《海上交通安全法》修改中對國家海洋權益的考量

李志文，范天嬌

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

海上交通安全屬于國家海上安全的組成部分，對國家安全具有重要作用。目前，中國規范管轄水域航行、停泊和作業的船舶、設施和人員的檢驗登記、安全保障、危險貨物運輸、海難救助、打撈清除、交通事故調查處理等行為的立法為《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)。該法自1984年1月1日施行至今，一直未作修改。這三十年來，中國海上交通運營狀況和國家行政管理體制已發生了巨大變化，隨著中國享有的海上權益不斷拓展，尤其是近些年中國與周邊國家海洋權益爭端的日趨激烈，海洋糾紛也漸趨復雜化和國際化，這些均對國家海上安全包括海上交通安全提出了更高的要求。在當前風云變幻的國際海洋爭端形勢和國家“海洋強國”戰略的背景下，《海上交通安全法》中所體現的傳統管理理念與管理模式，已落后于時代發展，其修改迫在眉睫。筆者以海洋維權為視角，通過對海上交通安全內涵的重新解讀，分析在《海上交通安全法》中維護國家海洋權益的基礎，探討目前《海上交通安全法》在國家海洋維權方面存在的問題，因應國家海洋強國戰略和海洋爭端局勢的新變化，提出《海上交通安全法》修改中適時體現對國家海洋權益維護的立法建議。

一、“海洋強國”戰略下海上交通安全的新內涵

黨的十八大提出了建設“海洋強國”的戰略，所謂“海洋強國”是指擁有開發海洋、利用海洋和控制海洋的綜合性海上力量，能夠通過運用其海上優勢最大限度地維護國家利益，并為本國發展提供強大的戰略空間和戰略資源。［1］中國擁有世界上最龐大的人口，但人均自然資源占有量總體卻處于世界較低水平，因此，從“海洋大國”到“海洋強國”的轉變十分迫切。實現“海洋強國”就要發展海洋經濟，不斷提高海洋資源開發能力，而維護國家主權和領土完整及海洋權益，保障國家海上安全是實施海洋經濟和資源開發的前提。由此，“海洋強國”戰略下，海上交通安全需要在已有基礎上賦予其新的內涵。

第一，在觀念上，海上交通安全向在制度中考慮海洋維權上轉變。隨著經濟的發展，各國對海洋的依賴程度愈益加深，海洋資源和海上通道已經是國家可持續發展須臾不可離開的戰略性空間。在“海洋強國”戰略的背景下，海上交通安全的內涵既包括保證正常航行的安全，又包括保障正?？碧?、開發、作業和演習的安全;既包括保持通航水域、各種專門作業區的活動暢通，又包括為發展海洋經濟留出廣闊的水域空間;既包括對海上船舶、人員和財產緊急情況下的救助，又包括對船舶侵害中國海洋權益行為的制止、打擊等等。因此，在既有制度基礎上關注海洋維權，確保海上航道暢通，實現對海洋資源、能源的正常利用，是時代對海上交通安全的要求。

第二，在空間上，海上交通安全逐步由沿海向近海、公海延伸。在全球一體化的時代，國家安全并非僅僅只是國土安全。為維護國家利益，發達國家大多將海上安全防衛的范圍擴大到邊界線以外的重要利益區域，例如日本的海上防衛范圍不僅限于200海里，而是擴大到其1 000海里的海上交通線，直到臺灣以南的巴士海峽和巴林塘海峽一線，甚至延伸到中國的南海和馬六甲海峽，［2］并且根據1982年《聯合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)，在毗連區、專屬經濟區和大陸架獲取和保護此區域內的利益。在一些國家忙于擴大“安全邊界”的情況下，中國如果一味專注于狹義的、陸地上的“安全邊界”，注定要在世界競爭中吃虧。［3］因此，海上交通安全除了沿海區域的交通安全，還包括重視對近海、公海交通安全的監控，以便有效地行使毗連區、專屬經濟區、大陸架和遠離陸地的海島及其周邊海域等相應的管制權。

