黨代會年會制的歷史脈絡與實踐路徑

孫 功

(安徽理工大學馬克思主義研究所,安徽淮南 232001)

馬克思、恩格斯開創了無產階級政黨代表大會年會制度,列寧繼承并堅持實行黨代會年會制,而斯大林卻改變了黨代會年會制的傳統。中國共產黨建黨初期基本上實行黨代會年會制,后來由于種種原因,這種制度曾一度恢復但未能得到堅持。改革開放后,關于要不要恢復實行黨代會年會制問題,政界和學界長期存在熱烈討論。黨的十八大提出,完善黨的代表大會制度,要“落實和完善黨的代表大會代表任期制,試行鄉鎮黨代會年會制”[1](40)。追溯黨代會年會制的發展歷程,追問實行黨代會年會制的必要性、可能性,探索黨代會年會制的實踐路徑,對深入理解和貫徹落實十八大的相關規定,具有重要的理論意義與實踐價值。

一、黨代會年會制發展的歷史脈絡

在國際共產主義運動史上,馬克思、恩格斯開創了黨代會年會制。1847年的《共產主義者同盟章程》規定,黨的代表大會實行年會制,即每年召開一次黨代表大會。該章程規定:“代表大會于每年8月舉行。遇緊急情況中央委員會得召集非常代表大會?！盵2](575)德國社會民主工黨在組織章程中規定:“黨的代表大會每年至少舉行一次,會上討論和決定同黨有關的一切問題……”[3](46)在該黨存在的45年(1869年至1914年)間,曾舉行過37次代表大會,只是在1878年至1890年俾斯麥政府頒布“非常法令”時期才有所中斷。恩格斯一直到晚年都十分重視黨的代表大會年會制。1892年,他還在致倍倍爾(德國黨中央執行委員會主席)的信中強調:“應當堅持每年召開一次黨代表大會。即使為了遵守黨章,你們執行委員會也必須這樣做……而且,讓全黨哪怕一年有一次發表自己意見的機會,一般說來也是重要的?！盵4](474)由此可見,實行黨代會年會制是馬克思、恩格斯關于無產階級政黨建黨的基本原則之一。

列寧堅持黨代會年會制原則。在1903年7月俄國社會民主工黨第二次代表大會召開前,列寧提交給大會的黨章草案第2條規定:“黨的最高機關是黨代表大會。代表大會由中央委員會召開(盡可能至少每兩年一次)?！盵5](1)大會通過了這個建議并正式寫入黨章。1905年4月,俄國社會民主工黨召開第三次代表大會,把黨章第2條改為:“黨的最高機關是黨代表大會。代表大會由中央委員會召開,每年一次?！盵5]71906年4月,俄國社會民主工黨第四次(布爾什維克與孟什維克統一)代表大會通過的組織章程規定:“黨的最高機關是代表大會。定期代表大會由中央委員會召開,每年一次?！盵5](10-11)1907年4月,俄國社會民主工黨第五次代表大會通過的黨章仍規定代表大會為年會制。由于嚴酷而惡劣的斗爭環境,列寧領導的俄國社會民主黨雖然作出黨代會年會制的規定,但實際上卻無法實行。1917年十月革命勝利后,列寧始終堅持黨代表大會年會制。從1918年到1923年列寧逝世前,俄共(布)召開了6次全國代表大會(從七大到十二大),雖然期間內戰與外戰不斷,但列寧嚴格執行黨代會年會制,從未延遲。

馬克思、恩格斯、列寧主張黨代會年會制的實質,就是要確立黨代會在黨內的絕對權威地位,使黨代會成為最高權力機構,使黨的中央委員會民主生活經?；?。

斯大林逐步改變并拋棄黨代會年會制的傳統。他主持黨的工作后,雖然俄共(布)十三大(1924年)和十四大(1925年)仍按期召開,但是,1927年聯共(布)十五大修改黨章規定:“黨的全國代表大會至少每兩年召開一次?！盵6](421)1934年聯共(布)十七大通過的黨章又規定:“黨的最高機關是代表大會。定期代表大會至少每三年召開一次?！盵7](400)實際上,這些規定都未實行。從十七大(1934年)到十八大(1939年),相隔5年,從十八大到十九大(1952年),則相隔長達13年之久。雖然期間一度處于衛國戰爭時期,但是,戰爭結束之后7年多,才召開蘇共十九大。斯大林逐步改變并拋棄黨代會年會制,是他個人和蘇共集權的必然結果。

