我國農村最低生活保障制度實施效果評價

張開云+梁雅莉

摘要：我國自2007年開始實施農村低保制度。農村低保制度在我國取得一定的成效，農村低保制度研究已成為社會保障領域研究的一大主題，各省實施農村低保制度的效果情況引起了學者們的思考。本文基于面板數據，通過構建模型與評估維度，建立指標體系對全國31個?。ㄊ?、區）進行測算，研究結果發現農村低保制度實施整體水平處于中等水平且省域差異明顯；背景、路徑、目標差異性與協調性會影響農村低保制度實施的績效；經濟發展水平與農村低保制度實施績效不呈正相關關系。

關鍵詞：農村低保；實施效果；效果評價

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

一、引言

我國最低生活保障制度從1993年開始在上海試點，1999年頒布 《城市居民低保條例》，2007年在全國建立《農村最低生活保障制度》。低保制度至今已在我國實施20年了，作為“最后的安全網”，農村低保制度實施取得了令人矚目的進展。我國農村基本上都實施了這一制度，制度的覆蓋人數不斷擴大，且實現了跳躍式增長，2007年農村低保人數更是達到了123.86%的快速增長，至今已覆蓋5305.7萬農村人口。但是，現實生活中，我們仍然能看到較多的農村貧困家庭。那么我國農村低保制度的實施效果如何？貧困問題是否得到有效解決？我國的農村低保制度實施情況不能令人樂觀，低保制度實施效果不佳，貧困問題依然沒有解決。因此，深入細致地對我國各省農村低保制度實施情況進行績效評價，有著重大的現實意義。

二、農村低保制度實施的績效評價綜述

當前，我國正處于經濟發展轉型時期，我國社會保障問題的研究正迎來春天，研究取得了可喜的成果。我國學者關于社會保障領域方面的績效研究在社會保障和社會保險方面較多，關于農村低保制度的績效研究很少。何暉（2010）等人關于農村低保制度績效評價的研究具有代表性，他指出了農村低保制度運行的研究特點：“從研究方法上大致可分為兩類：一類是通過實地調查數據對某一地區農村低保制度運行的績效進行評價（謝東梅，鄭傳芳，2009），另一類是從整體層面上對制度績效的定性分析（汪柱旺，2009）?！绷硗?，何暉（2010）認為，學者對社會保障制度、社會養老保險制度進行績效評價較多，關于農村低保制度績效評價文獻很少、國內外的績效評價研究方法主要有主成分分析法、層次分析法、數據包絡分析法、神經網絡分析法等。因此，何暉運用AHP方法對制度運行績效各指標分配權重進行研究，以何暉等人為代表的關于農村低保制度績效評價研究給我們提供了很好的研究思路。但是相關學者對制度實施的績效評價缺乏系統的績效評估理論模型，關注整體的、絕對意義上績效評價多，而他們卻沒有關注不同評價指標之間的相互作用關系，對于評價子系統關注不足，另外，數據分析方法的使用也不夠客觀。

為了這一重大問題研究的合理性與創新性，本文擬在構建農村低保制度績效評估維度與分析模型的基礎上，試運用TOPSIS研究方法，通過專家咨詢的方式確定各指標重要性的位序，然后用組合確權法，即主觀確權法（AHP法）和客觀確權法（熵值法）的組合確定指標的權重，對我國農村低保制度實施效果進行分析研究。

本文采用的數據來自于《中國農村統計年鑒》（2008―2012）、《中國統計年鑒》（2008―2012）、《中國民政統計年鑒》（2008―2012）、《民政事業發展統計公報》（2007―2012）。

三、評估維度與模型構建

根據鄭功成對社會保障體系評估的三維模型，筆者認為，如果要構建農村低保制度實施效果評價的分析模型，必須要回答一系列的邏輯問題——目前農村低保制度實施面臨怎樣的背景，農村低保制度實施的基本情況如何——發生了怎樣的變化——這些變化是如何產生的——變化過程中存在哪些問題——如何使這些變化往好的方向發展即優化農村低保制度以保障農村貧困人口的生存權和發展權。從社會整體的角度看，對農村低保制度實施效果的評價是一個需要全方位考慮的過程，即由于我國各省農村情況不同，面對貧困人口的數量、城鄉差距等背景不一樣，在制度實施過程中的方法、目標各省之間存在差異，需要從制度實施的背景維度、目標維度與實施路徑維度進行分析。為此，本文擬構建背景（Background）——路勁（Way）——目標（Target）三維模型，簡稱BWT模型，對我國農村低保制度實施效果進行精細評價。

