安全生產視野下的農民工權益保障及維護

河北省社會科學院社會發展所研究員 賀銀鳳

安全的宏觀意義是不受威脅，沒有危險、危害和損失。安全又有廣義與狹義之分，廣義的安全包括范疇較廣，本文所指的安全是狹義安全即生產安全(含職業健康)。因此本文將安全定義為：企業員工在生產過程中人身或生產過程中的設備沒有危險、不受威脅、不出事故。比如生產過程中的人身和設備安全、道路交通中的人身和車輛安全等等——即勞動安全保護。安全勞動、安全保護是指為了達到安全生產和文明生產，避免和減少傷亡事故，保障勞動者在勞動過程中獲得適宜的勞動條件和安全而采取的各項保護措施。獲得勞動安全保護是公民勞動權的重要內容之一，勞動者在安全的條件下進行勞動是生存權利的基本要求。如果不賦予勞動者勞動安全保護權，勞動者在生命、健康沒有保障的情況下工作，那么，勞動權對勞動者而言就毫無意義。我國《勞動法》第52條、《安全生產法》第21條和第50條等法律法規對勞動安全保護問題作了較為詳盡的規定，但實踐中勞動安全保護的形勢仍不樂觀。

近年來，國家加大了安全生產監管力度，安全生產形勢正在好轉。李克強總理在2014年兩會政府工作報告中指出：“加強安全生產和市場監管。完善相關機制，嚴肅查處重大安全事故并追究有關人員責任，重特大事故下降16.9%?！眹医y計局國民經濟和社會發展統計公報顯示，自2005年以來生產安全事故連續八年呈下降趨勢，其中2006年至2008年連續三年都以兩位數的比例下降，億元GDP生產安全事故死亡人數由0.70人下降為0.248人，工礦商貿企業從業人員生產安全事故10萬人死亡人數由3.85人下降為2.4人，煤礦百萬噸死亡人數由2.81人下降為0.892人。到2013年底，與2006年相比，億元國內生產總值生產安全事故死亡人數為0.124人，已經下降了5倍；工礦商貿企業就業人員10萬人生產安全事故死亡人數為1.52人，下降了2倍多；煤礦百萬噸死亡人數為0.288人，下降了10倍。這些都是值得肯定的。

但是，現實中的生產安全形勢依然嚴峻，不僅表現為同類生產事故的不斷重復發生，更有新問題出現，再加上事故受害群體以農民工為主，加重了問題的嚴重性。因為，由于種種原因，農民工工傷社會保障基礎較薄弱，因此以農民工群體安全問題切入安全生產問題研究，不僅對提升其生存能力逐漸融入城市具有重要意義，而且對促進中國和諧社會的建設具有重要意義。

一、高危行業就職中的農民工面臨風險

到2013年末，中國已有2.6億的農民工。他們進城打工謀生，大多分布在城市職業的低端，諸如煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、建筑施工等高危行業。而這些行業又都是生產事故的多發地，因此，生產事故的受損群體也大多以農民工為主體。有關統計顯示2005年全國礦山及建筑業共發生傷亡事故7506起，死亡10887人；其中，事故死亡人數中農民工占了75%。全國實際接觸粉塵、毒物和噪聲等職業危害的職工在2500萬人以上，而其中農民工占80%以上。農民工已成為勞動衛生和生命安全權益受到侵害最為嚴重的群體。

1.難以根治的礦難

據國家統計局國民經濟和社會發展統計公報顯示，煤礦百萬噸死亡人數由2005年時的2.81人下降為2009年的0.892人。下降了3倍還多，但是礦難還是難以根除。2005年遼寧省阜新礦業有限責任公司孫家灣煤礦海州立井發生的重大瓦斯爆炸事故，共造成214人死亡，20人受傷，直接經濟損失達4968.9萬元。2009年到2010年6月發生19次較大礦難事故，死亡514人，最令人震驚的是2009年11月21日的黑龍江省龍煤集團鶴崗分公司新興煤礦“11·21”特大瓦斯爆炸事故，108人遇難。而2010年山西王家嶺礦“3·28”重大透水事故，雖然有 223人安全升井，堪稱中國災難應急救援中的最成功典范，但依然有37人遇難。礦難中大部分是農民工。2013年共發生重特大事故41起，死亡747人。交通、煤礦、化工三大行業事故起數位前三，其中煤礦行業發生12起，死亡211人。進入2014年，據國家安全生產管理網安全生產事故每周統計資料，到2014年4月21日，已發生大小礦難16起，死亡與失蹤人員72人，死亡人數最多的為4月21日云南富源礦難，42人獲救 ，13人死，1人失蹤。