中國共產黨在建黨初期規定并堅持全國黨代會年會制。從黨的二大(1922年)到黨的六大(1928年),歷次黨章都規定全國黨代會每年舉行一次,并基本上按期召開。1927年大革命失敗后,由于黨所處的斗爭環境日益惡化以及其他諸多原因,全國黨代會年會制已經難以嚴格執行。從黨的六大(1928年)到黨的七大(1945年),相隔近18年。七大黨章第29條規定:“黨的全國代表大會,由中央委員會決定并召集之。在通常情況下,每三年召集一次。在特殊情況下,由中央委員會決定延期或提前召集?！盵8](53)這樣,全國黨代會由每年召開一次改為每三年召開一次。實際上,在七大召開11年后才召開黨的八大(1956年)。

建國以后,毛澤東在黨內第一次提出黨代會要實行“常任代表制度”問題。1956年4月28日《在中共中央政治局擴大會議上的總結講話》中,毛澤東提出:“是否可以仿照人民代表大會的辦法,設黨的常任代表。我們有人民的國會,有黨的國會,黨的國會就是黨的代表大會。設常任代表有什么好處呢?就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了,有了常任代表制度,每年就非開會不可。是不是可以考慮采用這個辦法,比如五年一任。這還沒有寫到黨章草案上去,提出來請大家考慮,看是否可以?！盵9](54)他的這個建議得到了中央領導集體贊同,并被吸收到黨章修改稿里。鄧小平在八大修改黨章的報告中指出:“代表大會常任制的最大好處,是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關,它的效果,是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的?！盵10](233)

根據黨的八大提出的黨代會常任制構想,1956年11月,中共中央作出了《關于黨的第八次全國代表大會以前召開的地方各級黨的代表大會實行常任制問題的規定》。1957年10月,中共中央又作出《關于黨的地方各級代表大會代表名額和代表改選、補選問題的規定》。當時全國各省、市、自治區一級黨的代表大會(除西藏外)和1 500個左右的縣(自治縣、市)從這屆起都實行了常任制。然而,由于受各種主觀與客觀因素的影響,這種制度后來也未能得到堅持。1956年9月召開八大一次會議后,黨的八大二次會議在1957年未能按時召開,后延遲至1958年5月舉行。而本應在1959年召開的黨的八大三次會議,卻不了了之,此后就再也沒有召開過黨代會年會。1969年通過的九大黨章第8條規定:“黨的全國代表大會,每五年舉行一次。在特殊情況下,可以提前或延期舉行?！盵8](83)建國后黨代會年會制和代表常任制的探索就此中斷。

改革開放后,在制定黨的十二大黨章的討論過程中,曾提出恢復黨代會常任制問題,但最后通過的新黨章并沒有作出這樣的規定。當時主持新黨章起草工作的胡喬木在就黨章修改問題答新華社記者問時,專門回答了“新黨章為什么不規定代表實行常任制”問題。胡喬木的解釋是:“黨的全國代表大會同全國人民代表大會有很大的不同,后者每年需要討論通過許多年度性的重大議題,而前者的任務主要是確定黨在一個階段內的路線、方針和基本政策,產生比較穩定的領導機構,因而不需要也不可能每年都開會。這樣,實行代表常任制就沒有什么需要。相反,如果實行代表常任制,對代表應該有什么樣的任務和職權,他們同各級黨委是什么關系,都很難作出明確妥善的規定,甚至會使得各級黨委的工作不必要地復雜化。因此,不宜于作出這樣的規定?！盵8](330)由于胡喬木的解釋是當時對此問題的權威觀點,黨代會常任制問題上的爭論也一度歸于沉寂。

1988年中組部在12個縣市進行黨代會常任制的試點。2002年黨的十六大決定“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式”[11](39)。黨的十七大提出:“實行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制?！盵12](39)黨的十八大則明確提出,完善黨的代表大會制度,要“落實和完善黨的代表大會代表任期制,試行鄉鎮黨代會年會制”[1](40)。

二、黨代會年會制實踐的理論反思

八大提出的黨代會常任制,實際上包括黨代表任期制和黨代會年會制兩個方面內容,與馬克思、恩格斯、列寧黨代會年會制的主張相符合(只是代表無需每年改選),這種制度有利于黨代會作為最高權力機關充分、經常、廣泛地發揮作用,有利于黨代會代表積極、經常、穩定地參與黨內的選舉、決策、管理和監督,有利于推動黨內民主的發展和黨的執政能力的提高。因此,作為黨代會常任制的重要內容和載體,實行黨代會年會制有其必要性和可能性。