第三，在時間上，海上交通安全由只重視當前向兼顧未來過渡。對人類來說，海洋未知領域眾多，海上通道無論過去、現在還是未來都是繁榮人類社會的重要路徑。因此，維護海上交通安全不僅要著眼于當前的安全形勢，還必須有長遠的考慮，保持長期穩定的狀態;不僅要關注當今海上交通安全的主要威脅，還要關注未來的潛在挑戰;不僅要加強海事力量的建設，還要加強國家各相關部門的通力合作。這種立足于當前與兼顧未來并重的考量，是最有效地維護國家海洋權益，將“海洋強國”戰略落實到實處的必然要求。

第四，在對象上，海上交通安全由傳統安全問題向非傳統安全問題拓展。非傳統安全問題，是由非軍事因素引發的傳統安全問題以外的、直接影響甚至威脅本國發展、穩定與安全的不穩定因素。這些安全威脅，有些是國家行為，有些是非國家行為，有些來自人為因素，有些來自不可抗力的自然災害，它們一旦發生，都會對海上交通安全具有破壞力。而這種海上形勢的變化，要求主管機關做好應對海上交通各種復雜局面的準備，依法監管由此所涉及到的海上交通安全活動，為發展航運業，建設和實現“海上強國”提供良好有序的環境。

綜上，在海洋強國的背景下，修訂《海上交通安全法》時需要對“海上交通安全”的內涵進行重新認識和科學界定，突破目前立法中狹隘的海上交通安全觀念，將海上交通安全管理與維護海洋權益結合起來。

二、《海上交通安全法》中考慮國家海洋權益維護因素分析

海上交通安全與國家海上安全密不可分，而維護國家海洋權益是保障海上安全的重要手段。在目前新的國際形勢下，探討海上交通安全與海洋維權的關系以及海上交通安全管理理念的現代演進，是《海上交通安全法》修改時將海洋維權觀念引入海上交通安全中的理論前提。

(一)新形勢下海上交通安全與國家海洋權益的關系

國家海洋權益是根據國際法及國際慣例，國家在海洋上可以行使的權利和享受的利益總稱。海洋權益中的權利是指在國家管轄海域范圍內的主權、主權權利、管轄權和管制權，利益則是這些權利派生的各種好處、恩惠。［4］在海上交通安全領域，同樣存在對國家海洋權益維護的要求，這是由現代海上交通安全與國家海洋權益維護的相互關系所決定的。

第一，海上交通安全是國家海洋權益的基礎。中國是陸海兼備的大國，海洋與國家的生存與發展息息相關。相對于日漸匱乏的陸地資源，在中國可以主張管轄的海域里，［5］有著豐富的海洋資源，只有保全這一戰略資源空間的安全環境，才能確保中國的可持續發展。而中國改革開放以來，對外貿易大幅增加，海上交通運輸成本低廉，使其成為中國商品流通和價值增值的重要途徑，海上航線隨之不斷延伸，日益成為國家經濟發展的生命線。因此，海上交通安全對中國海洋權益有著不言而喻的重要地位，無論是漁業生產、資源勘探、油氣開發、對外貿易等等，都要求有良好的海上交通安全環境作為前提。

第二，海上交通安全是維護國家主權和管轄權不可缺少的手段。國家主權和管轄權是國家海洋權益的核心內容，由于歷史和現實的復雜原因，與中國海上相鄰或相向的朝鮮、韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、越南八個國家都與中國有海洋爭端，東海、南海劃界和釣魚島歸屬之爭已經成為亞太地區的敏感問題。因此，對中國領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架、島嶼及其周邊海域交通安全的維護，將直接影響到中國主權及其派生權利。對此，要求在立法上必須重視和體現海上交通安全對國家海洋權益的保障作用，而缺乏安全的海上交通環境，最終將會對中國海洋權益的構成威脅。