2.無法遏止的傷殘事故

雖然2004年國家就頒布了《工傷保險條例》，根據條例的規定，包括臨時雇傭的農民工在內的勞動者，都被納入了國家工傷保險的范疇。但是，2006年國務院做的中國農民工調研中，每年有70萬人工傷，絕大多數都是農民工。這些受傷的農民工大多既沒有簽訂勞動合同，也沒有參加工傷保險。就是到2008年這樣的事故還在發生著。如原本在廣東潮州的一處建筑工地打工的湖南農民石登任，2008年2月28日，不慎從工地的三樓墜落，第一腰椎爆裂性骨折，導致雙下肢癱瘓，年僅32歲的石登任從此臥病在床。

還有在流水線上操作的農民工斷指案，也相當令人震驚。在珠三角，每年至少發生斷指事故3萬宗，被機器切斷的手指頭超過4萬只！

3.持續上升的職業病

全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會主任委員黃鎮東在2009年10月30日下午舉行的十一屆全國人大常委會上發言中說道，“自2005年以來，職業病發病率一直在持續上升”，2006年67萬，2008年患有職業病的人數累計為70萬。農民工占一半以上。新增職業病病例人數每年以一萬多例的速度增長。大多數也是農民工。大部分的職業病患者都是在中小型企業工作，約78.8%的患者患有黑肺病，以農民工為主體，其中煤礦工人便是典型患者。工業發達國家已經基本解決的傳統性職業危害，如塵肺病、急性和慢性職業中毒、作業場所噪聲傷害等，在我國仍然嚴重威脅著勞動者的生命安全和健康，各類職業中毒越來越嚴重，中毒患者死亡率由以往的15%以下攀升到目前的20%以上。每年有5000左右的老塵肺病人死亡，目前累計存活的塵肺病人有41萬例。2005年4月18日，在北京召開的“第十屆職業性呼吸系統疾病國際會議”上，衛生部負責人指出：目前我國有毒有害企業超過1600萬家，受到職業病危害的人數超過2億，其中農民工成為高危人群，每年13.6萬死于職業病的人中，大部分也是農民工。

而眾所周知的塵肺病已經成為我國職業病的主要病種，發病率高居職業病之首。國家衛計委公布的資料顯示，截至2010年底，全國累計報告塵肺病676541例，占累計報告職業病例的90.21%，其中現患527431例，死亡149110例，病死率為22.04%。截至2011年底，全國累計報告塵肺病702942例，據國家衛計委2013年9月16日發布的資料顯示，2012年，全國共報告職業病新發病例27420例，其中塵肺病24206例，占當年職業病報告總例數的88.28%。塵肺病在以每年2萬多例的速度遞增。由于政府發布的職業病新發病例數是來自于覆蓋率極低的職業健康監護系統，因此塵肺病的實際病例應遠遠高于報告數據。由于政府監管缺位，新的塵肺病不斷產生，并在煤炭、有色金屬、鐵道、建筑、珠寶加工業、陶瓷等行業呈蔓延之勢。當工人們發現自己患上職業病，他們在索取賠償金時面臨很多的困難。

