正常產業鏈滋生的灰色利益鏈

建設單位—環評機構—審批部門—評估單位—政府部門：

今年3月5日，作為我國“四縱四橫”客運專線網的京沈高鐵終于動工了。這個項目早在2009年2月就已經獲得國家發改委批復，原計劃在當年6月就開工建設。

但是，由于擔心電磁輻射和噪聲污染，京沈高鐵北京段沿線居民一直在維權抗議原來的線路設計——據公開報道，京沈高鐵走線最初的設計方案中，受環境影響的小區多達 34個，最近的樓房距鐵路20多米，稍微遠一些的100米，涉及人口十多萬。

因為公眾不同意，京沈高鐵的環評報告修改多次，至第四次公告后，終于在2013年12月獲得批復。

據國家發改委批準的可行性研究報告顯示，該項目投資估算總額達1245億元，比5年前增加了545億元。

因環評受阻的項目不只京沈高鐵。2012年，為解決杭州市缺水問題的“千島湖引水工程”，遭到建德、桐廬、富陽地區的反對，這幾座城市在千島湖所在的新安江沿線，生活在那里的人們擔心引水工程會給當地生態帶來毀滅性的破壞。項目因此在爭執中擱置。

今年3月12日，改稱為“杭州第二水源千島湖配水工程”的項目進入第一次環評公示期，項目投資從200多億元變成98億元。工程是否能如期建設，還要看環評報告是否經得起檢驗。

不真實、不嚴謹的環評將造成成本增加和時間浪費。如果這樣的報告通過，最為嚴重的情況，可能會釀成重大的環境污染或安全事故。

因此，近年來，國家環保部加大了對環評機構執法檢查的力度。

2010年，環保部公布了2009年度環評機構抽查結果：20個?。ㄗ灾螀^）的75家環評機構中，30家機構出現質量或管理問題，不合格比例高達40%。

2012年6月—10月，環保部對全國501家環評機構進行現場抽查，對存在問題的88家環評機構進行處理。其中，被責令進行內部整改的54家環評機構中，不乏中國環境科學研究院、北京大學等“大牌”環評單位。

2013年11月，環保部對存在違法行為的34家環評機構分別予以處分。青島大學、蘇州高新區蘇新環境科研技術中心等8家環評機構被取消資質，北京大學則再次被要求限期整改。

今年2月，環保部再次宣布取消7家問題比較多的環評機構的環評資質。

環保部措施從一定程度上整肅了整個環評機構的市場。據環保部數據中心數據顯示，2012年至今，全國環評機構的數量不增反降。然而，環評機構在環評質量審核體系不健全、內部管理制度執行不到位、環評專職技術人員管理不符合要求、環評文件編制質量較差等問題始終存在，有的機構甚至“屢教不改”。

事實上，環評機構只是其中的一環。

環保部環境工程評估中心副總工程師任景明2013年8月出版的《從頭越——國家環境保護管理體制頂層設計探索》中分析認為，因為環評委托代理關系本身存在一些缺陷，導致出現了環評經費受制于建設單位、環評機構站在建設單位角度亂評價、環評機構本身與建設單位屬于同一系統、有的地方環保部門為建設單位指定環評單位從中牟利、行政干預環評審批等問題大量出現。

環評如何“走過場”

鄺森（化名），某化工企業的總經理助理，一直忙著準備公司新上項目材料，最近在環評審批時卡了殼。公司委托當地一家環境管理咨詢公司撰寫環評報告，對方對新項目的廢氣處理裝置能否使排放達到國家標準表示質疑。

鄺森清楚，老板投資這個項目是因為目前市場正火熱，希望趕緊上馬，最好兩年收回投資，三年盈利，五年翻番——要是嚴格按照環保要求配備減排設施，這個構想基本要變成泡影。

為了報告順利出爐，鄺森對咨詢公司投其所好，吃吃喝喝之外，還向對方團隊的每個人都“意思”了一下，“乙方”也就沒刁難，環評報告書寫得光鮮漂亮，看不出什么毛病。其實，就算鄺森不公關，咨詢公司也不會一直為難他們——因為咨詢公司本來就與鄺森所在公司即建設公司簽了商業合作，建設公司要為此支付環評費用。