第三，海上交通安全管理理念隨著海洋權益觀的發展而轉變。19世紀末馬漢提出由海運、航海、船員和海軍等構成海權概念的要素，［6］這種觀念對各國產生了重要影響，沿海國家開始為尋求海洋權益而重視海洋。而《海洋法公約》不僅賦予了沿海國開發資源和保護環境的主權權利和管轄權，也構筑了管理海洋的各種制度，使海洋權益觀念進一步得到發展。在此影響下，美日等發達國家將與海洋有關的調查和科技、資源開發、保護環境的管理能力等要素納入海洋權益的概念，［7］海上交通安全管理觀念也向維護國家海洋權益轉變，在海上交通安全管理制度中體現海洋維權的理念。因此，保障海上交通安全，實質上也是維護國家權益在海上交通領域的具體反映。

(二)海上交通安全管理的新理念

現代海上交通安全管理理念因應海洋維權的需求，注重從宏觀管理層面監督海上航行安全，強調海上交通安全管理是海洋綜合管理的一部分，重視預控理念在海上交通安全管理中的實際應用，倡導管理與服務并重。

第一，海上航行安全監管愈加強調宏觀管理理念?！逗Ｑ蠓üs》的生效，革新了“海洋”在沿海國家政治、經濟和安全框架中的涵義，各沿海國家也隨之調整和充實了現代海上交通安全管理的觀念和內容，對海上交通安全的管理由微觀管理向宏觀管理轉化。主管機關不再一味注重監管本國領海的船舶航行安全，對毗連區、專屬經濟區、大陸架的船舶航行安全監督管理也日益加強，包括對專屬經濟區內勘探、開發作業的管理以及人工島嶼、設施和結構等涉及航行安全的管理，積極實施海洋測繪、航標設置、船舶定線制和交通管制等與海洋權益維護有關的工作，保障沿海國管轄海域良好的通航環境。

第二，船舶及海上設施安保監管凸顯預控理念。在海上反恐形勢愈加嚴重的今天，海事主管機構在進行安保監管時，較之過去更為積極主動地行使職權，提前預警、嚴格把關，反映出海上交通安全管理理念從傳統的即赴型管理轉向預控型管理，例如對將要進入管轄航道而可能會發生危險的船舶發出預告，指定或更改其進入航道的時間;對大型船等特殊船舶在航道內的航行，采取派出警戒船等安全措施;對航路內航標的變異，及時發現并通知有關航行船舶等。此外，各沿海國家愈加注重建立區域性反恐與反海盜協作機制，充分利用國際海事組織的履約平臺，擴大與其他國家的海事交流與合作，開展國際區域性反恐和反海盜聯合行動，共同打擊海盜和恐怖活動。

第三，海上交通安全管理被納入到海洋綜合管理的框架下。海洋綜合管理是以國家海洋整體利益為目標，在統一管理與部門分級管理的體制下，通過發展戰略、政策、規劃、區劃、立法、執法以及行政監督等行為，對國家管轄海域的空間、資源、環境和權益實施統籌協調管理。［8］《海洋法公約》也在序言中明確規定了沿海國家的海洋活動及其管理的綜合任務:“各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮?！保?］在海洋綜合管理的理念下，海上交通安全管理中更加強調和重視與其他海洋管理活動相協調，最大限度地實現海上維權力量的整合。

三、《海上交通安全法》在體現維護海洋權益上存在的問題

《海上交通安全法》制定于20世紀80年代中期，受到計劃經濟體制和傳統的“重陸輕?！庇^念的影響，一些管理理念現已顯得陳舊，難以適應目前中國海上交通安全管理和海洋權益保護的需要，暴露出來的問題也日漸明顯。

