京津冀協同發展的核心和關鍵問題

趙弘

（北京市社會科學院，北京市100101）

京津冀協同發展的核心和關鍵問題

趙弘

（北京市社會科學院，北京市100101）

京津冀協同發展，既是解決北京城市病和區域環境問題、推進區域和城鄉統籌協調發展的戰略需要，也是實現京津冀區域優勢互補、打造以創新為特征的我國經濟第三增長極和世界級城市群的戰略需要。推動京津冀協同發展，要理清政府與市場的邊界，發揮好政府和市場兩個作用，加強頂層設計，抓住核心問題，統籌協調，積極創造條件，在工作機制、交通體系建設、新一代衛星城建設、公共服務均衡化、利益共享機制五個方面實現重大突破。當務之急是要建立和完善自上而下、上下貫通、強有力的協同發展領導體制和工作機制，加快交通一體化建設，消除阻礙協同發展的軟性制度約束，為要素流動掃清障礙，設立京津冀協同發展引導基金，有效引導市場主體的行為。

京津冀；協同發展；一體化；第三增長級

習近平總書記在北京考察講話中把京津冀協同發展提升為國家戰略，這既是解決北京城市病和區域環境問題、推進區域和城鄉統籌協調發展的戰略需要，也是我國在加快轉變發展方式、建設創新型國家、加快新型城鎮化關鍵時期做出的一項重大戰略部署，同時也是實現京津冀區域優勢互補、打造以創新為特征的中國經濟第三增長極和世界級城市群的戰略需要。

回顧京津冀區域合作歷程，從1986年天津市提出建立環渤海區域合作市長聯席會至今已近30年，特別是2004年《廊坊共識》提出很多設想和思路，但是到習近平總書記北京講話前為止，京津冀區域合作依然沒有取得太多實質性的進展。這其中的原因是多方面的，有認識方面的原因，有京津冀區域市場經濟發育程度不高、民營經濟發展不充分等等原因，但我認為，從政府推動層面看，在對京津冀協同發展具有戰略性、全局性和基礎性的幾個關鍵與核心問題上未能取得一致性認識和實質性突破是非常重要的原因。

我們要認真學習落實習近平總書記關于京津冀協同發展的講話精神，加強頂層設計，抓住核心問題，建立統籌協調機制，積極創造條件，消除阻礙京津冀協同發展的軟性制度約束，推進京津冀協同發展。我認為，近期推進京津冀協同發展，應重點在五個核心與關鍵問題上實現重大突破。

一、要在構建強有力的京津冀協同發展的領導體制、協調機制上有重大突破

京津冀區域涉及到兩個直轄市和一個省，尤其是在北京直轄市范圍內還有中央部委及其下屬的企事業單位。在這樣一個高規格、多主體的條件下，如果沒有一個強有力的組織領導機制和協調推進機制，即使各個主體都有合作發展的強烈愿望，也很難有實質性的推進。

從國外發展經驗來看，在實現大區域合作方面，一些國家有不少成功的探索。比如，為推進“東京都市圈”的發展，日本在1956年成立了“首都圈整備委員會”，作為日本首相府的下屬機構，直接負責首都圈的規劃建設，從1958年開始編制第一版規劃，先后通過五次規劃的實施，形成了“都心—副都心—郊區衛星城—鄰縣中心”的多層次、網絡化空間格局，實現了區域功能的合理配置。

建議在國家層面設立一個京津冀協調發展委員會，委員會辦公室設在國家發展和改革委員會，成立一個專門的司作為具體推進機構，負責京津冀區域協同發展工作。國家有關部委以及三個省市的政府共同參與，構建包括產業對接、交通基礎設施、公共服務、生態環境等分領域的跨區域協調聯動機制，共同建立各種專業領域的對接平臺，統籌推進京津冀區域合作重大事項。

二、要在加快以城際鐵路為核心骨架的京津冀交通體系建設方面有重大突破

從國際大都市圈發展經驗來看，中心城市與周邊區域的交通聯系，一般情況下，在15公里以內的核心區以地鐵為主，站點密集，每1公里設一站；在15-30公里區域，通過大站、快線地鐵實現快速聯系；在30-70公里區域，通過市郊鐵路實現一站到達，形成半小時快速交通圈。