但沒想到，掩飾過的環評報告表，在送市環保局環評科審批時被評估單位（評估單位是審批機關設立的賦有行政職能的工作機構）發現了漏洞，被要求重新設計廢氣處理方案。

鄺森面臨的選擇有兩個：要么請老板拿錢改設備，要么請審批部門高抬貴手放條路。在他看來，后者更好操作一些——公司上一個項目上馬前，他就是這么干的。

其實，審批過關這件事通常由環評機構來幫忙搞定，但鄺森所屬公司請的這家環評機構報價已經很優惠了，所以審批通關的公關只能自己解決。

環保部環境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經濟周刊》介紹，我國環境影響評價主要涉及4個部門：建設單位、環評機構、評估單位和審批部門。當前，環評的基本程序是，建設單位委托環評機構進行環境影響評價，然后將環評文件報送環評審批部門，后者則委托評估單位進行技術評估，最后將環評批文函復建設單位。

而在環評流程里，鄺森遇到的情況非常典型：一方面，本應處在第三方位置的環評機構，為了向客戶提供“滿意服務”，撰寫的環評報告并不真實；另一方面，負責“擰緊閥門”的審批部門，也會因為個人徇私大開綠燈。

審批“潛規則”

對此，環評機構也很無奈，說到底，他們只是“拿人錢財，替人消災”。他們會寫好話，但也會把真實的意見告訴對方，改不改看對方。河北省石家莊市某環評機構環評師張玉婷告訴《中國經濟周刊》：“碰到這類情況，有的環評機構可以給做，但這是硬傷，評也是‘硬評。想通過審批項目，建設單位必須要承受可能出現的危險，要想清楚自己能不能承受這個代價。但作為環評工作者，我們一定要把問題說出來，從技術上提出意見?！?/p>

有業內人士指出，環評機構與建設單位之間是一種不太負責任的“逐利關系”，還比較簡單；而與審批部門、評估單位之間的關系則要面臨諸多“潛規則”，復雜得多。endprint

陸凱（化名）是西南某城市一家環保技術公司的總經理，公司屬于環評機構，擁有乙級環評資質，業務范圍涵蓋化工石化醫藥、冶金機電、社會區域、交通運輸幾個領域。陸凱從2001年就進入環評機構，在他眼中，環評行業“市場混亂，審批黑暗，不好混”。

任何建設項目都需要環評手續，環評機構面臨的市場可謂廣闊——全國才1000多家環評機構，而陸凱所在的工業城市每年新上大小項目就幾十上百家。在外人看來，陸凱肯定賺得盆滿缽滿。但他說，根本不是那么回事兒。

2002年通過的《環境影響評價法》（下稱“《環評法》”）規定，任何單位和個人不得為建設單位指定環評機構，應該由建設單位按照實際需要自主選擇。

從制度設計上，環評是按照市場經濟要求運行的。但一些客戶卻是環保局的“權力人員”介紹來找陸凱的，當然不是白白介紹，他需要給介紹人回扣。

并且，因為是主管部門介紹，價格上，陸凱也得做出讓步。根據2002年《關于規范環境影響咨詢收費有關問題的通知》，估算投資額3000萬元以下的項目編制環境影響報告書（含大綱）費用在 5萬～6萬元；編制環境影響報告表 1萬～2萬元。3000萬～2億元的項目費用在6萬～15萬元；編制環境影響報告表 2萬～4萬。2億～10億元的項目則在15萬～35萬元；編制環境影響報告表 4萬～7萬元。

陸凱的業務多在15萬元之下的范圍，砍價之后，再給點兒回扣，已經所剩不多。

接這樣的項目好處是審批時容易過關，即便環評報告表或報告書偶有瑕疵，介紹人也自然會幫忙。所以，這樣的單子雖然令陸凱不爽他也得接。但如果是自己找的客戶，在做環評時就要花費更多心力，因為環評報告到了審批部門“看不慣就卡，找借口拖”，這時候他就得走鄺森的路線去打點一下。

“客戶找你做環評，項目真正會對環境產生什么樣的影響是次要的，關鍵是環評報告得在審批時一次過?！弊鳛橐曳?，陸凱想拿到錢，就得讓客戶滿意，托關系、花銀子也是他熟練操作的“潛規則”。

