繼承創新傳統謀求土地規劃管理新常態下的新發展

浙江省國土資源廳土地利用規劃處 張 佳

繼承創新傳統謀求土地規劃管理新常態下的新發展

浙江省國土資源廳土地利用規劃處 張 佳

根據浙江省國土資源廳黨組中心組學習會的安排，近期學習了習近平同志關于經濟工作的重要論述，學習了省委十三屆五次全會、省委理論學習中心組學習會精神，結合自身工作，回顧土地規劃發展，分析經濟發展新常態下面臨的問題，對土地規劃工作如何適應新常態，構筑新優勢進行了思考。

一、適應新常態，學習三個方法論，保持三顆心

（一）學習“底線論”，保持一顆冷靜的心

底線論就是堅持底線思維，增強憂患意識，避免犯后人無法糾正的錯誤，避免帶來社會、經濟動蕩的錯誤，做到未雨綢繆。對于國土資源工作來說，“底線”就是要堅守耕地保護紅線和糧食安全底線，堅守生態環境紅線和生態安全底線，堅守群眾權益紅線和社會穩定底線。在新常態下堅持底線思維，保持冷靜，遇到復雜形勢和棘手問題才能有備無患，方寸不亂。

（二）學習“定力論”，保持一顆堅定的心

定力論就是保持戰略上的平常心態，處變不驚，穩中求進。對于國土資源工作來說，“定力”就是要堅定不移地堅持社會主義土地公有制，堅持耕地保護、節約用地、用途管制、有償使用等已被長期實踐證明、務實管用的土地管理基本制度。在新常態下堅持戰略思維，保持堅定，才能擺脫傳統模式下粗放的思路和方式，擺脫速度情結和焦慮，實現穩中求進。

（三）學習“創新論”，保持一顆火熱的心

創新論就是堅持改革創新，在新常態下，實施問題導向、調控創新，找準關鍵領域和薄弱環節，精準發力，調結構、促轉型、提質量。對于國土資源管理工作來說，迫切需要土地管理制度的完善和政策創新，明確重點改革領域和具體目標。當代的中國正處于一個轉折的時期，充滿無限的可能，保持一顆火熱的心，堅持改革創新，就能創造歷史。

二、面對新常態，正確審視當前土地規劃實施管理存在的問題

當前我省土地利用總體規劃實施從表面上看，形勢十分嚴峻，存在以下三大問題：

（一）各項建設用地指標突破國家下達的規劃控制指標已成事實，建設用地規劃空間矛盾十分突出

根據《浙江省土地利用總體規劃中期評估報告》，我省基本農田保護面積、耕地保有量、人均城鎮工礦用地、萬元二三產業增加值用地量執行情況良好，但各項建設用地控制指標突破國家下達的控制指標已成事實。其中建設用地總規模、城鄉建設用地規模已經突破規劃目標，全省新增建設用地總量余額為95萬畝，僅能滿足未來兩、三年的建設用地需求，且各市余額不均，區域差異十分明顯。

（二）各類建設規劃空間布局不合理，結構配置不協調

現行規劃用地布局與新型城鎮化戰略、“四大國家戰略舉措”“美麗浙江”、低丘緩坡荒灘未利用地開發、“411”重大建設項目選址不相適應?！吧鷳B、生活、生產”結構不合理，與規劃目標相比，建設用地增長和未利用地減少速度高于規劃預期，且布局呈破碎化。建設用地內部結構不盡合理，城鄉建設用地、農村居民點和交通水利執行情況不符合調控方向。尤其是農村建設用地使用仍較為粗放。節約集約用地任務艱巨，土地利用模式轉型困難。

（三）規劃管控能力不強

規劃統籌引導力度尚未完全發揮，規劃隊伍較弱，規劃編制水平較低、規劃計劃跟著項目走的局面尚未扭轉，規劃調整頻繁，計劃差別化管理還不完善，“調節閥”的作用沒有很好發揮，同時預審管理、責任考核、動態監管和激勵機制有待進一步加強。

在經濟發展新常態下，需要正確分析評價我省土地利用總體規劃實施，保持戰略上的平常心。根據我省土地利用總體規劃執行評估報告，我省基本農田保護面積、耕地保有量、人均城鎮工礦用地、萬元二三產業增加值用地量執行情況良好，表明在新常態下土地規劃的底線沒有突破，為“穩中求進”打下了“穩”的基礎，而目前表現出來建設用地空間矛盾突出，從根源上分析，以上問題是由于前些年經濟高速發展、資源要素投入創新和粗放利用方式造成的后果，正是結構調整陣痛期的表現之一，并不能以此否定近些年土地規劃管理實施取得的成效。