(一)未考慮管轄海域巡航的問題

管轄海域巡航是保障執行海上維權執法、海上交通安全、組織實施海上人命救助、保護海洋環境等的基本方式。在20世紀80年代初，中國港務監督部門已經開始在沿海港口水域進行巡邏執法，［10］1998年3月，交通部海事局下發的《關于擴展海區、水域巡航檢查工作的通知》，確定巡航巡視范圍包括港區和港區外轄區兩部分，劃定的巡航巡視區域基本覆蓋各局轄區距岸50海里以內的范圍。面對不斷升溫的海洋權益爭端，目前海事主管機構的巡航區域已經由港區近岸海域擴大到中國專屬經濟區和大陸架海域。但是，作為海上交通安全管理領域的“龍頭法”，《海上交通安全法》既沒有明確規定海事主管機構的巡航職權，也沒有規定其具體巡航執法內容，海事主管機關在中國管轄海域巡航時，只能依據《中華人民共和國領海及毗連區法》(簡稱《領海及毗連區法》)第10條、第14條第1款①《領海及毗連區法》第10條規定:“外國軍用船舶或者用于非商業目的的外國政府船舶在通過中華人民共和國領海時，違反中華人民共和國法律、法規的，中華人民共和國有關主管機關有權令其立即離開領海，對所造成的損失或者損害，船旗國應當負國際責任?！钡?4條第1款規定:“中華人民共和國有關主管機關有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規時，可以對該外國船舶行使緊追權?！焙汀吨腥A人民共和國專屬經濟區和大陸架法》(簡稱《專屬經濟區和大陸架法》)第10條②《專屬經濟區和大陸架法》第10條規定:“中華人民共和國主管機關有權采取必要的措施，防止、減少和控制海洋環境的污染，保護和保全專屬經濟區和大陸架的海洋環境?！钡却肢E性條文的規定證明其執法主體的適格性，影響了海事主管機關在中國毗連區、專屬經濟區等管轄海域實施分類管理的有效性。同樣，由于《海上交通安全法》缺少對海事主管機構巡航內容和執法對象的界定，導致其與海警部門的權責范圍始終不能以立法的形式進行有效劃分，［11］進而在海上維權執法中存在部門職權重疊與管轄權沖突。

(二)港口國監督的規定不完善

港口國監督是《海洋法公約》和其他相關海事公約賦予港口國主管機關對進入其沿海水域的外籍船舶實施檢查，以確保船舶和人員安全、防止海洋污染的權力，但中國的港口國監督制度因法律規定的不健全尚存在著一些問題。目前中國港口國監督檢查和處罰的主要依據是《國際船舶保安規則》《港口設施保安規則》《外國籍船舶管理規則》《船舶安全檢查規則》等法規，法律效力等級較低，能否作為比較確切的涉外執法依據，還值得探討?，F有《海上交通安全法》則更多地側重強調監管中國船舶，不僅沒有提及港口國監督管理的內容、程序和實施等問題，而且還存在與下位法在港口國監督的內容上未能有效銜接的問題，導致中國主管機關在實施港口國監督檢查時，無法充分履行相應的職責。

(三)未重視外籍船舶非法入侵問題

近年來，外籍船舶在中國沿海的活動越來越多，新的海洋活動種類不斷出現，使中國的海上交通安全受到威脅，海洋權益時常遭到侵擾。外籍船舶人為溢油污染事故、非法捕撈活動等時有發生，加之東海、南海海洋主權爭端不斷升級，在東海、南海及黃海已發生了多起他國軍艦和測量船舶在中國專屬經濟區內進行測量活動的事件。針對此種情況，《海洋法公約》賦予沿海國主管機關運用無害通過制度、緊追權、登臨權對外籍船舶進行執法的權利。然而，由于《海上交通安全法》30年來未被修改，對外籍船舶非法入侵的認識仍停滯在20世紀80年代的水平，僅僅籠統地表述為“外國籍非軍用船舶，未經主管機關批準，不得進入中華人民共和國的內水和港口”，沒有規定中國海事主管機構處理此類問題應采取的具體措施，對無害通過、緊追權和登臨權的適用條件和范圍等更是只字未提，從而對外國籍船舶在中國管轄海域所進行的非法活動缺乏管轄依據，無法有效地采取相應的制止措施。

(四)欠缺中國籍船舶的域外管轄

現行《海上交通安全法》較為重視對中國籍船舶在中國沿海的港口、內水和領海內的活動監管，卻忽視了對管轄領域外的中國籍船舶的管轄?；诠Ｗ杂傻脑瓌t，一國船舶在公海上，無需服從除了船舶所懸掛旗幟之國的權力之外的任何權力?！逗Ｑ蠓üs》的第92條和第94條均明確規定了船旗國政府對懸掛該國旗幟船舶的權力和義務，每個國家應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制。如今一些海洋大國憑借自己的科技和軍事優勢不斷擴大海洋管轄權的傾向愈加明顯，嚴重妨害了其他國家的海洋權益和船舶航行自由。而《海上交通安全法》并沒明確對中國籍船舶航行于公海和其他國家管轄水域的監管，這種對中國籍船舶的域外管轄規定的欠缺，勢必造成中國不能有效地行使船旗國管轄權，更無從保護中國管轄海域外中國籍船舶和船東的利益。

