監督過硬，激勵過軟？廉政風暴會不會減弱官員干事動力

胡仙芝

監督過硬，激勵過軟？廉政風暴會不會減弱官員干事動力

胡仙芝

2013年可謂是公務員的“禁令年”，從2013年1月中央出臺的《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》開始，到“六項禁令”；從反“四風”，再到“群眾路線教育實踐活動”，持續一年的政府部門新“整風運動”，幾乎涵蓋了從“舌尖”到“車輪”、從座椅到卡券、從自身抽煙到紅白喜事等多個方面。規定和禁令等多項“緊箍咒”密集出臺，讓那些平時隱性收入高的公務員的抱怨聲四起，甚至發出“為官不易”、“官不好當了”的聲音。針對坊間熱議的諸多話題，從嚴治吏和干部激勵似乎正在形成一對非此即彼、你伸我縮的“矛盾體”，有如機構精簡之循環怪圈，一嚴就散，一松就聚。對此，筆者不敢茍同。如何看待從嚴治吏與干部激勵之間復雜而微妙的辯證關系呢？

“各種似是而非的說法”辯駁

2013年的從嚴治吏與廉政風暴在某種意義上說，也是干部隊伍的一種建設，是對干部激勵的一種推進。但為什么社會各界反響如此巨大？而各種似是而非的說法如此之多呢？我想有必要梳理一下從嚴治吏與干部激勵之間的內在關系。

首先，有一種觀點：“中央禁令削減公務員福利，所以公務員收入大幅度減少，以致積極性不足，公務員隊伍穩定遭到威脅”。對此，筆者認為，“中央禁令削減公務員福利”的說法從法理上看，是不準確的。中央八項規定以及其他的條例、廉政措施并沒有取消公務員的合法福利。公務員法律規定的各種合法福利還是得到了基本保障的。中央禁令影響的是一些由于社會不正之風而存在的灰色收入以及隱性福利。那些不合法的收入不能成為陽光福利，也不利于公務員隊伍建設。

其次，有一種觀點：“高薪才能養廉，公務員沒有高工資，必然會尋求權力尋租，必然會走向腐敗”。在這個問題上，筆者發現，一個廉政指數高的國家和地區，其公務員工資水平與該國的經濟發展水平、社會平均工資是基本保持平衡的，而不是相對高于其他行業。工資作為一個保障要素，“高薪”能夠讓公務員衣食無憂，使他們不必為“謀生”而去“貪污受賄”。但工資對公務員激勵的作用也僅限于保障。在公共權力作為主要工作依據和手段的公共領域，是不可能以工資、住房、福利作為激勵手段的。否則，腐敗會侵蝕整個社會。相反，監督是一種更重要的激勵手段，規定適當的工資水平，確定合理的住房標準、用車標準以及公務接待標準，實行有效的監督和檢查，才能確保廉潔。

第三，還有一種關于公務員在禁令下出現“新下海潮”、辭職潮的說法。筆者認為這種說法是沒有充分依據。應該說，目前我國的公務員絕大多數都是廉潔奉公、遵紀守法、敬業愛崗的，絕大多數公務員依靠的收入也都是合法收入。中央禁令實際上沖擊的是少數受不正之風毒害的公務員，他們的灰色收入會減少一些，但這對整個公務員隊伍來說不會有太大的影響。相反，中央禁令和廉政風暴對于公務員隊伍來說起到了一種積極的肯定作用，有利于公務員隊伍的純潔和凈化。

我國公務員激勵機制不足

對公務員的有效激勵，離不開調動公務員工作積極性的各種激勵措施，更離不開約束公務員行為的制約性措施，我們將其稱之為公務員激勵或干部激勵的兩個基本方面。

公務員激勵機制從內容上看，主要有以下基本內容：考錄制度、考核制度、晉升制度、培訓制度、工資福利制度、獎懲制度等。其中工資福利制度起著保障作用，晉升制度和獎勵制度起著激勵內在動機、調動工作積極性的作用，考核制度為晉升、獎懲提供客觀依據，具有基礎的作用；培訓、掛職、鍛煉等制度體現了權力義務相統一，屬于激勵機制的配套要素。從理論上講，這些制度的建立和運行不僅會有效地維持公務員隊伍的活力和積極性，而且也能夠確保整個政府工作的效率和環境的相對公平。 然而從實際運轉上看，公務員激勵作用非常有限，“四風”問題的客觀存在從一個側面也體現出這方面的不足。那么，我國公務員激勵制度究竟存在哪些不足和弊端？其根本原因是什么呢？

我國公務員激勵機制不足，首先與公務員的職業特點相關，由于這個群體執掌著公共權力，相應地就負有公共責任，為此，監督約束大于激勵保障，這個是職業的特點使然。其次，我國的公務員高穩定性的制度架構也導致了激勵的欠缺。晉升渠道單一，出口管理不暢是公務員隊伍建設的一大制度約束，也是激勵不足的重要原因。第三，績效考核不科學，激勵失去合理的基礎?？己藰藴什环謲徫?，不分層級，考核組織體現過多的領導意志，考核方法欠科學不客觀，導致考核結果不能反映實際情況，考核發生嚴重變異，甚至淪為“逆向淘汰”的反面激勵。第四，獎勵制度不健全，標準過高，附加過多的道德義務，也使激勵制度的力度減弱。獎勵方式沒有結合高層、中層和基層等不同層次的公務員需求而進行合理設計，精神激勵往往走向偏頗，使很多先進人員承受過多的倫理道德責任，使激勵針對性與可操作性不強，起不到實質性的激勵作用。第五，負激勵機制不健全，缺乏應有權威。三令五申很多，但有令不行、有禁不止的現象依舊存在。運動式的方法雖然在一定時期一定范圍內取得效果，但從根本上還不能改變土壤，扭轉習性。

