款結算等工作嚴格遵守有關規定，任何人都不得擅自決定。

4.健全社會輿論監督機制。陽光是最好的反腐劑?？梢圆捎幂浾摫O督的民主方法，即依靠公民社會的力量，緩解社會沖突、調節社會關系，實現社會的自我控制。輿論監督雖不能直接獎賞誰或制裁誰，但能運用曝光、批評的方法對相關組織與個人施加心理壓力和精神打擊，還能導致強制性控制手段（如法律）加之于相關組織與個人。社會力量 （特別是群眾和新聞媒體）的廣泛監督，主要是利用互聯網這種輿論陣地進行批評、檢舉、揭發、控告、發表文論等。每一位公民，無論行業、年齡、身份、職業，均可通過接入網絡，使用各種溝通交流平臺，如BBS論壇、各大門戶網站、即時通訊工具、博客，實現信息的交流傳輸，與公共部門或政府相關機構對話溝通，從而對腐敗人員起到強烈的震懾作用，使他們受到良心譴責并加大其道德成本。為使輿論媒體真正成為掌握在民眾手中的 “達摩克斯之劍”，首先，健全輿論監督組織結構，賦予大眾傳媒一定的獨立自主權。在憲法和法律的規定范圍內，使之擁有知情權、調查權、評論權和曝光權，獨立開展監督活動，充分發揮職能；其次，結合多種監督方式，實施責任追究。輿論監督往往只能批評和揭露某種現象及其行為，要求問題得到解決，還應結合人大監督、司法監督和紀檢監督；第三，完善輿論監督法制，加快輿論監督的立法進程。對行政權的輿論監督需要理性支持，更需要法律的保障，必須盡快制定和頒布規范輿論監督的各種法律和法規。