陸凱向《中國經濟周刊》表示，他的境遇在環評行業中一點兒都不稀奇，很多同行都這么干。

鄺森和陸凱的行為明顯地違背了《環評法》。但在專家看來，這個法的薄弱之處太多，最大的問題就是處罰力度太小，違法成本太低：最高罰款20萬元的處罰對一個投資幾十億的項目簡直是九牛一毛。

因此，在今年全國兩會上，全國人大代表、中國工程院院士、中國科學院生態環境研究中心研究員王如松建議修改《環評法》，在項目環評、規劃環評的基礎上增加對國家、部門和地方重大發展戰略和政策實施戰略環評，落實環評結果執行的監督和管理制度，明確環評人員和決策者對環評結果和環境決策影響的終身負責制。

“灰色”委托代理關系影響公正

任景明把鄺森和陸凱這樣的現象歸結為“委托代理關系失范”，他認為，這是影響環評公正的原因之一。

環評一般涉及兩種委托代理關系：建設單位—環評機構、審批部門—評估單位。

“現在的委托關系是業主委托環評機構做環評報告，這個法理不順。原因在于，拿人錢財，替人消災，現在很多企業要求機構編環評報告，前提條件是保證過，不過就別接?！比尉懊髡f，“結果，很多環評機構答應之后接到項目，先拿一半錢，然后開始做報告，后面審批能過，錢就可以全收回來，不能過另一半錢也要不到了?！?/p>

全國人大代表、香港立法委員會議員蔡素玉認為：項目發起人請環評機構做環評，會使整個環評工作的公正性、公信力大打折扣?！耙话愕沫h評工作起碼要做一年，這是最低的時間限度，如評估對環境、對鳥類的影響，一般都要做四季。但事實上，環境評估報告交給審批單位后，審批單位根本沒有時間，也沒有資源去審核這個評估是不是客觀，是不是正確?！?/p>

審批部門和評估單位的委托代理關系也存在問題。評估單位是受審批部門委托做技術評估的機構，應該獨立于審批部門之外，才能客觀評價一份環評報告是否有效。但現實中的評估中心卻是環保部門的下屬單位，如任景明所在的環境工程評估中心，實際上就算是環保部的下屬單位。環境評估因此成了下級受上級“委托”的工作，這樣就難免被審批部門的意志左右。

除了上述兩種關系，有時政府部門與建設單位之間、政府部門與環評機構之間也存在一種或明或暗的委托代理關系。當存在第三種委托代理關系時，政府干預環評審批的現象就比較突出了，更同樣影響環評公正。

“所有環保局長的帽子都在市長下面管著，如果你是環保局長，市長給你打招呼了，你不買賬，可能嗎？”任景明說，如果有級別很高的領導對某個重大項目特別關照，干預環評審批，環保部門是沒辦法的。

另外一種情形是，當下的環評機構既有企業又有事業單位，它們中的一部分是環保部門的下屬單位，在環保部門，下屬單位的環評報告往往更容易通過審批。此外，在水利、交通、石油、石化、電力等行業主管部門和一些高校下屬的環評機構，也都壟斷了各自的環評市場，很多項目基本上不出它們的口，這也背離了環評市場化的目標。

以上這幾層關系錯綜復雜，就形成了整個環評的“潛規則”：在一個看似統一、開放、自由的招標競標市場里，政府部門及其下設的審批部門、評估單位，與建設單位、環評機構之間或多或少、或明或暗地存在著聯系。有的聯系雖然合法合規，但制度設計存在缺陷，如建設單位與環評機構的委托代理關系；有的聯系則是由金錢、權力等“灰色關系”勾連起來的。

如何讓市長們不好再打招呼

蔡素玉和任景明都認為，解決委托代理關系失范的辦法是效仿歐洲，在項目建設單位和環評機構之間引入中立機構。以荷蘭的做法為例：環境評估的費用也是由項目發起人出，但費用要交給一個中立的單位，比如環保部門，或者由社會人士組成的中立機構，由這個機構負責聘請專業的顧問公司來做環境評價工作。這個公司在做環評時，是向政府機構或者中立機構負責，而不是向雇用他們的項目發起人負責，這樣做出來的環境評價報告會比較中立，沒有偏頗，公信力也會較強。endprint

