越南權力監督改革管窺——基于路徑依賴的視角

李 輝，蔡林慧

（南京師范大學管理學院，南京210028）

上世紀80年代以來，多元主義所引發的“小政府”思考及公民社會的實質性崛起，以全球化為媒介，掀起了一場世界范圍內的權力監督改革運動。這其中，越南因其與我國地理相近，國情相似，文化、歷史素有交融，政治、經濟體制改革亦步亦趨，尤為值得關注。近年來，越南的權力監督改革風生水起，動作頻頻，其中不乏一些吸人眼球的“大動作”，一時間，“中國在權力監督方面落后于越南”，“越南的權力監督改革步伐更大，更富有勇氣和智慧”等聲音甚囂塵上，事實果真如此么？討論這個問題，不必聲嘶力竭地爭吵，將權力監督改革納入嚴格的制度變遷與重構范疇，以微觀技術視角聚焦改革進程中的路徑依賴，便利于管中窺豹，發掘并剝離絢麗的變革圖景背后隱藏的真實動因，這對問題研究免于陷入“情緒性體驗”大有裨益。

根據諾思（North）的相關理論，制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向會因報酬遞增和自我強化機制而維持一種恒定狀態，“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”。進一步說，制度變遷過程中的路徑依賴又緣于正式規則、非正式規則、特殊利益集團等因素的綜合作用。其中，正式規則，即政治、經濟與法律制度，對權力監督改革的路徑選擇具有最直接而深刻的影響；非正式規則不僅是正式規則的修正、補足或延拓，更與制度變遷的漸進性直接相關，“嵌入在習俗、傳統和行為準則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的。這些文化約束不僅將過去與現在和未來連結起來，而且是我們解釋歷史變遷路徑的關鍵之所在”；[1]初始制度的選擇本就是特殊利益集團①作用的產物，在因學習效應、協調效應以及適應性預期等因素的存在而使該制度沿著既定方向不斷強化的過程中，特殊利益集團的壯大無疑會增加制度“鎖定”的概率。在此，我們之所以將路徑依賴理論作為本文的分析工具，無非是因為越南的權力監督改革同樣是以上幾方面因素相互糅合的產物。

一、風險內蘊：存在變數的多元監督

越南的權力監督改革之所以為人所稱道，以多元監督網絡來取代一元化的本體監督，無疑是最重要的原因。尤其是一度被壓抑的國會監督權的落實及輿論監督的興起，幾乎在瞬間為這場改革蒙上了民主、自由的色彩。事實上，多元監督在越南本就有一定的理論和現實基礎，而因條件不充分所萌生的變數又使其具有相當的風險。

正式規則方面，先來看憲政制度，國內學者多認為憲政的本質在于限政，即對政府權力的限制，憲政的三個基本要素——民主、法治和人權，亦與權力運行和監督直接相關。越南憲法中權力分立與制衡的色彩濃厚，其明確規定將國家權力劃分為立法、行政、司法三部分，現行政治架構中，由國家主席、總書記、總理組成的“三駕馬車”向包括國會主席在內的“四駕馬車”的轉移，具有更強的權力制衡意味。與此同時，越南重視通過伸張公民權利來適應權力監督的需要，權利型監督的理念更加凸顯，不僅將“民有、民治、民享”明確寫進憲法，近年來更是通過落實國會代表直選、國會質詢與表決、重大問題決策要實行人民知曉、人民討論、人民動手、人民檢查的方針等措施來切實保障真正意義上的人民做主。再從國家治理模式來看，與我國相比，越南的國家治理模式更傾向于“軟威權主義”，②權力的集中與控制，力度有限，這是因為受長期戰爭影響，越南建立計劃經濟體制時間不長，與之相配套的融國家與社會高度一體化的集權制度體系并未成形。此外，胡志明逝世之后，越南并無他人擁有相同的魅力和權威，越共內部權力格局自上世紀70年代以來始終維系一種南北平衡的狀態，這在客觀上也限制了大范圍、高強度的集權可能。綜上所述，越南推進權力監督的多元化顯然具有一定的制度基礎。

