法何以贏得普遍信賴

袁維勤

(中國政法大學,北京 100088)

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出:“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”,并要求社會成員“尊法信法”。它多次強調“信”,例如,要求“社會誠信”、政府“守法誠信”、司法和仲裁具有“公信力”。

法怎樣才能贏得普遍信賴呢?一種方式是通過社會主義法治文化“熏陶”,以潤物細無聲的方式影響人的心靈意識,讓社會成員不經意間知曉、接受、信賴法,讓“守法光榮、違法可恥”潛移默化為一種“下意識”。這種方式針對沒有懷疑心理的人的效果比較好;反之,則不好。另一種方式,是通過論證的方式“說服”社會成員信賴法。這種方式中,若觀點本身正確、論證充分,那么即使針對的是有懷疑心理的人也有較好效果。本文主張兩種方式同時并舉,但是由于讓有防備心理、懷疑心理的人信賴法才是難點,因此本文主要從第二種方式角度分析。

法怎樣才能贏得那些對法具有懷疑心理的人的普遍信賴呢?只有做到以下四點才可能消除懷疑、贏得信賴:在利害上法是對社會成員“有利”的;在道理上法是“有理”的;在實踐上法是“有力”的;在生活上法的成功運行是“有例(證)的”。

一、“有利”的法才能贏得普遍信賴

在利害上,法對社會成員“有利”才能贏得其普遍信賴。并且,“有利”不是完勝性的絕對有利而是妥協性的相對有利?！稕Q定》非常重視法的利益協調問題,其中“利益”、“權益”均分別出現了17次。例如,要“平衡社會利益”、“以保障人民根本權益為出發點和落腳點”等,都體現了法治中國建設的首要價值取向是公正合理地平衡社會利益,充分有效地保障人民根本權益。

(一) 社會成員信賴法律的主要動機是法對自身“有利”

法贏得普遍信賴不是僅憑懲罰。懲罰威懾也只是利益指向的眾多手段之一而已。當代研究懲罰的形式和效果的法學大師?？轮赋?“規訓社會的形成是與一系列廣泛的歷史進程密切相聯的,而且是其中的一個組成部分,這些進程包括經濟的、法律-政治的以及科學的進程?！盵1](244)懲罰自身不是秩序社會形成的全部,更不一定能形成法治社會,也無法直接促成法的信賴。我國古代秦王朝搞嚴刑峻法,卻“二世而亡”,即是例證。應驗了后世托克維爾的那句話:“沒有一個偉大民族不尊重權利,因為一個理性和良知的集合體怎么能單憑強制結合起來呢?”[2](187)

社會成員對法往往懷有功利主義態度,對社會成員有利的法,才會被認為是“我們的”;對其不利的法,往往被認為是“你們整我們的法”。正如研究“法律信仰”的專家伯爾曼所言,“除非人們覺得那是他們的法律,否則就不會尊重法律”[3](35)?！稕Q定》指出:“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民,以保障人民根本權益為出發點和落腳點?！蔽ㄓ腥绱?其倡導的“社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識”才會增強;否則,社會成員往往避法、違法甚至抗法。

(二) “有利”不是完勝性的絕對有利而是妥協性的相對有利

“有利”不應是完勝性的絕對有利,而應是妥協性的相對有利。因為當今社會是多元共存社會,保護人權和維護法治均不允許搞絕對有利。

其一,人權保護必須合法、有利、有節。

《決定》要求“增強全社會尊重和保障人權意識”、“加強人權司法保障”。人權保護在第二次世界大戰之后已經逐漸被全球重視起來?！督洕?、社會和文化權利公約》、《公民權利和政治權利公約》等兩個人權憲章先后出臺,并被很多國家批準或簽署,我國也簽署該兩公約并批準了前者?！秲和s》、《禁止酷刑公約》等一系列專門人權公約也相繼問世并為許多國家接受和遵循?！白鹬睾捅Ｕ先藱唷痹?004年被載入我國《憲法》。國家還發布了兩個《國家人權行動計劃》(2009-2012,2012-2015)等一系列文件。我國還廢止收容遣返制度、勞動教養制度,修訂完善刑事訴訟制度、國家賠償制度等,并正在著手修訂刑法和刑訴法以加大人權保護力度。國家還批準設立了兩批國家級人權教育研究基地?？梢哉f,人權保護不僅在國際上,而且在我國國內均是一個硬性要求?；谌藱?強者不能完全漠視弱者的人權,多數人不能完全剝奪少數人的人權。