至于解決行政干預困擾，任景明告訴《中國經濟周刊》，環保部在“科學評估，廉潔評估”的原則下，提出了一條“陽光評估”的原則，或許有效：讓環評過程中的信息更全面向社會公開，將客觀存在的問題擺出來，讓市長們不好再打招呼。

2013年11月，環保部印發了《建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）》，將原來沒有明確需要公開的環評報告全本、審批部門受理情況、環評機構及人員信息等都列為信息公開內容。

也是在2013年11月，環保部發布了《關于推進事業單位環境影響評價體制改革工作的通知》，要求加快環評機構與行政主管部門脫鉤，環評機構中的環保行政主管部門以及交通、水利、海洋等部門所屬事業單位和大專院校加快推進體制改革，其中環保部門下屬事業單位要在2015年底前完成體制改革。環保部要求，現有事業單位性質的環評機構都要轉企。

然而，不管是設立中介機構，還是陽光評估、環評單位與主管部門脫鉤，都將是一個漫長的過程。以“脫鉤”為例，“盡管將來會脫鉤，也只是領導關系脫了，但是內部的各種關系還有，中國是關系社會，有關系就能使上勁，有關系單位審批就更容易?！比尉懊髡J為，環評行業中的競爭無序、權力尋租等現象，其實是當下中國社會的縮影，除掉這些痼疾要寄望于整個政治經濟制度從法律上真正完善起來。

今年3月5日，環保部印發《關于進一步加強環境影響評價機構管理的意見》，明確要求，各級環保行政主管部門不得為建設單位指定或向建設單位推薦環評機構；嚴禁地方各級環境保護行政主管部門以備案等方式設置準入條件，限制外埠環評機構在本地承接環評業務。

密集發布的文件，表達了環保部要把環評這個“閥門”擰緊的決心。

中國的環評理念并不落后

發達國家比我國早幾十年甚至近百年走上工業化道路，沒有應對大面積污染的預防機制和應對經驗，所以只能先生病再找藥方。但中國不完全是這樣。

環保部環境工程評估中心副總工程師任景明向《中國經濟周刊》介紹，環評概念最早于1964年在加拿大召開的一個國際環境質量評價會議上提出。1969年，美國《國家環境政策法》發布，要求所有的聯邦機構提交的議案、行動建議中，如果可能對環境產生重大影響，就必須提交相應的環境影響評價報告或文件，這是世界上第一次確認環評制度的法律。

中國1979年9月頒布《環境保護法（試行）》，確定了環境評價制度，1986年3月頒布的《建設項目環境保護管理辦法》則是真正的實施和推動文件，1989年12月頒布的現行《環境保護法》規定，建設項目的環評報告書獲環保部門批準后，項目設計書才能被批準。據任景明介紹，在美國之后的100多個建立環評制度的國家里，中國起步較早。

2002年通過的《環評法》對環境影響評價的程序、環評報告書的內容、環評機構的資質審核，乃至公眾參與、信息公開、法律責任等都做了明確的規定。

此后，原國家環?？偩?、現在的環保部先后對建設項目環評資質、環評工程師職業資格都發布了詳盡、系統的文件。

國家發改委2004年發布的《企業投資項目核準暫行辦法》中明文規定，項目申報單位在向項目核準機關報送申請報告時，需附送環境保護行政主管部門出具的環境影響評價文件的審批意見。

“可以說，2000年以來，我們國家的環評事業逐步建立了完善的體系，特別是在建設項目環評這一塊兒，沒有環評就不能立項，企業從認識到行動上都已經適應了這樣的程序?！杯h保部一位不愿透露姓名的工作人員在電話中告訴《中國經濟周刊》，即使是老企業在初建時沒有進行環評，也多在后來補辦了手續。

任景明對環評制度本身也表示肯定：如果沒有環境影響評價制度，我國當前的資源、環境形勢還要嚴峻得多。

環評機構分“甲乙”

甲級機構的資質高于乙級機構，可以在資質證書規定的評價范圍之內，承擔各種級別的環評報告的編制工作，而乙級機構只能編制省級以下環境保護行政主管部門負責審批的環評報告。endprint