實行黨代會年會制的必要性在于,它是黨員主體地位充分體現的制度保證,是黨代會職權充分行使的制度保證,也是使黨的重大決策具有權威性的制度保證。其一,黨代會年會制是黨員主體地位充分體現的制度保證。黨員主體地位的觀念是馬克思主義政黨建設最根本的觀念。但長期以來,在實際的黨內生活和黨的實踐活動中,還存在一些不正?，F象:強調黨員“應盡的義務”,忽視黨員“應有的權利”;強調黨員是被監督的客體,忽視黨員是黨內監督的主體;強調黨員是被管理的對象,忽視黨員是黨內管理的參與者。出現這些不正?，F象的重要原因除了與黨內長期缺乏黨員主體地位的觀念有關外,還與缺乏保證黨員主體地位的制度有關。黨代會制度是黨員通過自己選出的代表充分行使民主權利、決定黨內重大事務的基本制度,但在現行體制下,黨代會每五年召開一次,黨代表只能在開會的幾天內享有黨內權利,由此,廣大黨員的權利主體地位也無法得到充分體現。實行黨代會年會制,可以更多地使黨員通過其代表經常性分享黨內權利,保障黨員代表和廣大黨員的各項民主權利,從而保證黨員成為黨內民主生活的主體。其二,黨代會年會制是黨代會職權充分行使的制度保證。黨代會是黨的最高權力機關,享有最高的決策權和最高的監督權。黨代會能夠經常性召開,是其發揮作用的基本條件。然而,由于它每五年才召開一次,黨代會的職權難以落實,經常處于“虛置”和“中斷”狀態。要徹底解決這一問題,有效的辦法之一就是恢復實行黨代會年會制。其三,黨代會年會制是使黨的重大決策具有權威性的制度保證。黨的重大問題必須也只能由黨代會來討論并決定,黨代會做出的決策才是最終的、最權威的決策。只有實行黨代會年會制,才能確保兩次黨代會召開期間(五年之內)黨的重大決策的權威性。

實行黨代會年會制的可能性在于,它已被歷史實踐和當下試點所證明。其一,歷史實踐證明了實行黨代會年會制的可能性。如前所述,馬克思恩格斯領導的無產階級政黨基本上實行代表大會年會制,列寧時期基本上實行年會制,中國共產黨從一大到六大也基本上堅持了年會制。八大二次會議是中國共產黨唯一一次黨代會年會,此后便中斷,其原因并不是年會制行不通,而是“左”傾錯誤急劇發展影響的結果。其二,當下試點證明了實行黨代會年會制的可能性。改革開放以來,中國共產黨選擇一些地方進行黨代會常任制試點。1988年底,中組部選擇浙江省臺州市椒江區和紹興市率先試點,建立了地方黨代會常任制,開始進行黨代會常任制的試點工作。隨后,黑龍江省林甸縣、肇東市,山西省洪洞縣、晉中市榆次區、和順縣,河北省辛集市,湖南省衡山縣等12個縣級試點單位進行黨代會常任制的試點。在長達14年的黨代會常任制探索中,恢復黨代會年會制是這一時期各地試點的共同做法和基本經驗,這一經驗證明,實行黨代會年會制,可以解決黨代會閉會期間形成的職權“虛置”和“中斷”問題,可以成為黨代表發揮經常性作用的重要載體和平臺。各地試點經驗還表明,黨代會年會一般應安排在每年人代會、政協會之前舉行,以實現黨代會對人代會、政協會的領導和指導作用。黨的十六大報告關于擴大黨代會常任制試點的精神,為試點工作提供了精神動力和政治支持,新一輪黨代會常任制試點在四川雅安市、山東乳山市、山西石樓縣、廣西象州縣、廣東惠州市、湖北宜都市、江蘇射陽縣等近20個市(縣區)蓬勃開展起來,這一階段的試點取得了很多成果,如在探索中還形成了“雅安模式”、“宜都模式”等。一些試點單位對實行黨代表任職期、建立黨代會常設機構、規范黨代會與黨委會關系等問題進行探索,而這些嘗試性探索進一步深化了對實行黨代會年會制必要性和可能性的認識。