（一）模型建構

TOPSIS法（Technique for order preference by similarity to ideal solution）是一種多目標決策方法，其基本原理為，在基于標準的原始矩陣中，找出有限方案中的最優方案和最劣方案（分別用最優向量和最劣向量表示），然后分別計算出評價對象與最優方案和最劣方案間的距離，獲得該評價對象與最優方案的相對接近程度，以此作為評價對象優劣的依據。

協調度是度量系統或系統內部要素之間在發展過程中彼此和諧一致的程度，體現了系統由無序走向有序的趨勢，是協調狀況好壞程度的定量指標。

運用TOPSIS法進行評價只能反映評價對象的優劣程度，不能反映不同評價指標之間的相互作用關系，而農村低保制度實施效果評價是對農村低保制度實施中的背景―路勁―目標3個子系統運行協調性的評價，任何一子系統的偏離都會影響到該制度實施效果。所以，基于對TOPSIS法和協調度的理解，本文模型建構的整體思路借鑒了吳澤斌等（2009年）的研究思路，分為兩大步：一是基于TOPSIS法分別計算出農村低保制度實施的背景、路勁和目標3個子系統的評價值，用其評價值來表征3個子系統的優劣；二是根據背景、路勁和目標3個子系統的評價值，引入協調度函數來度量低保制度實施中的背景―路勁―目標整個系統的協調狀況的好壞。具體步驟如下：

1.對背景系統下的n個評價單元選擇p個評價指標進行綜合評價

2.對背景系統下的原始數據進行無量綱化處理

3.構成加權的規范矩陣Z，

其中： （i=1，2，…，n；j=1，2，…，p）； 為第j個指標的權重。

其中權重的確定步驟如下：

（1）采用德爾非法得到主觀權重 i

（2）采用熵值法確定客觀權重

（3）組合賦權

4.由背景系統下的各項指標最優值和最劣值分別構成最優值向量Z+和最劣值向量Z-。

5.計算背景系統下的n個評價單元與最優值和最劣值的距離。

6.計算背景系統下的n個評價單元與最優值的相對接近度（評價值）。

同理，目標系統、路徑系統下的各評價單元與最優值的相對接近度（評價值）的計算也按照步驟（1）～（6）可求得。

7.利用協調度函數來判斷評價單元的背景―目標―路徑3個子系統協調狀況的好壞。

其中：Ci為第i個評價單元的協調度指數； 分別為第i個評價單元的背景、路勁、目標3個子系統的評價值。

（二）指標設計

根據BWT模型，本文對農村低保制度績效評估指標體系分為三類一級評價指標，六個評價因子，九個具體評價指標。 具體考察農村低保制度實施的背景、制度實施的成本支出情況、制度實施的公平性、制度實施的目標實現程度。

四、結果與分析

（一）模型測算結果

根據上述的評價模型與運算方法，筆者對全國31個?。ㄊ?、區）（2008―2011年）的農村低?？冃нM行了總體測算。背景系統、路徑系統、目標系統評價值分別為三個系統的各省農村低?？冃У脑u價情況，為了研究的方便，我們將綜合協調度轉換為協調度效用值（v）計算出31個?。ㄊ?、區）的得分。

（二）我國農村低保制度實施的省域差異分析

1.農村低保制度實施效果的整體水平及省域差異

為了研究需要，根據數軸法，筆者對全國31個?。ㄊ?、區）樣本的農村低保制度實施效果進行分等定級，具體結果見表3。

在31個樣本中，23個樣本的效用值集中在[37.703～65.348]范圍內，表明農村低保制度的BWT系統整績效中等，并且省域差異明顯。BWT系統協調度最好為遼寧（1.457666115），最低為湖南（1.142404171）。高分值區域主要分布在遼寧、福建、海南地區，說明這些省份的農村低保制度實施績效好，遼寧的路徑系統運行和目標系統運行績效都是最好，制度的運行與目標實現程度最好，直接影響遼寧省的農村低保制度整體績效最好。經濟強?。ㄊ?、區）廣東省、山東省、江蘇省、福建省、上海市、北京市、天津市等得分屬于中等級別。低分值有浙江、陜西、西藏、湖南等地區，其中作為經濟強省的浙江，它的背景子系統評價較低，即城鄉差距較大，很大程度上影響了其最終的效用值得分。由于湖南的農村生活救助系數較低、恩格爾系數較低等導致湖南的目標子系統反應較弱。低分值區域的農村低保制度實施效果需要進一步提高。