非正式規則方面，格瑞夫（Greif）認為，文化傳統作為橋梁和紐帶把歷史上前后兩個制度連接起來，從而決定了社會對多重均衡中某一特定結果的選擇，形成了制度變遷的路徑依賴性。越南權力監督多元化的文化根基在于：其一，越南文化是中華文化、印度文化、法國殖民文化相互交融的產物，其內蘊的包容性為各色監督學說提供了生發的土壤，尤其是法國殖民文化的烙印遠比我們想象的要深，加之越南人口結構年輕，全國8160多萬人口中，14歲以下人口占了30.2%，平均年齡只有24.5歲，這就使得貼上民主、權利標簽的西方多元監督理論更易獲得民眾的認可與推崇。其二，越南宗教眾多，主要有佛教、天主教、基督教（新教）、儒教、道教、高臺教、和好教、伊斯蘭教等等，信教人口2400萬，占總人口的27%，各種教義的交融與熏陶在一定程度上消解了對集權的過度偏好，使得越南的政治文化總體上較為溫和，對多元監督的排斥并不強烈。此外，越南一些宗教（例如高臺教、和好教）具有的政治色彩及其對政治生活的參與，也有利于促進多元監督的實現。

如此看來，越南權力監督的多元化的確是有蹤跡可尋的，然而筆者之所以又認為其中孕育著風險，是基于以下兩點考慮：

第一，正式規則方面，缺乏成熟的頂層設計。多元權力監督的推進必須以成熟的頂層設計為前提，否則不僅難以從戰略高度統籌全局，“整體明確性”與“具體可操作性”的雙重缺失更有可能將改革引入冒進、短視、碎片化的陷阱。對越南而言，現實語境下，權力監督改革的頂層設計必須澄清以下幾點：①改革的目標與取向，即如何在強化權力分立與監督的同時，確保越共對政治生活的有效控制和影響。②改革的大局與重點，即如何提高辯證思維水平，從戰略高度理性把握權力監督體系諸要素之間的耦合互動。③改革的制度保障，即如何完善與權力監督改革相配套的利益聚合與表達制度、責任界定與追究制度、政府行政管理制度等。④改革的組織設計，即如何根據現實需要來設計權責明確、協作有序、精干高效的組織結構與人事安排，尤其是多元監督主體的分工與協作，亟需在法律框架下予以清晰界定。⑤改革的障礙性因素，即如何厘清改革進程中可能遭遇的各種障礙性因素并預先擬定有效的解決措施。然而，從越南權力監督改革的現狀來看，越南政府至今未能出臺一整套目標明確、規劃具體、方略得當的系統戰略，因而頂層設計滯后所帶來的潛在風險是切實存在的。

第二，非正式規則方面，意識形態斗爭激烈。意識形態作為“觀念的上層建筑”（馬克思語），具有鮮明的政治性和社會性，其在自覺、系統地反映社會經濟形態和政治體制的同時，對宏觀制度建構，權力的配置、運行與監督具有不可忽視的影響。全球化背景下，意識形態重塑的風險在于“披上全人類共同文化外衣的資產階級意識形態，在破壞和消解相對弱勢國家的民族文化傳統的同時，也瓦解著一些國家既有的規范秩序”。[2]蘇東劇變之后，越南對馬克思主義的本土化創新，雖先后提出社會主義過渡時期初級階段理論、胡志明思想、社會主義定向市場經濟理論等，但至今未形成系統的理論體系，主流意識形態的說服力、吸引力、凝聚力不斷衰減，因而越共內部的意識形態之爭比我國要激烈得多。從陳春柏事件到陳度事件，主流意識形態不斷遭遇挑戰，官方已不再堅持人民民主專政的學說，“階級斗爭是社會前進的動力”等表述也不再提及，這些意識形態方面的變化，不僅觸及到對權力本質的體認，更對權力監督的理論根基和現實路徑帶來最直接的沖擊。令人憂慮的是，主流意識形態一旦松動，多元權力監督的結局將無法預知，其變數將大大增加。