其二,法治需要的是妥協性的相對有利。

法律賦予某個人、某類人絕對有利地位、其他人絕對無利地位是會破壞法治的。妥協性的相對有利,更可行,更持久,更利于法治。

“多數人”利用選票優勢搞完勝性絕對有利的做法,剝奪、壓制“少數人”,是多數人暴政,往往會破壞法治。因為這往往遭受對方激烈反彈,包括暴力抵抗。而暴力抵抗是違法的,這就破壞了法治。近年來東南亞、北非、中東等出現的街頭騷亂、政局動蕩,即是例證。

妥協性的相對有利,更可行,更持久,更利于法治。法國人受盧梭浪漫主義影響,追求絕對利益,結果各個派別相互廝殺,法國政局長期不穩定,也極大地破壞了法治。而美國人受麥迪遜多元主義影響,追求妥協性相對利益,結果政局一直比較穩定(除了國內戰爭),也維護了法治。對此,法國人托克維爾有深刻洞察:“每個美國人都知道犧牲個人的一部分利益可以保全其余部分。我們是要把全部利益都保住,而結果往往是全部喪失?！盵2](426)

《決定》提出“平衡社會利益”、“廣泛凝聚社會共識”就是以鮮明態度拒絕完勝性的絕對有利而主張妥協性的相對有利。

二、“有理”的法才能贏得普遍信賴

在道理上,法“有理”才能獲得社會普遍信賴?！坝欣怼笔侵阜ǚ峡陀^規律、契合社會倫理。

(一) 法“有理”才能贏得普遍信賴

法治是良法之治,這是兩千多年前哲人就已經探尋到的真理?！胺ㄖ螒摪瑑芍睾x:已制定的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！盵4](104)而《決定》站在治國理政的高度進一步指出:“良法是善治之前提?！薄傲挤ā?可以從諸多角度解讀,而“有理的”至少是其中應有之義。

法“有理”才能讓利害關系人依法捍衛自己權利時心安理得。否則,除非無知、無恥,必有“做賊心虛”之感。理不直,氣不壯。同理,法“有理”才能獲得其他公眾的信賴和支持。否則,遭到的是蔑視、抵制。

《決定》特別關注法是否“有理”,重視作為“善治之前提”的“良法”體系建構。在《決定》行文中,“科學”出現了8次,“規律”出現了3次;同時,“公正”出現了21次,“公平”出現了12次,“平等”出現了4次,“正義”出現了3次。而“科學”、合乎“規律”正是客觀意義上“有理的”表征;“公正”、“公平”、“平等”、“正義”,正是主觀意義上“有理的”表征。

(二) 如何確保法“有理”

《決定》強調要“符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律”,批評“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿”。那么,如何確保法契合客觀規律和人民意愿呢?

立法者具有良好素質、實際立法主體具有公正性,是確保法“有理”的前提。倘若立法者是“外行”,實際立法主體是利益相關者自身而不回避,那么立法質量就令人擔憂?！稕Q定》要求“增加有法治實踐經驗的專職常委比例”,即是確保立法者自身素質的重要措施。而它要求“防止部門利益和地方保護主義法律化”、“由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見”,則是確保實際立法主體公正性的重要措施。