探索和加強干部激勵的有效機制

當然，這些說法、這些疑慮從很大程度上也說明了從嚴治吏和干部激勵之間的不協調關系，監督過硬，激勵過軟，兩者失衡的關系必然會影響到公務員隊伍的穩定。因此，在從嚴治吏的背景下，更需要探索和加強干部激勵及公務員激勵的有效機制。目前，主要應探索和加強以下幾個方面的工作：

一，引入競爭機制，增強干部隊伍活力?？荚囦浻?、公推公選、民主推薦、競爭上崗對于政府相關崗位工作績效的提升是具有明顯的意義的，原因就在于這種制度能夠沖擊論資排輩、工作拖沓、混日撞鐘式的組織“官僚病”。

二，提升流動機制，加快干部隊伍更新。要建立真正擇優選優用優培優的干部錄用、晉升機制，完善干部交流、鍛煉、掛職、培訓機制，理順和規范公務員退出機制，通過提升干部隊伍素質和優化干部隊伍結構來提高工作績效，增強干部隊伍的戰斗力。

三，根據公務員實際需求和相關規定，合理設計工資福利浮動機制。公務員工資和福利作為一個保障要素，不在于絕對價值的高與低，而在于相對的公平與合理。公務員工資要照顧到幾個均衡匹配，一是與崗位職責相均衡匹配，二是與國家財政收入增長水平相均衡匹配，三是與社會相關行業和社會總體平均工資水平相均衡匹配。福利待遇也應該著眼于需要、著眼于節約、著眼于公平、著眼于適用，在陽光監督下合理地提供。

四，完善公務員獎懲制度，優化干部監督機制。首先是完善和優化考核機制，確?？己四軌蚍从硨嶋H工作情況。其次，獎勵要與公務員的日常行為相聯系，獎勤罰懶，獎善懲惡，獎能罰庸，并且要有客觀依據。三是獎懲的方式要適用有效，精神物質并重。四是獎罰制度要經?；?、制度化、公平化。五是干部監督要注重經?；?、有效化，確保做到有令即行，有禁則止。

最后，在從嚴治吏與干部激勵之間還需要有一個轉化機制，即干部教育和自我激勵機制。只有通過切實有效的干部教育工作，把從嚴治吏的禁令和條文變成廣大公務員的普遍認同和行為規范，把組織要求變成自我內在的要求，干部外部的激勵才能變成自我激勵，運動式的整風才能變成公務員的常態約束。

從嚴治吏極大地豐富了干部激勵和監督的制度內涵

從嚴治吏是治國理政的關鍵，更是建設信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的高素質干部隊伍的關鍵。當前從嚴治吏，為什么需要開展群眾路線教育專項活動，需要掀起廉政風暴呢？這與我國面臨的國內國外的客觀形勢和歷史使命、與我國整個公務員隊伍的精神狀態、與干部管理制度運轉情況等諸多因素有關系。

正如2013年6月18日習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強調的：我們必須看到，面對世情、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內脫離群眾的現象大量存在，集中表現在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”上。因此，“要對作風之弊、行為之垢來一次大排查、大檢修、大掃除”。

與群眾路線教育的整風運動相配套的是，黨和政府的相關職能部門緊鑼密鼓地加強廉政制度建設，完善干部廉政監督制度和措施。就在2013年1月出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》后，還先后出臺了十幾個專門制度和專項通知，如《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。這些通知及文件的密集出臺不僅顯示了黨中央從嚴治吏的堅定決心，更明確地闡釋了從嚴治吏的實際涵義，極大地豐富了干部激勵和監督的制度內涵。

（作者為國家行政學院科研部研究員）

本文為國家社科基金2013年度重點課題《干部競爭性選拔公平與效率平衡研究》【課題號13AZZ011】的階段性成果之一。

責編/馬靜 美編/李祥峰

延伸閱讀

2013出臺的廉政監督方面的專門制度和專項通知

在2013年1月出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》后，黨和政府還先后出臺了十幾個廉政監督方面的專門制度和專項通知，主要有：

一是紀檢系統的專門自律。5月27日《中紀委在紀檢監察系統開展會員卡專項清退活動》要求紀檢監察系統在職干部職工要在6月20日前自行清退所收受的各種名目的會員卡，做到“零持有、零報告”。

二是針對政府成本的自我約束。7月23日，《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》要求：5年內各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所，超標辦公用房一律騰退；11月25日《黨政機關厲行節約反對浪費條例》要求堅持從嚴從簡，勤儉辦一切事業，降低公務活動成本。

三是針對中國特殊的節假經濟和文化，有針對性地發出預警。8月13日《制止豪華鋪張、提倡節儉辦晚會通知》要求制止豪華鋪張、提倡節儉辦晚會；9月3日《關于落實中央八項規定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風的通知》；12月27日《關于務實節儉做好元旦春節期間有關工作的通知》要求領導干部帶頭厲行勤儉節約、移風易俗、文明過節。

四是針對平時存在的一些漏洞問題，亡羊補牢，編織保護網。10月30日《關于進一步規范黨政領導干部在企業兼職（任職）問題的意見》規定現職和不擔任現職但未辦理退（離）休手續的黨政領導干部不得在企業兼職（任職）；12月11日 《全會解讀：規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度》對領導干部住房、辦公用房、公車、公務接待等實行集中統一管理；12月8日《黨政機關國內公務接待管理規定》明確了相關標準；12月19日《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》對黨員、干部去世后一般不成立治喪機構，不召開追悼會作出要求；12月23日《關于在黨的群眾路線教育實踐活動中嚴肅整治“會所中的歪風”的通知》；涉及到公共場合的行為約束，如12月29日《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，等等。