二、本質歸屬：穩定的漸進式變革

誠如上文所言，被視為“最大亮點”的多元監督，實際卻孕育著風險。然而，全局視域下，越南的權力監督改革本質上仍是一場穩定而漸進的變革。越南權力監督改革的穩定性維系于正式規則所帶來的雙重動力：經濟體制轉型的深層動力與宏觀權力轉移的誘導動力，前者決定了權力監督改革進程的長期恒定，后者則將改革的實踐表征形塑為持續的宏觀權力轉移過程。

市場經濟自身缺陷所帶來的市場失靈為國家干預提供了正當理由，然而行政權力的擴張性、自利性及自由裁量空間的存在又往往與市場經濟所蘊含的自主、自由、平等、競爭、信用、法制等內在訴求背道而馳，這就是諾斯悖論力圖證明的“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。就越南這樣的二元經濟特征明顯、資源配置方式模糊的國家而言，計劃經濟的流弊及市場經濟的不成熟，使得經濟體制改革所受的行政權力桎梏格外嚴重，政府握有土地、資金等重要資源的支配權，通過直接審批投資項目、設置市場準入的行政許可、價格管制等手段對微觀經濟活動進行頻繁干預，在導致尋租等一系列負面行為的同時，窒息了市場經濟的活力。有鑒于此，越南社會主義定向市場經濟的進一步發展必須以強化權力監督、削弱其對經濟活動的不當干預為前提，這就是越南權力監督改革最為深刻而持久的動力。然而，越南畢竟具有一定程度的集權主義傳統，過往“蘇聯模式”的影響與議行合一的政治制度相結合，一度導致國家權力在經濟和社會領域的滲透隨心所欲，這就使得權力格局調整即宏觀權力轉移（權力由國家向市場和社會轉移）順理成章地成為權力監督改革在現實中最為突出的取向。越共十屆十中全會原擬提出的“公民社會”雖因擔心敏感而最終擱置，但政府調整自身權能，對市場和社會的管控力度趨于弱化，卻是不爭的事實，近年來推行的“行政手續改革運動”至今已簡化3000多項行政手續，有效放松了對市場和社會的管制，越南政府辦公廳更是與行政手續改革咨詢委員會聯合發起“攜手進行行政手續改革競賽”，寄望于繼續推進這項運動，為人民和企業提供更多便利。[3]

至于漸進性，仍可于路徑依賴的諸要素中尋找依據：

首先，就正式規則而言，漸進性源于相關法律法規效果不佳。將權力監督納入法律框架是權力監督改革的題中應有之意。近年來，為有效應對立法滯后所帶來的監督無序與失控，更好地承載媒體及公民個人日益勃發的監督熱情，越南加大了對權力監督法律法規的立法力度，在《政府組織法》《檢察院組織法》《法院組織法》《公務員法》等法規之外，制定了針對性更強的《反貪污法》《反腐敗法》《反浪費法》，近來，越南國會更是以94.98%的贊成票通過了《反腐敗法》（修正案），明確要求公開越南高級官員個人財產申報表。然而，各項監督法案的井噴并未帶來顯著的效果，權力濫用而導致的腐敗現象在越南仍然層出不窮，越共中央總書記阮富仲對此毫不避諱地說：“腐敗、浪費現象在多個領域和部門存在，已對黨的領導和國家管理形成巨大挑戰?！币蚨?，僅就權力監督法制化而言，越南就還有很長的路要走。