民主立法,是實現法“有理”的重要保證。諺語有云:“兼聽則明,偏聽則暗?！庇捎谌祟悅€體認識的局限性,需要在探尋真理時集思廣益,因此《決定》要求“民主立法”。第一,立法系統內部要民主。例如,“健全向下級人大征詢立法意見機制”;“健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度,增加人大代表列席人大常委會會議人數,更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用”。第二,立法系統與社會公眾之間要民主。例如,“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式”;“健全立法機關和社會公眾溝通機制,開展立法協商”等。

“對重要條款可以單獨表決”,是《決定》在立法制度完善方面的一大突破。該規定有利于避免捆綁表決的不足,增加重要條款的科學性。

作為中立的第三方專家團體起草立法,是實現法“有理”的重要途徑。第三方專家團體具有兩個優點:第一,客觀中立,能獨立地、公正地表達意見。第二,具有相關專業知識和從業經驗,通常比人大代表和常務委員、普通民眾更能把握有關規律。正因如此,《決定》要求“探索委托第三方起草法律法規草案”。

無論立法主體是誰,立法均可能徇私或失誤,而立法的公正、公平、公開是預防立法徇私或失誤從而保證立法“有理”的重要武器。因此,《決定》明確要求將“公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”。

三、“有力”的法才能贏得普遍依賴

在實踐上,只有執法力量強大,違法行為受到有力制裁,才能使法贏得信賴;同時,只有社會力量強大,才能有力約束國家機關嚴格依法辦事,防止它恣意和違法,使法贏得信賴。我國這種大國,應采用“強國家——強社會”模式建構國家與社會的關系。軟弱的國家無法有效處理社會復雜的、緊急的情況,而軟弱的社會無法有效約束潛在的恣意專橫的國家力量?！耙坏┓蓡适Я肆α?一切就都絕望了;只要法律不再有力量,一切合法的東西也都不會再有力量?！盵5](164)可見,“力量”始終是法的要素之一。難怪乎,在《決定》中“力量”出現了7次。

(一) 執法有力才能使法贏得普遍信賴

只有執法有力才能使法得到尊重和信賴。若執法乏力、違法不究,則法意不彰、法威不立,法就難以贏得尊重和信賴。

其一,執法有力的前提是執法主體獲得有效的法律法規授權或行政委托并且權限明確。倘若執法主體沒有獲得授權或委托,就不應當執法。倘若權限不明,就會執法沖突:推諉扯皮——消極沖突,或爭相執法——積極沖突,均嚴重影響執法效果?！稕Q定》要求“嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任”,正是對這種不良現象的有力回應。

其二,執法力量要因應形勢發展需要合理配置?！稕Q定》要求“合理配置執法力量”、“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”。這可謂找準了問題。由于有的行業的迅猛發展而有的行業快速萎縮,相應的執法力量應及時調整,避免出現“案多人少”、“案少人多”現象?，F實中,由于“案多人少”并且案子有結案時限硬性要求,導致出現一些執法人員“理直氣壯”地以“立了案也沒有辦法及時查處,手里的案子都還排著長隊”為由拒絕為前來投訴者立案,對法律權威造成傷害。

其三,有科學的機制激勵執法人員。盡管執法機關不能像企業特別是民營企業那般根據職員工作業績給予差別很大的薪酬待遇,但是也應當尊重勞動差異、執法風險差異?，F實中,“多干少干一個樣”嚴重挫傷執法隊員的“士氣”。難易程度相似的執法案件,一年辦案200多件和一年只辦10余件,待遇完全一樣,有違公平:一則,在勞動付出方面,前者是后者的20倍;二則,執法失誤風險方面,前者至少是后者的20倍以上,因為案件越多、辦單個案件的時間越緊質量就越難保證,執法出錯的風險就越大,被處分的幾率就越高。對那些執法任務最重、承擔執法風險最大并且質量無暇的執法人員,應精神褒獎、薪酬適當激勵、優先提拔。

其四,執法有力離不開其他主體的配合。一則,執法機關有時需要其他行政機關配合,后者應依法協助。二則,執法有時需要利害關系人和公眾配合。例如,警察抓住正在行竊的扒手,被扒竊的失主拿回失竊財物后因“懼怕”小偷報復而不愿作證,周圍群眾也不愿作證,如無視頻等證據,對扒竊事實就難以認定。這樣,還會挫傷警察的執法積極性。