2.城市發展的外在背景差異性會影響農村低保制度實施的績效

廣東、江蘇、山東、浙江、河南、上海、四川、湖北都是經濟強省，城市發展水平較高，這些省份的城鄉差距較大的外在背景系統影響了其農村地方低保實施BWT系統協調度，影響了當地農村低保實施績效。經濟發展水平不同，帶來的農村低保實施背景也不同，經濟發展水平較高的省份，城市的發展較農村發展快，城鄉差距大。

3.各?。ㄊ?、區））農村低保制度實施路徑系統差異較為明顯

路徑運行績效得分最好的是遼寧省，明顯優于其他省份，主要表現為人均低保支出年變化率、低保支出占財政支出比重指標得分最高，表面上遼寧在制度實施的路徑上運行較為規范，主要表現為保持人均低保支出年穩步增長，波動水平不大。上海作為經濟發達省份，其路徑子系統績效得分較低，主要表現為上海市制度實施公平性不足，農村低保支出占地方財政總支出比重較低，農村低保支出投入不足，直接導致上海市路徑子系統績效低，最終影響上海市的農村低保制度實施綜合績效。

4.目標子系統的實現程度不平衡

目標子系統績效各省差異明顯。其中遼寧省得分最高，目標子系統績效明顯高于其他?。ㄊ?、區），主要表現為農村低保月標準逐年穩步增長，農村低保覆蓋率高且逐年穩步增長，農村家庭恩格爾系數低且總體呈遞減趨勢。福建省的綜合實施績效排名第二，但是其目標子系統績效得分較低，影響了福建省農村低保制度實施的綜合績效，主要表現為其農村低保覆蓋率較低且提高水平緩慢，農村生活救助力度不足。

5.背景、路徑、目標子系統之間的協調性會影響農村低保制度實施績效

各省的各個子系統的績效好，其綜合績效也好。但是，子系統績效低，不代表綜合績效就低。如，山東、廣西等省域其各單個子系統績效較差，但是由于其系統協調性好，導致其綜合績效好；西藏的各單個子系統績效較好，但是其系統內部系統性差，導致其綜合績效差。

6.經濟發展水平與農村低保制度實施績效不呈正相關關系

績效水平最好的三個省份：遼寧、福建、海南，這些省份的經濟發展水平并非是全國前三名省份。廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川、湖北等作為經濟發展水平較高的?。ㄊ?、區），其綜合績效排名處于中等位置，另外，上海、浙江這兩個經濟強省，其綜合績效處于偏低水平，各?。ㄊ?、區）綜合績效極不均衡，從中不能體現經濟性差異，因此，各?。ㄊ?、區）的農村低保制度實施績效與經濟發展水平不呈正相關關系。

五、結語

本文通過構建BWT系統評價模型，通過運用該模型對我國31個?。ㄊ?、區）農村低保制度實施績效進行了評價。研究結果表明，我國農村低保制度實施績效整體處于中等水平且省域差異明顯；各?。ㄊ?、區）的背景、路徑、目標子系統的差異性與協調性直接影響各省的農村低保制度的綜合績效水平；各省的經濟發展程度與農村低保制度實施績效沒有相關關系，經濟發展程度好的省域不代表其農村低保制度實施績效好。因此，對于各省而言，城鄉差距、制度的成本支出、制度實施的公平性、制度的實施目標的實現程度等，都是各省在提高農村低保制度實施績效過程中需要詳細規劃與探討的。

第一，應加大統籌城鄉發展的力度，加大農村發展力度，增加農民收入，縮小城鄉差距。

第二，注意農村低保制度實施績效子系統及其系統內部協調性。政府在實施農村低保制度的過程中，不僅要關注各個子系統的實施，如縮小城鄉差距、加大農村低保支出比重、提高農村低保覆蓋率、提高低保殘疾人比重等，還有關注這些子系統之間的協調，只有各個子系統的協調運行，農村低保制度綜合績效水平才會好。

第三，經濟強省要加大農村低保制度實施力度，發展經濟同時有效實施農村低保制度。

參考文獻：

[1]財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組.農村低保制度研究[J].經濟研究參考，2009，（15）.

[2]戴衛東.構建農村最低生活保障制度責任的思考[J].安徽師范大學學報（人文社會科學版），2006，（06）.