其次，非正式規則方面，漸進性源于權力崇拜與服從型政治文化。自秦始皇征嶺南，設三郡以來，越南深受中國主流漢文化影響，整個北屬時期，盡管中央政府對越南地區的統治分為正州與羈縻州兩種狀態，越南作為地方政治制度一環的定位并無疑義，天人合一的集權專制不僅是一種文化象征，更是現實政治體制的選擇，其時，越南的典章制度與我國并無二致，這種正式規則基于學習效應所帶來的報酬遞增和自我強化機制使得權力崇拜及對集權的認可伴隨中原文化的傳播與積淀，映射為越南民眾特定的政治心理及倫理價值。時至今日，越南社會仍具有典型的“熟人社會”特征，人們對社會關系網的重視和參與，客觀上助長了權力崇拜及對權力濫用的寬容，越南俗語所說的“一人做官，全家可恃”便是這一現象的真實寫照。與此同時，根深蒂固的權力崇拜對國民心理的熏染會顯著影響政治文化的構成，進而決定權力監督改革的難度與效度。按照阿爾蒙德對政治文化的分類，③越南政治文化近年來雖表現出一些新趨勢，但受經濟發展、國民教育水平、政治心理等因素的綜合作用，本質上仍屬于一種服從型政治文化，民眾的政治參與度普遍不高且以被動參與為主，雖在選舉制度、基層民主制度等方面作出較大改進，但“確保國家權力真正屬于人民的機制有待完善，人民對政府部門的監督檢查力度在某些地方作用不大”，[4]越共十一大報告也坦承：“革新和提高祖國陣線及人民團體的作用等工作進展緩慢?！憋@然，無論是權力崇拜的消解還是政治文化的變遷，短期內都難以奏效。

再次，從特殊利益集團來看，漸進性源于權力紅利短期內難以根除。操作層面來看，權力監督改革的阻力主要取決于特殊利益集團放棄權力紅利所帶來的沉沒成本，即腐敗官員憑借權力尋租獲得的非法收益及壟斷國企依賴行政壟斷獲得的高額壟斷利潤。事實上，在越南，基于權力濫用而滋生的權力紅利不僅存在，且近年來累積速度明顯加快。2012年全球清廉指數排名，越南排在123位，越南媒體甚至稱腐敗已成國難，為此，越共不得不成立由中央總書記任主任，由中央政治局直接領導的中央防治腐敗指導委員會來懲治腐敗。而越南國有企業近年也頻頻爆出丑聞，其中暴露的腐敗問題更令人擔憂，2012年10月，迫于民眾壓力，越南總理阮晉勇就國企監管不力向人民公開道歉。日益豐厚的權力紅利不僅拉高了主動放棄的沉沒成本，使得權力自律幾無可能，赤裸裸的利益刺激對社會肌體的侵蝕也日益加深，想要在短期內控制乃至徹底根除權力紅利及其帶來的負面影響，無疑是極其困難的。

三、關鍵力量：執政黨的外在驅動

必須指出的是，越南權力監督改革的成敗在相當程度上取決于執政黨外在驅動的效果，這是因為，特殊利益集團的抵制迫使權力監督改革更多依賴外力的推動，而越共作為執政黨，恰恰是其中最可依靠的力量。

根據路徑依賴理論，特殊利益集團保持制度變遷慣性的推動力（I）主要取決于權力監督相關的態度認知（C），權力紅利（B）及抵制監督的風險成本（R） 等參數的綜合作用，函數表示為I=f（C，B，R），在權力紅利（B）切實存在的前提下，C和R將直接關系到特殊利益集團抵制權力監督意愿的強弱。