三、謀求新發展，繼承土地規劃創新傳統，加強規劃統籌管控，完善土地用途管制制度

為適應以中高速增長、結構調整、轉型升級、新動力、多挑戰為主要特征的經濟發展新常態，謀求“穩中求進”“優化結構”“提高質量”為主要目標的新發展，今后土地利用規劃管理的基本思考是：堅守耕地保護紅線和糧食安全底線，堅持改革創新傳統，以加強規劃統籌管控能力和完善土地用途管制制度為兩大任務，實現土地利用規劃管理的“三個轉變”（規劃重心由保障向保護轉變、規劃模式由指標控制為主向空間管制為主轉變、規劃內容由增量向存量轉變）。

（一）繼承土地利用規劃管理改革創新的傳統

首先，土地利用規劃本身就是我國空間規劃體系創新的產物，是保護耕地重要性日益突出的產物，彌補了80年代末至90年代末10年期間城市規劃忽略農村農業保護的欠缺，加強中央政府對地方政府利用資源的調控。

其次，創新貫穿浙江省土地規劃發展全過程，從未停歇。短短十五年，土地利用規劃一直在質疑中發展，從無到有，規劃目標從單一的耕地保護目標到“總量、增量、效益”綜合性目標，規劃方法從指標控制和分區管制到“三界四區”建設用地空間管制，規劃成果從簡單的藍曬圖加水彩筆到規劃數據庫管理，規劃人員從僅僅幾個規劃科技術人員到50多家機構、3000多人具有一定規模的行業隊伍，表明土地利用總體規劃體系、內容、方法、實施機制和管理制度日臻完善。尤其是浙江創造性提出的待置換用地、基本農田易地代保、園地代保、土地整理折抵指標、建設用地復墾周轉指標、基本農田“四類項目”修改、“定量不定位”規劃預留指標、“雙用途”管制等創新性概念提出和政策執行，為我省經濟社會發展做出了巨大貢獻，也為推動全國土地利用規劃的發展積累了寶貴的經驗。

第三，今后土地規劃創新的重點方向在于：一是加強統籌管控能力，由指標控制為主進一步向空間管制延伸，由增量分配為主向增量撬動存量轉變；二是用途管制由“二維”向“四維”延伸，不僅限于土地用途分類轉用，將擴展到質量、效益、地下空間、維權、公眾參與；三是完善規劃體系，向村莊規劃和詳細規劃延伸；四是加強市場激勵、責任考核和動態監管，加強市場配置資源的基礎性作用，實現規劃監管“三級聯網”“實時更新”。

（二）加強規劃統籌管控能力

土地規劃統籌管控能力是土地資源監管能力現代化的主要標志，是建立城鄉統一建設用地市場的基本前提，是加快城鄉發展一體化的戰略需要。加強土地規劃統籌管控能力就是加強土地利用規劃對城鄉建設、產業發展、基礎設施、耕地保護、生態涵養等空間、規模、結構、效益、時序的整體管控，立足全局處理好陸海之間、區域之間、城鄉之間、產業之間、生產生活生態之間的土地利用關系。

1.土地利用總體規劃的調整完善工作。全省土地利用總體規劃的調整完善是破解當前全省建設用地空間矛盾、創新土地利用總體規劃編制的重要工作，調整完善工作思路和安排已向分管省長進行了匯報，得到了認可。全省各縣（市、區）規劃主要控制指標的分解方案初稿已形成，調整完善技術指南和兩個縣級試點成果已通過省級論證，前期工作基本完成?？偨Y前期工作和試點工作經驗，在加強規劃統籌管控能力方面的創新點有：

一是“三線”劃定?！叭€劃定”是本次土地利用總體規劃調整完善工作的重要內容，即劃定“永久基本農田紅線”“生態紅線”和“城市開發邊界”?！叭€劃定”是“三生”空間布局、規模的底線，是對“三界四區”建設用地空間管制方法的進一步完善，彌補禁止建設區面積太小，缺少針對性，城鄉建設用地擴展邊界破碎化嚴重，以及劃定的基本農田質量不高等問題。我省“三線劃定”堅持高質量等級基本農田保護比例上升，建設占用耕地系數下降，結合全省1500萬畝標準農田核查成果，合理調整基本農田布局，劃定永久基本農田；堅持生態優先，生態用地明顯增加的原則，結合生態文明建設嚴格劃定生態保護紅線；堅持嚴格控制城市建設用地規模，確需擴大的，要避讓優質耕地，按照新型城市化建設的要求，劃定城市開發邊界。

二是省內統籌剩余新增建設用地，建立規劃新增建設用地年度調節機制。2013年年底，全省新增建設用地指標剩余總量為95萬畝，除繼續預留省級重大基礎設施建設新增建設用地45萬畝外，剩余的50萬畝對各縣（市區）不再重新下達規劃新增建設用地指標，各縣（市、區）通過劃定城鄉建設擴展邊界，在城鄉建設用地擴展邊界內根據區域內低效用地再開發利用、批而未供土地利用、盤活存量用地等節約集約用地狀況，按年度追加予以落實。通過建立規劃實施年度調節機制，用有限的增量撬動存量的方法促進全省土地節約集約利用。