按照我國《職業病防治法》規定，職業病病人的診療、康復費用，傷殘以及喪失勞動能力的職業病病人的社會保障，按照國家有關工傷社會保險的規定執行。職業病的賠償必須納入工傷保險范疇。從程序上來說，要做工傷鑒定，必須要做職業病診斷或職業病診斷鑒定，而要做職業病診斷必須提供職業史和職業病危害接觸史。但職業病危害接觸史主要由用人單位掌握，無用人單位提供或用人單位不配合，農民工就無法有效地維權，主要癥結在于無法提供職業病危害接觸史，這似乎是一個打不開的死結。據統計，全國農民工參加工傷社會保險的人數僅占總數的24%。同時，現行工傷保險的賠付標準較低，農民工參加醫療保險門檻較高。農民工患上職業病后，一般無力承擔巨額的醫療費用。從職業病鑒定診斷到工傷認定，再到損害賠償，維權成本過高，即便搭上時間搭上錢，也可能是白折騰一趟。

綜上，農民工群體安全問題已經成為一個重大社會問題。本來他們是家中的主要勞動力，是家庭的希望。他們進城打工，是為了掙錢養家，為了創造美好生活。而目前的狀況是美夢遙不可及，安全事故卻頻頻找上門，這個群體中有相當部分的人，夢未實現身先傷，既給家庭幸福蒙上了陰影，又阻遏了他們在城市的發展前途，更使其融入城市的機會變得渺茫。雖然部分傷亡的農民工得到了不同程度的經濟賠償，如2009年河南28歲農民工張海超“開胸驗肺”最終有67萬元的補償，礦難中的亡者也獲得了相應的經濟賠償，但相當數量的人由于種種原因正在安全保障維權的路上艱難跋涉。

2014年，李克強總理在兩會政府工作報告中指出：“人命關天，安全生產這根弦任何時候都要繃緊。要嚴格執行安全生產法律法規，全面落實安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故發生?！薄巴晟剖I保險和工傷保險制度?！?這表明了政府高度重視安全生產的決心，然而，要想使政府決策真正落到實處，還需要加強對安全生產問題的深入研究，對安全生產事故發生的詳細原因進行剖析，并找到可供地方政府和企業操作的有力措施，才能從根本上抑制重特大事故發生。

二、高危行業風險因素分析

1.企業安全管理粗放

首先，企業用工制度不合理，不與農民工簽用工合同。中華人民共和國安全生產法第四十四條規定：生產經營單位與從業人員訂立的勞動合同，應當載明有關保障從業人員勞動安全、防止職業危害的事項，以及依法為從業人員辦理工傷社會保險的事項。而現實是企業用工制度的靈活化，面對勞動力供大于求的就業市場，企業不與新進城的農民工簽署合同的比比皆是。在國家統計的調查中表明，2009年以受雇形式從業的外出農民工中，與雇主或單位簽訂勞動合同的占42.8%。從行業看，建筑業的農民工沒有簽訂勞動合同的比例最高，占74%，制造業沒有簽訂勞動合同的比例為49.3%，服務業沒有簽訂勞動合同的比例為63.9%，住宿餐飲業和批發零售業沒有簽訂勞動合同的比例分別為65.2%和66%。不簽用工合同，已是中小企業普遍現象。而這用工合同正是農民工安全生產的護身符。

其次，缺乏上崗前安全培訓。在職工安全教育方面，按照國家現行法律法規，企業是職工安全教育培育的主體。中華人民共和國安全生產法，第二十一條中指出，生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能。未經安全生產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。而實際情況是，勞動力密集型的中小企業對于農民工上崗前的培訓極為簡單，只能說是象征性培訓，如建筑工地就業時，由包工頭給講注意安全生產事項，有的甚至不進行安全培訓就上崗。很多企業存在重生產、輕安全，重眼前利益，忽視安全培訓的問題。特別是農民工合同時間短、流動性大，不愿花費成本進行培訓，即使提取了培訓經費，但側重于技能培訓，用于安全培訓的經費不多；一些小企業更是投入費用每年寥寥無幾，根本不能滿足安全培訓的需要。發生事故也就在所難免。

第三，企業安全生產資金投入不足。據統計，中國的安全生產投入約占GDP的1%，而發達國家為3.3%左右；中國安全生產投入產出效益相對較低，投入產出比僅為0.3，而發達國家達到2.12，約為中國的7倍。2007年中國財政部、國家安全生產監督管理總局專門就此聯合發布了《高危行業企業安全生產費用財務管理暫行辦法》，通過建立和實施提取安全費用制度，明確企業作為安全投入主體的責任，企業必須及時足額地提取安全費用并足額地投入到安全生產當中。但是實際上國有企業在安全投入問題上也未必足額長效，更何談占企業總數90%以上的中小企業。