(五)維護海洋權益缺少部門協作

中國法律雖然對各涉海部門執法職責有規定，但是沒有建立有效的部門協調機制，從而造成中國海上執法曾經出現過“五龍治?！钡木置?，在海上執法的實踐過程中，涉海的執法機關存在著執法越位或缺位的現象，許多違法行為未得到有效制止和懲處。2013年3月，政府機構調整，將原國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政和海關總署海上緝私警察進行整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，并以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導，這大大提升了中國維護海洋權益的效率和能力。國家海洋局重組后，目前中國僅存在海警局與海事局兩支執法隊伍開展海上維權執法，但現有《海上交通安全法》明顯缺少涉海部門的溝通協作機制，海洋執法呈現的條塊分割狀態沒有被改變，極易導致兩支涉海執法部門在行使職責時進行管理權限上的平衡與博弈，最終難以形成合力來維護國家的海洋權益。

四、《海上交通安全法》對國家海洋權益維護的進路

完善《海上交通安全法》，需要在海洋強國的背景下，根據新的海上交通安全管理理念，反思現行法律的缺陷，在原有基礎上，相應地增加和完善體現維護國家海洋權益的海上交通安全管理制度。

(一)建立管轄海域巡航制度

在當前敏感的海洋爭端問題一再升溫的國際環境下，《海上交通安全法》應當將海事巡航制度在法律上予以明確，規定“海事主管機構可聯合其他部門進行聯合巡航”。在巡航周期方面，將定期巡航制度和不定期巡航制度相結合:一方面，確立海事主管機關經常性的定期巡航制度，定期派遣海巡船在中國管轄海域開展公務巡航，尤其加大對東海、南海的巡航力度;另一方面，確立有針對性的不定期巡航制度，規定海事主管機關在掌握了海上相關信息后，如發現存在海上過駁、傾倒或排污等情況或水上水下施工、海洋石油開發等活動需要進行檢查的，有權立即開展海上巡航。特別是在中國主張海洋權益的海域，海事主管機關因保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環境污染、實施海上人命救助等需要，有權隨時根據海洋爭端及海上糾紛情況進行監管，及時發現和制止違法行為和損害中國海洋權益的活動。在巡航路線方面，增加“海事主管機構應根據實際，符合最優的巡航效率來選擇路線”的規定。

(二)完善港口國監督制度

《海上交通安全法》應明確賦予海事部門享有港口國監督的職權，在修訂時增加:“中華人民共和國海事主管部門有權獨立開展港口國監督檢查”的規定，同時，借鑒《1974年國際海上人命安全公約》《1978年海員培訓發證值班標準國際公約》《經1978年議定書修正的1973年國際防止船舶造成污染公約》等公約及其議定書或修正案中關于沿海國對掛靠其港口的外國籍船舶實施監督所遵循的程序條款，明確港口國監督檢查滯留船舶的標準、檢查人員的資質能力、船舶的檢查率、對船舶進行詳細檢查的條件、被檢查船舶的救濟程序，包括可請求救濟的事由、請求機關等具體內容，以法律的形式固化海事主管機構在港口國監督檢查中的職責，保障到達中國港口的船舶安全，依法對不符合標準的外籍船舶予以處罰，以提高到港船舶的適航性，降低海難事故的發生概率，減少因為船舶技術狀況發生的交通事故對中國港口及海域造成的威脅，嚴守中國海上交通安全的最后一道防線。