從態度認知（C）來看，由于特殊利益集團掌控稀缺的權力資源并且從中獲益，因而相較一般社會組織，他們對權力的認知是否科學，對權力監督的態度是否積極，會以加成方式影響權力監督改革的成效。就越南而言，情形不容樂觀，官員異化的權力意識常為人所詬病，一些人追逐權力的動機在于“一心只想為自己和家庭謀求利益”。據越南媒體報道，近年來越南公務員報考中的賄賂情況仍大量存在，在河內市想要成為公務員，需至少花費1億越南盾（約合人民幣3萬元），有民眾表示，報考公務員除了比拼財力，角力人際關系也不可或缺。之所以大眾對待遇較低的公務員職業趨之若鶩，甚至不惜賄賂大筆金錢成為其中一員，據越南國家行政學院前院長阮友謙分析，主要是因為他們認為利用職位可以回收所付出的費用。這些準公務員們的心理預期，不僅是當前越南官員權力心態和意識的真實寫照，也間接折射出越南的官場生態，如此語境下再奢談權力監督的道德自律，無疑是不切實際的。

再來看風險成本（R），特殊利益集團抵制監督的風險來自兩方面：①隱性風險（Hiddenrisks），包含兩個風險敞口：一個是抵制監督所導致的公信力下降與合法性基礎削弱，再一個便是輿論的發散效應所引發的上級部門的強力干預。前者因為不會立即兌現，對抵制行為的約束力有限，而后者的風險成本雖高，卻終因輿論聚焦的范圍有限而難以面面俱到，偶發式、隨機性的非制度化懲戒，即便力度再大，終究難以匹敵抵制監督的利益沖動。②顯性風險(Dominantrisks)，即抵制行為因觸犯憲法、法律及各項黨內條例所帶來的制度性懲罰，其與制度本身的嚴肅性、完備性及實際執行的力度密切相關。從越南來看，要求監督對象配合監督的法律法規并不鮮見，其中也不乏一些具體的條文，例如監察法便對監察對象如何配合監察工作的細則作了清晰的界定，但對監督對象以種種理由敷衍、拖延甚至直接抵制監督的行為應予何種懲戒，相關法律法規卻往往語焉不詳，更欠缺可操作層面的詳細規定，已有的一些模糊規定在執行環節也往往大打折扣，這就賦予了抵制行為以一定的彈性空間，盡管抵制監督的最終結果未必樂觀（隱性風險的爆發通常帶來更嚴厲的懲戒），但基于隱性風險爆發的不確定性所帶來的僥幸心理常常會導致“誤判式”的抵制，從這個意義上講，較低的顯性風險恰恰刺激和鼓勵了對監督行為的抵制。

綜上，當權力認知淪為利益算計，風險成本不敵抵制沖動，內發式監督的空間將不復存在，借助外部效應來擺脫低效率的路徑鎖定自然成為唯一選擇。這其中，執政黨的作用之所以被“放大”，是因為：其一，越共作為越南唯一的執政黨，長期以來對各種政治活動施加重要影響，其在制度變遷與社會變革中的作用遠非一般選舉制度下的執政黨所能比擬，自然是最佳的外力選擇；其二，權力監督改革本身蘊含著風險，其中涉及的權力格局調整更是困難重重，政府往往不愿意向市場和社會放權，“因為這種讓渡意味著既得權力的散失同時又得不到預想的回報，甚至有可能因為市民社會的崛起而給政府帶來一定的壓力”。[5]在這種情況下，執政黨旗幟鮮明地表明態度并主導權力監督改革的進程，無疑是從權力源頭自上而下地破除改革障礙的現實舉措；其三，越共本身就是主要的政治資源提供者和重要的制度創立者，執政過程中的政策輸出與價值引導以及各種政治社會化手段又會顯著地影響政治文化與倫理，此外，越共在政治系統中的超然地位使其極易遭受權力的侵蝕，客觀上也存在蛻化為特殊利益集團的可能，簡言之，在正式規則、非正式規則以及特殊利益集團的三重語境下，執政黨都具有特殊意義。