與之相比，北京的軌道交通建設有兩方面的不足：

一是北京市域范圍內軌道交通路網密度不足。與東京相比，東京小汽車擁有量達到800萬輛，比北京現在的車輛要多出260萬輛，但是東京小汽車的年運行里程不到北京小汽車的一半，東京地面交通并沒有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統非常發達，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線在內的軌道交通達到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運營線路里程達到465公里，已經成為世界上地鐵里程最長的城市，但是北京地域面積大，地鐵密度低。據統計，2012年北京六環以內軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮全市域范圍，這一比例更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運載能力，都遠遠滿足不了城市發展的需要。

二是北京的市郊鐵路建設嚴重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長的，但如果綜合考慮市郊鐵路，北京的整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規劃的660公里軌道交通建設，總里程也僅相當于東京的28%。

正是由于北京軌道交通體系的上述兩個根本性缺陷或不足，一方面，北京中心城交通承載力不強，小汽車、公共汽車交通為主造成路面交通嚴重擁堵，“城市病”提早爆發；另一方面，由于沒有強有力的市郊鐵路體系，使得中心城對周邊區域的帶動力不強，新增的外來人口只能通過“攤大餅”的方式沿著中心城向外蔓延，城市越攤越大，城市的外圍區域未能得到發展。

從北京近10年增量人口的分布也可以看出軌道交通這一硬件的重要性。近10年，北京新增外來人口594萬，但空間分布并不均衡，主要集中在城市功能拓展區和發展新區，朝陽、海淀、昌平三個區就集中了新增外來人口的53.7%，其中一個重要原因就是這些區域的交通比較便捷，通過地鐵實現與中心城區的快速聯系，形成了“一小時通勤圈”，因而對人口有較大的吸引力。反之，同樣屬于北京市的遠郊區縣，由于不具備條件，缺乏軌道交通支撐，無法形成“一小時通勤圈”，對人口的吸引力相對就小一些，如平谷、密云、延慶三個區縣的新增外來人口僅占全市的2%。前些年北京市也采取了很多措施讓中心城區帶動郊區縣發展，但收效不是很明顯，原因之一就是不具備基本的硬件條件。

我認為，京津冀協同發展的一個關鍵就是要把硬件做好，其中交通基礎設施是最基本、最基礎的硬件。如果這一硬件不具備，北京城市功能、人口和產業的疏解及京津冀協同發展都是很困難的。

事實上，北京在過去三十多年的產業結構調整中，有很多值得總結的經驗教訓。在20世紀80-90年代，在“退二進三”產業結構調整過程中，一大批工業企業把總部和制造環節全部搬到郊區及河北的高碑店、唐山等地區，但由于沒有快速軌道交通，不具備“一小時通勤圈”滿足人員流動的條件，最終基本上以失敗而告終——企業搬遷出去了，但是核心人才沒有留住，企業由此一蹶不振。邏輯分析和現實實踐都已經證明，在市場經濟條件下，如果沒有便捷、高效、低成本的交通條件，企業搬離中心城的過程，往往就是人才流失的過程。

因此，推進京津冀區域協同發展，一定要把軌道交通這一短板加長。一方面，解決北京“城市病”問題不能完全依靠人口和企事業單位外遷，自身承載能力提高也非常關鍵，如在北京城區范圍內進行地鐵加密，在重點線路規劃復線建設；另一方面，要加快市郊鐵路建設，創造條件，引導北京城市功能、產業、人口向遠郊區縣以及河北周邊區域疏解。

三、要突出重點，在京津冀區域內加快建設新一代衛星城方面有重大突破

“衛星城”的概念在城市規劃中很早就被用到。在全球發展實踐中，衛星城經歷了附屬型、半獨立型、獨立型和網絡型四代的發展。第一代衛星城是附屬型衛星城，也就是所謂的“臥城”，主要承擔單一的居住功能，類似今天北京的回龍觀、天通苑。隨著衛星城的逐步發展，不斷完善城市功能，增加產業功能，衛星城已演進到第四代。第四代衛星城距離中心城相對較遠，一般在距離中心城30-70公里的區域內，生態環境優越，要素成本低，教育、醫療等公共服務較為完善，能夠保障居民較高質量的公共服務需要，同時也形成一定的產業集聚，特別是高端制造業、物流等服務業比較發達，能夠解決一部分人在衛星城的就業，當然有一部分人仍然在主城就業。

我認為，建設衛星城應抓住以下三個關鍵點：

1.距離

衛星城距離主城不能太近，也不能太遠。太近就會形成臥城，起不到疏解作用，只能加劇中心城功能集聚和交通擁堵；太遠不管采取什么交通方式都很難滿足衛星城與主城之間快速通達的要求，無法形成“一小時通勤圈”，對中心城的人口沒有吸引力。國外一些大城市的衛星城建設經驗表明，衛星城與主城之間30-70公里的距離是比較合適的。