(三)明晰無害通過和緊追制度的適用

領海的無害通過涉及到國家主權和國家安全，有必要在《海上交通安全法》中增加無害通過與緊追制度，賦予海事主管機關作為海上交通安全管理的主管部門，按照國家有關法律、法規和有關國際公約的規定，對船舶實施監督管理，并對違反無害通過原則而通過中國管轄水域的外國籍船舶進行調查處理的權利。在具體修改上，可以參考《領海及毗連區法》第8條的內容，增加“無害通過”以及相關的調查處理措施的規定，增加緊追制度的條文，即“中華人民共和國海事主管部門有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規時，可以對該外國船舶行使緊追權?！苯梃b《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》的規定，將《海洋法公約》第111條第7款、第8款和第9款的內容增加進來，包括飛機進行緊追時應當注意的情況;處理在國家管轄范圍內被逮捕，并被押解到該國港口以便主管當局審問的船舶應當注意的情況;在無正當理由行使緊追權的情況下，賠償被命令停駛或被逮捕的船舶因此遭受的損失等。

(四)確立中國籍船舶的域外管轄制度

中國籍船舶的域外管轄制度是屬人管轄制度的延伸，是國家對具有其本國國籍的人或物均所具有管轄的權利。美國國際法學者杰塞普認為自然人的國籍與船舶的國籍可以適用某些相同的規則和要求，［12］為此，《海上交通安全法》應與《海洋法公約》等國際公約中的船旗國管轄規定相銜接，對中國管轄海域外航行的中國籍船舶實施監督管理，將中國籍船舶的域外管轄制度納入到《海上交通安全法》的內容中，明確中國海事主管機關對懸掛中國旗幟的船舶行使監督和管理的權利。增加規定:“在公海上發生的碰撞或其他航行事故涉及船長或任何其他為船舶服務的人員的刑事或紀律責任時，對此種人員的任何刑事訴訟或紀律程序，僅可向船旗國或此種人員所屬國的司法或行政當局提出。船旗國當局以外的任何當局，即使作為一種調查措施，也不應命令逮捕或扣留船舶?！睂χ袊暗谋O督管理范圍擴展至公海以及《海洋法公約》規定的其他國際通航海域，確保中國海洋權益得到維護。

(五)明確部門協作制度

為推動海洋綜合管理，實現由分散管理向集中協調管理的過渡，《海上交通安全法》應當明確海事主管機構與其他部門之間的事務協作，規定海事主管機關與其他部門協作應對海上非傳統安全問題與海上涉外突發事件，以保障海上交通安全形勢的穩定，有效維護國家海洋權益?；诤Ｉ戏莻鹘y安全問題是一項綜合性問題，單憑海事機關進行監管還遠遠不夠的現實情況，《海上交通安全法》應相應增加對于海上非傳統安全問題的規定:即“海事主管機關與公安機關、國家安全機關、司法機關以及其他有關國家機關，應當密切協作、各司其職，積極應對海上非傳統安全問題帶來的威脅?！蓖瑫r，隨著中國海上貿易、海洋產業和海洋經濟迅速發展，海事主管部門應對海上突發涉外事件的幾率日益增多，此類突發事件的性質與內容具有多樣化特征，能否合理合法處置此類涉外事件不僅涉及維護國家海洋權益，更關系國與國之間的關系。［13］為此，《海上交通安全法》還應當明確海事主管機構與公安部門、海警部門等部門在處置海上涉外突發事件時的協作關系，規定:“海事主管機構負責國家海上交通安全的監督管理工作。如遇到海上涉外突發事件，海事主管機構在依據職責進行海上執法，了解、核實、收集有關信息并將有關情況及時通報事發地政府和外交部，并報告國務院。國家涉外突發事件涉及海事主管業務范圍時，應在國務院涉外應急總指揮部的統一領導下，由海事主管機構會同外交部、國務院新聞辦共同處理?！蓖ㄟ^上述改進，可以適應時代發展對海上交通安全立法的要求。

五、結語

綜上所述，對《海上交通安全法》的修訂，應根據維護國家海洋權益的需要，從“海洋強國”戰略的需要出發，注意和海上交通安全管理的新理念相協調，借鑒國際公約的有關規定，實現海上交通安全管理的法治化和科學化，更有力地保障船舶、設施和人命財產的安全，維護國家的海洋權益。從而實現“海洋強國”戰略目標，完成由海洋大國向海洋強國的歷史跨越。

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