[3]關信平，黃曉燕.中國農村居民最低生活保障制度及運行機制[J].北京：社會保障研究，2006，（01）.

[4]何暉，鄧大松.中國農村最低生活保障制度運行績效評價——基于中國31個省區的AHP法研究[J].江西社會科學，2010，（11）.

[5]衛松.我國農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接研究述評[J].安徽農業科學，2011，（14）.

[6]汪柱旺.我國農村最低生活保障制度績效分析[J].金融與經濟，2009，（1）.

[7]謝東梅，鄭傳芳.福建省農村最低生活保障制度運行機制分析[J].農業經濟問題，2009，（4）.

[8]楊燕綏，王進財.農村低保制度建設與政府責任研究[J].中國民政，2011，（11）.

[9]虞曉芬，傅玳.多指標綜合評價方法綜述[J].統計與決策，2004，（11）.

[10]孫睿，史建民.農村低?；鸬臉嫿斑\行機制研究[J].經濟問題探究，2011，（09）.

[11]鄭功成.社會保障概論[M].復旦大學出版社，2005.

[12]諶立平.構建城鄉一體居民低保制度的探討[J].東岳論叢，2006，（06）.

[13]吳澤斌.我國耕地保護的績效評價及其省際差異分析[J].自然資源學報，2009，（10）.

作者簡介：張開云，男，華南農業大學公共管理學院教授，勞動與社會保障系主任，社會保障碩士生導師，經濟學博士。研究方向：社會保障理論與政策、社會管理。

梁雅莉，女，華南農業大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：社會保障理論與政策。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：國家社科基金項目《農村亞貧困問題與相關政策調整研究》（項目編號：B11025）。

本文曾在2013年8月25日浙江大學、中國人民大學、韓國比較社會政策研究會、日本日中韓社會保障交流委員會主辦的第九屆社會保障國際論壇青年圓桌作主題發言。

第一，應加大統籌城鄉發展的力度，加大農村發展力度，增加農民收入，縮小城鄉差距。

第二，注意農村低保制度實施績效子系統及其系統內部協調性。政府在實施農村低保制度的過程中，不僅要關注各個子系統的實施，如縮小城鄉差距、加大農村低保支出比重、提高農村低保覆蓋率、提高低保殘疾人比重等，還有關注這些子系統之間的協調，只有各個子系統的協調運行，農村低保制度綜合績效水平才會好。

第三，經濟強省要加大農村低保制度實施力度，發展經濟同時有效實施農村低保制度。

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[13]吳澤斌.我國耕地保護的績效評價及其省際差異分析[J].自然資源學報，2009，（10）.

作者簡介：張開云，男，華南農業大學公共管理學院教授，勞動與社會保障系主任，社會保障碩士生導師，經濟學博士。研究方向：社會保障理論與政策、社會管理。

梁雅莉，女，華南農業大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：社會保障理論與政策。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：國家社科基金項目《農村亞貧困問題與相關政策調整研究》（項目編號：B11025）。

本文曾在2013年8月25日浙江大學、中國人民大學、韓國比較社會政策研究會、日本日中韓社會保障交流委員會主辦的第九屆社會保障國際論壇青年圓桌作主題發言。

第一，應加大統籌城鄉發展的力度，加大農村發展力度，增加農民收入，縮小城鄉差距。

第二，注意農村低保制度實施績效子系統及其系統內部協調性。政府在實施農村低保制度的過程中，不僅要關注各個子系統的實施，如縮小城鄉差距、加大農村低保支出比重、提高農村低保覆蓋率、提高低保殘疾人比重等，還有關注這些子系統之間的協調，只有各個子系統的協調運行，農村低保制度綜合績效水平才會好。

第三，經濟強省要加大農村低保制度實施力度，發展經濟同時有效實施農村低保制度。

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[13]吳澤斌.我國耕地保護的績效評價及其省際差異分析[J].自然資源學報，2009，（10）.

作者簡介：張開云，男，華南農業大學公共管理學院教授，勞動與社會保障系主任，社會保障碩士生導師，經濟學博士。研究方向：社會保障理論與政策、社會管理。

梁雅莉，女，華南農業大學公共管理學院碩士研究生。研究方向：社會保障理論與政策。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：國家社科基金項目《農村亞貧困問題與相關政策調整研究》（項目編號：B11025）。

本文曾在2013年8月25日浙江大學、中國人民大學、韓國比較社會政策研究會、日本日中韓社會保障交流委員會主辦的第九屆社會保障國際論壇青年圓桌作主題發言。