2.通道

衛星城和主城之間一定要通過大容量、一站式、低成本的市郊鐵路實現快速聯系，半小時左右即可到達為宜。但一定不能是單一的公路交通聯系，因為即使修建高速公路，如果短時間內大量的人員在主城與衛星城之間流動，也很難避免交通擁堵。

3.規模

主城和衛星城的規模都要嚴格控制。主城規模不能太大，周邊要用綠化帶嚴格“限制”，形成城市邊界“紅線”，不能“攤大餅”式地蔓延；同時，衛星城的規模也要控制，不能無限制地膨脹。否則，即使主城和衛星城之間可以用快速的市郊鐵路聯系，實現半小時到達，但如果加上居住地到車站、車站到工作地的時間，就很難真正形成“一小時通勤圈”。比如，現在北京和天津之間雖然有專用快速鐵路聯系，行車只需要用半個小時，但因為兩端所花時間太長，一般各需要1小時，這樣全部加起來就需要2-3個小時，遠遠超出“一小時通勤圈”的要求。

上述三個要素在衛星城建設中必須同時把握好。任何一個要素的缺失，都會導致衛星城建設失敗或者無法達到衛星城建設的目的。北京早期的城市規劃借鑒國外經驗引入的“衛星城”、“邊緣集團”等概念，其思路非常好。1993年規劃的14個“衛星城”和10個“邊緣集團”，但20年過去了，這些“衛星城”和“邊緣集團”發展得并不理想，就是沒有很好地把握這三個要素。

目前，河北承接北京城市功能和產業疏解的熱情很高，這是非常好的現象，但是要認識到北京城市功能和產業轉移會遵循一般的梯度規律，由近及遠。河北省有11個地級市、172個縣市區，再加上天津鄰近北京的6個區縣，也就是說，能夠與北京對接的行政區至少有178個縣市區，如果再算上每個市下面的開發區（河北有11個國家級開發區、111個省級開發區），這么多主體都對接北京是不現實的。

未來河北與北京進行對接，資源不能太分散，要“點面結合、以點為主”，聚焦重點，建設4-5個衛星城，優先考慮燕郊、涿州、武清、寶坻這樣區位優勢突出的區域，打造一批創新環境最優、生活環境最優、生態環境最優的高地，才能對北京的城市功能、人口和產業形成強勁的吸引力。

四、要在京津冀公共服務政策創新、實現公共服務均衡化方面有重大突破

北京對外來人口有很強的吸引力，對周邊區域形成一定的“虹吸效應”，其中一個重要原因就是區域之間的公共服務水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%；醫療資源方面，河北總人口是北京的3倍多，但三級醫院的數量比北京還少7家，特別是優質醫療資源相對較少。據統計，北京三級醫院的外地患者中來自河北的最多，占1/4。此外，京津冀三地的社會保障標準也不一樣，河北的保障水平要比北京和天津低很多。

在公共服務資源不均衡的情況下，北京的人口疏解必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。因此，推進京津冀區域協同發展，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務制度創新方面下大力氣，逐步縮小區域間的落差，著力解除戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的瓶頸約束，促進公共服務的均衡化、一體化發展。

五、要在深化改革、探索京津冀協同發展的利益共享機制方面有重大突破

在我國現行財稅體制下，一個城市的運行和發展必須依靠發展自身經濟來提供財力支撐。發展經濟就會帶來人口的集聚，而人口集聚必然會帶來城市基礎設施需求增加、公共服務需求增加，進而對能源產生消耗，同時帶來生態環境方面的壓力。為了維持城市運行和環境治理，又需要投入更多的財力，需要發展更大規模的產業，這又會帶來更多的人口集聚。財稅體制倒逼下的這種城市發展思路，使城市發展陷入循環“怪圈”，而且這種慣性不僅僅在省市級層面，已經延伸到區縣和鄉鎮，各級政府發展經濟的壓力很大，動力也很足。

因此我認為，推進京津冀協同發展要在利益問題上下大功夫。前些年北京市為推動郊區縣發展，采取城區和郊區“結對子”措施，但是效果并不理想，其背后就是這種財稅體制的約束；長三角地區上海與周邊區域的合作也同樣面臨著財稅體制方面的障礙。建議把京津冀區域作為國家深化財稅體制改革的實驗區，探索“首都財政”，使北京從繁重的經濟壓力當中解脫出來，專職做好首都服務，也為進一步剝離經濟功能創造條件。