鑒于此，越共近年來做了大量工作來發揮執政黨在權力監督改革中的作用，一是加強自我監督，通過各種宣傳、教育和培訓手段，在黨內樹立積極的權力觀，以道德救贖的方式來推進權力運行的規范化，提高權力的凈度。越共率先要求在黨政機關內進行思想道德與生活方式的批評與自我批評，2006年11月起，又開展了為期5年的“以胡志明為道德榜樣而工作和生活”運動；二是大力推進黨內民主，越共十大明確提出“發展黨內民主，發揮越南黨內黨員的積極性，保障黨員的民主權利”，[6]在黨的領導體制、黨內選舉與決策、黨員權利保障等方面取得了突出進展；三是主導并參與了各項監督制度的創新與發展，例如推動司法改革，鼓勵“社會反辯”，建立黨員干部個人財產申報制度、國會質詢制度等。

結語

正如格瑞夫所言：“制度是歷史進程的產物，在這一歷史進程中，過去的制度、經濟、社會和文化的特征相互作用，定型了現行制度及其演進?！盵7]權力監督改革作為一場制度變遷，其復雜性、動態性及與特定政治體制、社會情境的調適性決定了流水線式的標準模式并不存在，相互借鑒，和而不同，方是各國推進權力監督改革應有的理性態度，而本文之所以借助路徑依賴去分析還原越南權力監督改革種種“或然”背后的“應然”元素，目的正在于此。

對我國來說，合理借鑒越南權力監督改革的有益經驗自然有利于拓展改革思路，提升改革效度。然而，不同的國情和發展軌跡決定了兩國在權力監督改革的路徑依賴上必然存在某些差異，由此帶來或易或難，或主動或被動，或激進或漸進，或單兵突進或多元共濟的改革圖卷，自然再正常不過?？傊?，因越南的權力監督改革而妄自菲薄毫無必要，我們有理由相信，只要中越兩國的執政黨繼續擔當改革的“火車頭”，始終保持對權力監督改革進程的控制力，最終結果很可能是殊途而同歸，以厘清權力作用邊界、完善權力行使制度、規范權力運行路徑、限制權力越界為核心的終極目標也將必然實現。

注 釋：

①一般意義上的特殊利益集團是指具有共同政治目的、經濟利益、社會背景的團體和個人為了最大限度地實現其共同目的、利益而結成的同盟，本文所指的特殊利益集團特指依賴權力壟斷和權力尋租而獲益的壟斷國企與腐敗官僚集團。

②軟威權主義相較傳統意義上的威權主義，其民主特征、法制規范性與倫理色彩更突出，治理理念與工具選擇更強調柔性。臺灣學者洪鐮德認為，在軟威權主義的政治體制下，更能體現群體的和諧與安樂，更能使政治和社會秩序顯出和平景象，成為個人落實其權利之場域。

③阿爾蒙德將政治文化劃分為三種類型：蒙昧型，公民既不向政府表示自己的愿望和要求，也不關心政府政策和法令。服從型，公民尊重并執行政府的權威性決策，但缺乏參與政治、向政府表達利益要求的意識。參與型，公民抱有適度的參與熱情，對合法權威亦有充分的尊重。

[1][美]道格拉斯·C·諾思．制度、制度變遷與經濟績效[M]．杭行，譯．格致出版社，2008：7．

[2]宋效峰．文化全球化與我國的意識形態安全[J]．中共天津市委黨校學報，2006，（3）．

[3]李輝，蔡林慧．芻議近年來越南社會管理改革的新特點[J]．社會主義研究，2012，（5）．

[4][越]杜進君．越南改革中存在的若干矛盾問題[J]．改革與開放，2010，（2）．

[5]周建國．權力轉移與社會權力格局之變遷[J]．社會科學輯刊，2009，（2）．

[6][越]黎有義．一黨執政條件下發揚民主[M]．社會科學文獻出版社，2008：273．

[7][美]Greif，Avner．Microtheory and Resent Developmen tsin the Study of Institution sthrough Economic Hist ory[M]．Advancesin Economic Theory，Cambridge Uni versity Press，1997：82．