其五,對執法的有效監督是執法有力的保障。一切權力均容易被濫用,行政權力更具有擴張性,執法權也不例外?！稕Q定》要求建立“嚴密的法治監督體系”、“加強執法監督”、“懲治執法腐敗現象”,很有針對性,為加強執法監督提供了權威的依據。

(二) 社會成員有力才能使法贏得普遍信賴

千百年來,中國人一直怕“官官相護”。法要得到有力執行,不僅依賴官僚體系自身的合理配置、監督制約,而且依賴“民”的有效監督制約?！稕Q定》明確指出:“人民是依法治國的主體和力量源泉”,人民要成為法的“堅定捍衛者”。

“打鐵還需自身硬”。社會成員要成為有力的監督者、法的“堅定捍衛者”,自身首先應當是強有力的。具體包括兩個層面:相對于國家,社會成員整體要有力;在社會成員內部,弱勢成員也應有一定的力量。由于弱勢社會成員首先是社會成員,其次才是弱勢成員,弱勢社會成員的問題解決了,強勢社會成員的問題就不難解決,因此這里主要探討如何使弱勢社會成員也能成為法的“堅定捍衛者”。

其一,力量弱小的社會成員易遭受執法歧視而不信法。

正如《決定》所指出的,目前“選擇性執法現象仍然存在”、“群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈”。這其中,弱勢社會成員往往是“看菜吃飯”性執法的犧牲者,導致人們錯誤地認為“法是為當官的和有錢的人服務的,對普通老百姓不管用”;“法僅是強者的武器,只偏袒或保護強者,而懲罰和歧視弱者”。國外有學者一針見血地指出自身所在國的情況:“法律堅持平等并且防止侵害他人的權利,但是,許多支配它的力量卻擁有相當雄厚財力的勢力,這些勢力旨在為他們自身而非更廣大的公眾謀取利益?！盵6](150)

執法時無形中存在著執法者與被執法者之間的力量較量。而被執法者的力量之間千差萬別。古今中外,執法者對于在軍事資源、政治資源、經濟資源、文化資源上的富有者,往往懷有高度戒備之心,謹慎執法、折扣執法甚至不敢執法。而對于弱勢社會成員,有時卻執法歧視。有鑒于此,不少弱勢社會成員不信法。

綜上所述,必須增強弱勢社會成員的力量才能使執法者不敢對其歧視性執法。

其二,采取措施增加弱勢社會成員的力量。

要采取措施增強弱者力量:增強弱者自身的力量,增強存在于弱者自身之外卻可以為其所用的力量。

一是要增強弱勢社會成員自身力量。

要增強弱勢社會成員的知識力量?！爸R就是力量?！边@是國人普遍知曉的英國哲學家培根的名言。以知識武裝起來的弱勢社會成員可以從中至少獲得兩大益處:一是增強自己參與民主法治生活的能力。例如,提高利用聽證制度、訴訟制度等法治途徑監督制約公共權力的能力。二是提高自己分析并解決其他復雜問題的能力。

要增強弱勢社會成員的經濟力量?！稕Q定》要求“促進共同富?！?也就是要使后富者脫貧。扶貧方法,在傳統的輸血式扶貧基礎之上,對那些有勞動力或潛在勞動力的家庭應優先采用造血式扶貧。

要增強弱勢社會成員的政治力量。如何增強呢?第一,要保障他們愿意擠一點時間出來參政議政。第二,要保障他們具備初步的參政議政知識。第三,要保障參政形式多樣以便于他們參政。第四,最重要的是要加強和完善人民代表大會制度,確保弱勢社會成員在權力體系中至少應有不低于一定比例的職位數額并通過選舉、罷免機制確保該代表的代表性。這是硬保證。