第四，設備老化、工作環境惡劣。安全生產問題總是被企業利益最大化的目標所擠壓，造成該淘汰的老化生產設備沒有淘汰，工作環境及設備安全存在巨大隱患。雖然國家也有明文規定，但是企業在安全生產上的投入總是被一推再推。如一些設施老化的國有煤礦企業，安全生產資金投入不足造成更新設施的工作進展緩慢，增加了發生礦難事故的風險。據統計，2006年時僅中國的國有煤礦在安全投入方面的欠賬就高達680億元，1/3的安全設備需要更換淘汰。安全投入不足，導致安全事故經常發生。一些加工企業機器嚴重老化常?！皫Р　惫ぷ?，如珠三角個別小企業用的機器，有的甚至是上世紀20年代的水平，操作這樣的機器怎么會不出現斷指斷臂的問題？一些建筑企業，工程器械老化，就是給農民工配備的安全帽、防護網之類的施工必備安全小件用品，也往往以次充好，以劣充優。成為引發生產事故的直接誘因。

2.政府安全生產監管責任不到位

從理論上講，政府是安全生產的監管主體，通過法律的、經濟的、行政的手段督促和激勵企業安全主體責任到位；負有安全監管職責的政府各部門依法履行各自的監管職能，從不同方面規范企業安全行為，制裁各種安全生產違法行為，引導企業強化安全管理，提高企業安全水平。但是，政府實際的安全監管工作往往難以到位。

首先，中國政府政績考核的唯GDP偏好，使各級地方政府在安全生產監管中往往更注重企業的經濟利益，對安全生產問題重視不足。只要不發生重大安全生產事故，政府是睜一只眼閉一只眼，與企業和睦相處已眾所周知。不斷發生的事故往往都巧妙地被GDP政績掩蓋了。致使國家安全生產的法律法規震懾力在各級政府的監管過程中依次衰減。

其次，對民營企業安全生產監督存在漏洞和薄弱環節。目前中國民營經濟已經占GDP的半壁江山。民營企業多為勞動密集型中小企業，也是大多數農民工就職的場所。政府對民營企業安全生產監督不到位，缺乏監督政策操作細節，往往以各種宏觀的文件形式上下發到企業，至于企業執行了多少，少有檢查。而當企業出現安全事故問題時，往往行政問責難以奏效，經濟處罰因力度不夠難以起到敲山震虎作用。關、停的強硬措施也不是長遠之計，被勒令關閉的企業存在種種問題，依然在運行的企業又是問題重重。第三，政府安全監管中少數人員的尋租行為，使就業于民營企業的農民工安全生產問題雪上加霜。

3.農民工缺乏安全意識，對國家相關法律法規知之不多

粗放、隨意的農村田園生活，使大多數農民工宏觀安全意識缺乏。再加上每年剛剛從農村初高中學校畢業不久就加入打工系列的年輕人，這些人在學校時，對安全生產方面的知識知之甚少，對于進城務工的安全教育幾乎為零，諸如城市生存安全和生產安全特別是高危職業安全了解甚少。即使是知道一點媒體報道的重大生產安全事故，也往往沒有切膚之痛。抱著僥幸的心理，認為各種安全事故離自己很遙遠。相反這個群體倒是在來城市打工前通過現代媒體了解到了城市生活優越性的一面，對城市極為向往，往往是上午進城，下午就到了不需要嚴格技術培訓工作的第一線，諸如建筑行業。而那些需要些許技術的制造業，上崗前也只是簡單的技術操作培訓替代了生產安全方面的培訓。由于缺乏對安全生產的意義深層認識。加上對生產技術操作規程的不熟練和欠規范，往往成為生產安全事故的巨大隱患。至于在高污染行業就業的農民工，往往掙錢謀生的壓力會使其忽略安全問題。同時，污染對身體的侵害并不馬上構成生存威脅，只是到了一定量的積累才會引發職業病，這又往往使其放松日常工作的警惕。雖然農民工群體也不想在這些艱苦的行業長期干下去，采取頻繁跳槽以尋找機會，但是受制于自身因素，勞動力密集型的行業、臟苦累的活仍然是他們的選擇。