同時，要建立跨區域的利益共享機制。京津冀是全國創新資源最富集的區域，也是全國最具備創新驅動條件的區域，在國家創新戰略中地位獨特。這里集中了全國1/3左右的國家重點實驗室和工程技術研究中心，擁有超過2/3的“兩院”院士，聚集了以中關村國家自主創新示范區為代表的14家國家級高新技術產業開發區和經濟技術開發區，是我國重要的科技創新源頭，每年有大量科技成果向全國各地輸出，其中，中關村2012年流向外?。ㄊ?、區）的技術合同達17440項，成交額602.4億元，占中關村輸出技術合同成交額的50.2%。中關村企業在全國設立了8300多家分支機構，201家上市公司總收入中有3/4來自北京以外地區。所以，通過體制機制創新把京津冀地區創新資源的效能釋放出來，北京、天津、河北各自發揮其在創新中的不同作用，提升整個區域的整體創新能力，是一個具有戰略性的課題。目前，天津、河北各地都在積極探索與中關村開展“共建園區”合作，這是一個好的開端。未來如何推進科技產業的有序轉移和擴散，其中一個關鍵就是如何建立跨區域的GDP分計和稅收分成機制。通過這種機制，引導中關村將創新成果的中試、產業化布局在天津與河北，以帶動京津冀區域整體發展。

此外，京津冀區域還可以積極探索財政轉移支付制度、生態補償機制等，特別是河北西部、北部的生態涵養區域創造的生態效益如果能夠得到相應的利益補償，對于解決其貧困問題會有積極作用。

從市場主體來看，同樣需要考慮利益機制問題。在市場經濟條件下，北京的醫院、學校和企業外遷難度很大，因為涉及到很多問題，比如住房問題、子女上學問題等等。為此，建議在國家層面設立京津冀協同發展引導基金。在市場經濟條件下，功能疏解、產業結構調整不能靠行政命令。一方面，要通過設立引導基金，對一些企業、機構搬遷給予一定的利益補償或適當的財稅獎勵，使它們能夠承擔轉型期的成本，能夠生存下來；另一方面，積極支持和引導區域重大基礎設施、重大生態工程項目、重大公共服務項目等建設，創造條件，盡快使得周邊區域具備承接北京城市功能疏解的條件，從而推動區域一體化進程。

總之，在社會主義市場經濟條件下思考京津冀協同發展，要理清政府與市場的邊界，發揮好政府和市場兩個作用。政府要創造和完善市場機制發揮作用的軟硬條件，當務之急是要通過建立和完善自上而下、上下貫通、強有力的京津冀協同發展領導體制和工作機制，加快以市郊鐵路為骨干的交通一體化建設，消除阻礙要素在京津冀流動的制度障礙，并通過設立京津冀協同發展引導基金有效引導市場主體的行為，使其朝著有利于京津冀協同發展的方向發展。

The Core and Key Issues in the Coordinated Development of Beijing，Tianjin and Hebei

ZHAO Hong
（Beijing Academy ofSocial Sciences，Beijing100101，China）

The coordinated developmentof Beijing，Tianjin and Hebeiisnotonly the strategic requirementof solving Beijing’s problem of urban disaster and regionalenvironmentand promoting the regionaland balanced developmentof Beijing，butalso the strategic requirement of complementing each other’s regional advantages and building the third grow th pole of China’s economy and the international city group which taking innovation as the characteristics.To promote the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei，we should clarify the boundary between governmentandmarket，strengthen the top level design，pay more attention to the core problems，and make the important breakthrough in such five areas as working mechanism，transportation system，new satellite town，the balance of public service and interests sharingmechanism.The urgentproblem is to build and improve the smooth and strong leading system and workingmechanism，accelerate the integrated transportation system，elim inate the soft institutional constrain hindering the coordinated development，establish the guidance fund for the coordinated developmentof Beijing，Tianjin and Hebei，and effectively guide the activitiesofmarketmain players.

Beijing,Tianjin and Hebei；coordinated development；integration；the third grow th pole

F299

A

1007-8266（2014）12-0020-05

趙弘（1962-），男，山西省運城市人，北京市社會科學院副院長，中國總部經濟研究中心主任，中關村創新發展研究院院長，研究員，博士后導師，國務院特殊津貼專家，北京市人民政府專家顧問團顧問，我國“總部經濟”理論創始人，主要研究方向為區域經濟、產業經濟、首都經濟、總部經濟等。

責任編輯：林英澤