綜上,通過上述途徑增強弱者力量,彌合社會階層“斷裂”、消除社會階層“固化”,讓弱者及其后代有流向更高階層的機會。也許這正是《決定》提出“統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系”的原因之一。

二是應增強弱勢社會成員可以動員的外在力量

弱勢社會成員可以組成社會團體,讓社團成為維護社會成員正當權益的組織力量。這方面,日本的農會、美國的工會是較為成功的參考。

應加強輿論力量。輿論力量是社會弱勢成員可以真正有效利用的屈指可數的外在力量之一?！稕Q定》要求加強“社會監督、輿論監督”?！妒舜髨蟾妗芬惨蠹訌姟拜浾摫O督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行”。黨連續在最權威的文獻中強調監督,既反映了我們黨認識的飛躍,也說明監督已經成了現實的“急務”。當然,社會輿論具有容易盲從等缺點,但是不宜管控過嚴而宜圍繞信息真實性進行引導、服務、管理。

四、“有例(證)”的法才能贏得普遍依賴

在生活中,法成功運行是“有例(證)”的才能使法贏得普遍信賴。

(一) 法贏得普遍信賴的關鍵是既有案例證明法已經得到有效實施

“事實勝于雄辯”。在《決定》中“實施”出現了16次,并且畫龍點睛地指出:“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施?！痹谝粋€個真實案例中法能否得到有效實施,這就是“勝于雄辯”的“事實”。

多數社會成員是“觀察者”,在行為之前會觀察已經發生的“事實”。如果“事實”是執法不嚴、司法不公、護法不力、違法不究、守法無益甚至越違法越獲益、越守法越失益,那么法就會在“觀察者”心里信譽掃地,失去信賴。反之,就容易獲得信賴。

(二) 如何促使法有效實施

法能否有效實施,關鍵看最具有政治權力或國家權力的組織、個人作為領導者是帶頭守法還是帶頭違法。原因有二:一則,此組織或個人最具權力,是法律規制對象中的最難馴服者。如果最難馴服者對法律臣服,那么能力弱小者更不敢違法。二則,群居生物通常具有“唯馬首是瞻”、上行下效的心理。若領導者帶頭守法,則被領導者往往也跟著守法。

《決定》非常重視黨組織、領導干部在守法上的示范作用。6次用“帶頭”,3次用“模范”,強調黨組織、領導干部要“帶頭守法”、“模范守法”。

中國共產黨要帶頭守法。黨的領導是社會主義法治最根本的保證。黨帶頭守法,其他組織和個人往往就不敢違法?！稕Q定》指出黨要“領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”;各級黨委政法委員會要求“帶頭依法辦事”;“各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律,堅決查處執法犯法、違法用權等行為”。這就非常清晰地、準確地表達出黨在維護法的有效實施諸環節中的不同積極作用。特別是對黨要“帶頭守法”的強調,從根本上保證法的有效實施;同時必將積極地、深遠地促進我們黨執政興國、國家長治久安、人民幸福安康。

領導干部要帶頭守法?！稕Q定》指出:“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵?！边@真正抓住要害。它要求:“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”;“對干預司法機關辦案的,給予黨紀政紀處分”。這就是說,只要領導干部有干預司法辦案的行為,即使沒有造成嚴重后果,也要被處分。在此基礎上,它進一步要求“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”。這就是說,“黨要管黨”,首先是管住黨的領導干部,防止他們違法、防止他們越權干預司法;要確保他們遵守法律、依法辦事。

“人民是依法治國的主體”,“法律權威要靠人民維護”。人民也是法治之船的一員,也應恪守法律。國家要通過制度建設和道德教化“形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍”。

當前,我國的一些領域的重大改革還沒有完成。這就要處理好改革與法治的關系。為了改革而突破法律,則勢必損害法律權威,也會侵蝕甚至瓦解對法的信賴。因此,《決定》要求改革應當在法律之下進行,“實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。

由上述可知,只有法對社會成員“有利”,法“有理”,法“有力”,法的成功運行“有例(證)”,法才能贏得普遍信賴。

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