除了安全生產知識的缺乏，對國家的各項法律法規了解不深不透。發生了事故，維權道路又變得困難重重。 農民工對于國家相關法律法規的掌握很少，由于大部分人為初高中畢業，受文化水平限制，理解力有限。往往不能準確利用法律武器保護自己的合法權益不受侵犯。個別人甚至采用極端方式而引發另外一些新的社會問題。

三、完善農民工高危行業安全生產的對策建議

1.從敬畏生命的高度入手，加強農民工群體安全意識教育

分兩層展開，一是農民工應充分認識進城打工存在的種種風險。要能透過城市繁華的外表，看到其存在的風險，認識到自己去從事的行業大多是臟苦累、安全風險大的行業，時刻提醒自己注意工作進程中的操作安全。工作中用細致耐心克服粗心大意，用生產規程規范馬虎隨意，用遵守勞動紀律克服散漫自由，總之，繃緊安全生產意識這根弦，愛惜生命，敬畏生命，在自己勞過程中不受或少受傷。同時，利用工余時間了解和學習國家的相關法律法規，增強城市生存能力，從眼前講，增加了自己法律法規的知情維權，增加了與企業對話的話語權，從長遠看也是融入城市的必備基礎和條件。讓國家現有法律法規成為保護自己的生存權免受傷害的法寶。二是勞動力輸出地政府應當加強進城打工農民工安全教育。此前勞動力輸出地只對部分人員進行過技能培訓，而缺乏安全教育的內容，應當補上。提醒進城打工人員，城市工作大不易，奠定安全意識，奠定敬畏生命，關愛生命方面的教育。在農村教育的初、高中課程里，也可適當增加安全教育內容，改進目前應試教育的文化課內容，依學生興趣適當增加職業教育的內容，這樣就能為其將來打下安全和職業入門基礎。

2.提升企業對農民工群體安全管理力度

一是規范企業用工制度，增加用工合同簽約率。這是保障農民工群體安全的第一道屏障。以用工合同制約企業行為，增加企業社會責任?？朔壳安糠制髽I非法用工的做法，按國家安全生產法要求招工。

二是重視農民工群體安全教育，加強安全培訓。進行安全培訓其實是對農民工生命負責的表現。注重農民工安全意識的培養，施工現場要建安全生產宣傳欄、事故案例警示片、安全生產的醒目標志等，同時可通過觀看警示片、報告會、研討會、座談會、黑板報、張貼標語、懸掛橫幅、發放圖片，開展安全操作對抗賽、操作表演賽、崗位安全操作技術練兵、突發事故處置演練和事故演習等內容豐富、形式多樣的安全技能訓練活動，使新進場的農民工能感受到安全生產的濃厚氛圍，強化安全生產意識。在農民工進場上崗前，必須實行“三級教育制度”，從企業組織培訓、施工現場組織培訓與施工隊伍組織培訓相結合的農民工培訓制度，上下齊動，齊抓共管，嚴格執行，切實監督，保證培訓的效果和質量。

三是在培訓的內容上，不僅要進行操作技能培訓，還要組織他們集中學習《安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》、《勞動法》等安全生產政策和法律、法規，深刻領會安全生產的重要性和嚴肅性，遵守安全操作規程、規范，嚴禁違章作業、違章指揮。四是培訓形式要豐富多樣，積極倡導采用板報、幻燈片和多媒體等農民工喜聞樂見的方式進行培訓，強化實踐教學，增強培訓效果。還可以聘請政界要員來現場進行培訓，2010年6月19日，北京市副市長在大興亦莊北京經濟技術開發區的一個大型的建筑工地內，為800多外地務工人員上了一堂安全生產培訓課。這雖是本市主管安全生產的副市長首次面對面給基層的外來農民工上課，但他親自給農民工上課的舉動值得推廣，這對于提高全社會對安全生產的重視意義非凡。