三是完善節約集約用地的內容，強化規劃對土地利用效益的管控。在指標設置上除原有的人均城鎮工礦用地、二三產增加值用地量等以結果目標值為控制指標外，還設置了城市分批次土地供應率和存量土地供應占比等以過程標準值的控制指標，更有利于年度動態考核和調控。規劃內容上增加了低效用地再開發、盤活存量用地的相關內容，要求明確城鎮低效用地再開發利用與批而未供土地盤活的主要類型、規模與分布，列表明確重點項目，以發揮規劃在節約集約用地的管控作用。加強新增建設用地預測、分解與節約集約用地水平相掛鉤，明確城鎮建設用地中存量用地利用比例，用有限增量撬動存量。

四是完善農村土地綜合整治和農村居民點用地規劃內容。要求明確規劃范圍內村改居、中心村、基層村、撤并村的數量、規模和范圍，確定不同類型農村居民點用地總規模、人均用地及規劃引導，以彌補農村土地規劃工作基礎相對薄弱的狀況，優化和調控城鄉規模、結構、布局和利用效益，促進新型城鎮化發展。

2.“多規融合”試點工作。目前，空間規劃碎片化問題突出，相關規劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，是影響目前規劃統籌管控能力不強的重要原因，未來規劃類型整合和體系重構是大勢所趨，土地規劃在未來要建立的“空間規劃體系”中的功能定位、從屬關系、重點任務、模式方法等都需要加強研究。我們必須順勢而為、做好應對。2013年下半年，我們在總結“兩規銜接”經驗的基礎上，主動組織開展臨安市、安吉縣“多規融合”試點。試點工作探索各類規劃的重點，明確以規劃體系、戰略目標、控制指標、規劃時序、空間布局、信息系統、實施機制等七個方面為主要融合內容，預計通過三年時間，實現“六個一”的總體目標（構建“一個目標一盤棋”的工作模式、構造“一個規劃一張圖”的成果模式、構筑“一個平臺一張網”的監管模式）。目前試點工作進展順利，已完成階段性成果。同時，嘉興市、德清縣、開化縣已列入國家四部委的“多規合一”試點單位，我廳將積極配合做好相關銜接工作。在銜接工作中，國土資源部門應堅持三個必須：必須以土地變更調查數據為底數，必須符合上級下達的各項土地規劃控制指標，必須符合國土資源部門制訂各類建設用地控制標準。

3.改進土地利用計劃管理。土地利用計劃是土地利用總體規劃實施的重要手段，是時序調控的重要手段。當前務必要破除規劃計劃怪圈，加強規劃計劃銜接。同時強化差別化分類管理，要改變計劃分配模式為獎勵模式，成為規劃管控、耕地保護、節約集約、土地執法等國土資源重點工作的風向標、調節閥，實現有限的增量撬動存量。進一步完善年度計劃執行考核機制，加大計劃執行情況評估考核力度，建立健全獎懲機制。

4.完善土地規劃定期評估和適時調整制度。加快制定土地利用規劃修改管理辦法，進一步明確規劃修改類型、條件、程序、審批權限，加強批后監管，加大對違反規劃和違規修改規劃的查處力度。

（三）進一步完善土地用途管制制度

1.改進土地預審管理。充分發揮土地預審在源頭上優化項目選址、引導項目符合規劃的作用，土地預審應由被動到主動服務轉變，由許可向告知轉變，下放權限、簡化程序、簡化材料。各地國土資源管理部門應提前介入，做好建設用地預審服務，做好項目儲備，在項目選址過程中，要引導建設項目用地符合土地利用總體規劃，盡量少占耕地，鼓勵使用低丘緩坡土地和未利用地。

2.完善土地用途轉用審批。從現行土地審批制度的執行實際情況看，存在審批權過于集中、審批程序繁雜、重復審查較多、自由裁量權過大等問題。結合行政審批制度改革，逐步整合目前涉及土地用途改變各類行政審批，探索國土空間開發統籌管控制度，研究建立統一的土地用途轉用許可制度，簡化審批程序，提高審批效率。

3.加強用途管制動態監管，推進規劃信息化建設。在土地管理“一張圖”和綜合監管平臺建設的基礎上，加強土地規劃數據庫建設，夯實數據質量基礎；縱向上加強各級數據庫互聯互通，建立數據“三級聯網”“實時更新”機制；橫向上加強與相關部門的信息交換，推進信息共享和信息公開，不斷提高土地規劃信息化監管和服務的水平。