三、黨代會年會制實踐的路徑選擇

為了保障一年一度的黨代會年會有效運作和充分發揮作用,應當建立健全具有可操作性的制度和機制。

(一) 建立健全黨代會年會的會期制度。會期過短會制約黨代會職能的充分發揮,會期過長又會增加會議成本和降低會議效率。從已經召開的18次全國黨代會會期來看,會期最長的為24天,會期最短的僅5天,平均為12天左右。改革開放以來,全國黨代會會期平均為7天。從馬克思、恩格斯創立的無產階級政黨實行的年會制來看,其會期安排為10天左右。恩格斯回顧共產主義者同盟歷史時指出:“第二次代表大會于同年11月底至12月初舉行。馬克思也出席了這次代表大會,他在長時間的辯論中——大會至少開了10天——捍衛了新理論?！盵13](207)從我國全國人大每年舉行一次會議的會期安排來看,從一屆人大到十一屆人大,會期最長的為26天,最短的為5天。最近10年來,會期一般為11天。從國外一年中議會會期來看,根據各國議會聯盟對48個國家的統計,一年會期中開會天數依次為:最多的達125天以上,100～124天的9個國家;75～99天的7個國家;50～74天的8個國家;25～49天的15個國家;最少的在25天以下,有3個國家。從中可以看出,一年會期中開會在100天以上的國家有15個,開會在50～99天的國家有15個,開會在25～49天的國家有15個,而開會在25天以下的只有3個國家[14]。由此可見,目前為期7天左右的黨代會會期過短,這不利于會議期間代表履行職責和發揮作用。以黨的十七大為例,十七大代表2 220人,會期7天(包括休會時間也不休息),按每天開會8小時計算,一次會期共3 360分鐘,如果每名代表都要發言,平均每人擁有發言時間約1.5分鐘,再除去大會的報告時間,給每名全國黨代會代表剩下的時間平均大約1分鐘左右。用1分鐘時間在全體大會上參與審議、討論、表決等活動,顯然是遠遠不夠的。盡管全國黨代會代表可以通過提前獲得大會報告文本、分組討論等方式提高代表的參與度,但這些方式難以從全體黨員的整體利益與意志出發進行全局性審議和表決,因而不能取代黨代會對報告的充分而必要的審議和表決。建立健全黨代會年會期制度,建議增加黨代會的開會時間,從現在的平均7天增加到14天。

(二) 建立健全黨代會年會的運行機制。黨代會年會的運行機制包括年會的籌備、年會職能作用的發揮兩個主要環節,因此,建立健全黨代會年會的運行機制應從以下兩個方面著手:其一,做好年會的籌備工作。主要是建立年會的籌備機構,確定年會議題,從理論上回答本年度政治、經濟、文化和社會發展的重大問題,醞釀形成堅強有力的領導層。其二,發揮好黨代會年會的選舉、決策、監督職能。一是發揮好黨代會年會的選舉職能?，F行的黨代會選舉,存在候選人提名不健全、差額選舉不完善、黨內直選不充分等問題,因此,年會的選舉應當建立科學合理的候選人提名程序、適度擴大差額選舉的范圍和比例、積極穩妥地將競選引入黨內選舉、逐步擴大年會的直接選舉的范圍,從而建立起與黨代會年會相適應的選舉制度。二是發揮好黨代會年會的決策職能。應當把黨的重大問題一律提交到黨代會年會上,由代表嚴格按照決策的各個環節進行討論并作出決定,堅決避免黨的重大問題由其他會議決定后再在黨代會上走程序的現象;應當擴大黨代會年會對黨的重大問題的討論范圍,即在黨代會年會準備階段(而不是召開期間),積極總結全體黨員的意見和建議,形成年會議題,并在盡可能大的范圍征求全體黨員的意見;應當增加黨代會代表對黨的重大問題的討論時間,即通過適當延長年會時間和適度減少代表數量的方式,保證黨代表充足的討論時間,使代表能夠對相關決議進行充分討論并提出獨具見解的意見和建議;應對黨的重大問題的討論方式多樣化,即在黨代會年會上的討論,不能只是“領會上級意圖”或“隨聲附和”。三是發揮好黨代會年會的監督職能。目前黨代會監督存在黨代會對“兩委”工作報告的審議流于形式、黨代會對選舉產生人員的罷免缺乏規定、閉會期間黨代會的監督難以實行等問題,因此,發揮好黨代會年會的監督職能,要使黨代會對“兩委”工作報告進行實質性審查;逐步建立黨代會年會的彈劾罷免制度;探索年會閉會期間黨代會監督職能發揮的有效形式。

(三) 協調好黨代會年會與人大會、政協會的關系。目前,地方層次的黨委、人大與政協會議之間關系的探索,為協調好黨代會與人大會、政協會關系提供了經驗:一方面,黨委會、人大會、政協會“三會合一”,就是黨的全委會與人大代表會議、政協委員會會議合并召開,共同聽取政府工作報告、人大常委會工作報告、政協常委會工作報告,避免黨的全委會與“兩會”議程的某些重復,縮短時間、節約經費、提高效率,三會合并召開,有利于有效溝通,達成共識,落實工作;另一方面,政協委員列席黨委會的新“兩會”制,就是政協委員不再列席同級人民代表大會,而是列席同級黨的代表大會,以便促使政協成為具有真正意義上的政治協商機構,政協委員通過列席黨的代表大會,對黨的重大決策進行協商討論,共同形成政策并建議提交人民代表大會決定,新“兩會”制使黨委作為領導機關、政協作為政治協商機關、人大作為權力機關在運作程序上更具有科學性,在理順黨委、人大和政協的職能方面有獨創性進展[15](258-259)。

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