四是及時更新企業設備，創造安全的工作環境。對于進入老化期的設備，要堅決及時更換掉，利用新設備以減少安全生產事故的發生。同時企業還應當對工作環境的安全問題，加強治理，排除一切不利于安全生產的因素，從根本上抑制安全生產事故的發生。

3.加大各級政府安全生產監督力度

一是需要政府政績考核制度創新，作為加強安全生產監督的制度基礎。完善地方政府政績考核制度，轉變GDP偏好，增加安全生產監督的分量，促使地方政府重視安全生產問題，嚴格對企業進行安全生產監督。政績考核制度的創新，還能避免政府安全生產監督過程中的尋租行為。當然這需要一個過程，因為中國正處在黃金發展期，地方政府增長GDP的沖動還會沿著體制慣性向前發展。只是政府政績考核制度創新，會為安全生產監督營造良好的執法環境，這正是目前急需解決的。

二是需要加大政府執法力度，對于那些漠視法律屢教不改事故多發企業采取有力措施，將安全生產與否作為企業生存與否的重要指標。以安全生產責任大于泰山的責任感，限期整改。特別值得強調的是，各級地方政府應當加大民營企業安全生產監督力度，細化政策細節，在執行力上下工夫。民營企業安全生產問題根本好轉，將會對農民工群體安全起到至關重要作用。

三是政府通過電視、網站報紙等媒體營造尊重生命、敬畏生命，關注生產安全、關注農民工群體健康的宣傳，在全社會營造成關心安全生產的輿論氛圍。生命的尊嚴在于對她賦予敬畏之心，安全制度的尊嚴同樣也在于對其賦予敬畏之心。敬畏安全生產管理制度，就是敬畏生命，敬畏生命的過程就是平安的過程?？砷_辟安全生產教育頻道，宣傳好的企業典型，樹立榜樣。改變只注意報道重大安全事故，忽視平時點點滴滴安全教育的做法，真正使安全問題深入到企業管理者內心，成為約束企業行動的軟力量。

4.健全農民工工傷保險制度

加大對工傷保險工作的推進力度。政府通過調動各方面的社會資源和力量，加大工傷保險工作推進力度，例如通過加大財政投入、加大行政干預，引導和迫使企業參加工傷保險；通過對侵害農民工工傷保障案件的查處、制裁，使未參加工傷保險的企業認識到自己的責任和應擔負的法律義務，提高他們參加工傷保險的積極性，為維護工傷農民工的合法權益營造良好的社會氛圍。

尤其值得強調的是，應將塵肺病納入城鄉居民基本醫療保險。建議將已無用人單位和未加入工傷保險的塵肺患者救治工作納入新農合，讓塵肺患者可以在基本醫療保障統籌內按比例報銷醫療費用。同時，鑒于塵肺病屬于大病，治療費用很高，普通新農合報銷比例有限，建議將塵肺病納入大病保險，提高報銷比例，并將塵肺病治療藥物納入報銷藥品范圍。鑒于新農合基金承受力有限，且塵肺高發地區均為貧困地區，建議政府加大對新農合基金的補助標準。在工傷保險基金里設“塵肺病救助基金”。建立“塵肺病救助基金”，使因企業未繳納工傷保險而無法享受職業病待遇的塵肺患者通過這個基金獲得醫療救治?！皦m肺病救助基金”可以放在工傷保險基金內。

5.建立“國家—地方政府—生產企業”三級安全生產投入基金制度

鑒于我國安全生產投入偏低、財政支出有限的實際，建立“國家—地方政府—生產企業”三級安全生產投入基金制度是必要的，也是可行的。國家投入資金主要用于安全生產科技的研發和成果轉化，地方政府投入資金用于地區安全產業的發展與公共安全防范體系的建設，生產企業的資金投入用于改善企業安全生產環境和自身安全防范體系的建設。值得強調的是，此前關于農民工安全培訓的經費問題，一直強調以企業為主，本文建議政府在安全生產投入資金中，增加農民工安全培訓費用的份額，以合適的資金投入制度，激發企業對農民工安全培訓的力度。