易制毒化學品管制初探

王 祎

(浙江警察學院，浙江 杭州 310053)

易制毒化學品，又稱制毒物品，是指用于非法生產或者合成麻醉藥品和精神藥品的化學物品，包括用以生產和制造各種毒品及國家規定管制的麻醉藥品和精神藥物的化學原料、化學試劑、溶劑及稀釋劑等。易制毒化學品本身不屬于毒品，但它與毒品有密切的關系，是毒品的上游產品。無論是天然毒品的提煉還是化學合成毒品都離不開易制毒化學品，因而被販毒集團用于加工、制造毒品，擴大毒品的再生產，牟取暴利，成為毒品犯罪的重要禍源，具有潛在的危害性。同時，這些化學品又是工農業生產和科研常用的化學原料。易制毒化學品的雙重屬性要求職能部門加強對易制毒化學品的科學、有效管理，保證其合法使用，從源頭上減少毒品生產，掌握打擊毒品的主動權。

一、對易制毒化學品實行管制的背景

從世界范圍看，毒品問題國際化程度正在加劇，易制毒化學品流入非法渠道的問題越來越嚴重。對易制毒化學品的管制工作，早在1961 年起聯合國就對其成員國進行了一個要求，并在有關公約上提出各成員國必須對易制毒化學品進行一個必要的管制，采取相應措施。由于毒品對現今世界的危害性巨大，使各地對毒品的打擊力度都不斷加強，伴隨而來的是對易制毒化學品的敏感性加強。近年來由于世界的經濟和政治格局的影響，一些西方國家一直對中國進行“人權”等問題上的質問，同時還在我國易制毒化學品的管理問題上進行批判，將“金三角”等毒源地區的易制毒化學品泛濫的責任全部推向我國，一些毒源國家也紛紛推卸責任，表示如果沒有中國的易制毒化學品流入，販毒集團的制毒能力將大大減弱。這些情況均表明了易制毒化學品的管制有著其時代意義和政治外交意義，而不單純是防止毒品危害的一個舉措，因此易制毒化學品的管制具有十分重大的作用和意義，必須全面落實。

與此同時針對近年來易制毒化學品流入非法渠道用于制造毒品的嚴重情況，我國也加快了制定管制易制毒化學品的法律、法規。據目前的相關數據和查獲的加工毒品案件來看，地下的毒品加工廠加工使用的易制毒化學品大部分來自我國國內，走私入境的易制毒化學品只有極少數。因此我國加強易制毒化學品管制已經不得不嚴抓，嚴管。更好地進行易制毒化學品的管制，打擊非法渠道，防止用于制毒，保證其合法使用，服務社會主義現代化建設，這是一個擺在中國各級政府面前的重要問題。

因此作為一個化學品生產大國，對易制毒化學品的管理工作已經成為我國禁毒工作的一項重要內容，加強對易制毒化學品的科學、有效的管理，保證其合法使用，能夠從源頭上減少毒品生產，掌握打擊毒品的主動權。同時也有利于維護經濟和社會秩序，提高我國的國際形象。

二、我國對易制毒化學品管制的基本內容

2005 年11 月正式施行的《易制毒化學品管理條例》對我國的易制毒化學品的管制進行了明確的規定，以保護合法，打擊非法;保大擠小，禁止新增，限制個人;提高效率，便民利民為中心指導思想，對易制毒化學品正常的合理的使用給予保護，保障了企業的利益，對非法使用易制毒化學品的行為進行強力打擊?？偟膩碚f，我國易制毒化學品的管理有以下幾個特點:

(一)許可證制度

根據我國易制毒化學品分類，對第一類易制毒化學品全部實行行政許可制度，第二類易制毒化學品的運輸和進口、出口實行行政許可制度，第三類易制毒化學品的進口、出口實行行政許可制度。許可證的有效期限依據易制毒化學品的管理部門、環節不同而不同。如非藥品類易制毒化學品生產、經營許可證有效期為3 年。易制毒化學品購買許可證一次使用有效，有效期一個月。

(二)備案制度

易制毒化學品備案制度是指對我國易制毒化學品管制目錄中除了許可證制度外的其他易制毒化學品采用報告情況以備查考的制度。通過易制毒化學品備案制度，可以掌握易制毒化學品管制的總體情況，從中發現管制中的薄弱環節，改進工作方法，對搞好易制毒化學品管理起到積極的作用;通過備案，可以及時發現易制毒化學品各環節中的問題，保證其合法用途，打擊非法行為。

(三)登記制度

登記制度是指經營、使用等單位對易制毒化學品銷售、使用建立詳細的臺賬，并保存備查。要求經營單位應當建立易制毒化學品銷售臺賬，如實記錄銷售的品種、數量、日期、購買方等情況。

(四)報告制度

報告制度是生產、經營、購買、運輸或者進口、出口易制毒化學品的單位定期報告的一種管理制度。生產、經營、購買、運輸或者進口、出口易制毒化學品的單位應當于每年3 月31 日前向許可或者備案的行政主管部門和公安機關報告本單位上年度易制毒化學品的生產、經營、購買、運輸或者進口、出口情況;有條件的生產、經營、購買、運輸或者進口、出口單位，可以與有關行政主管部門建立計算機聯網，及時通報有關經營情況。

(五)監督檢查制度

縣級以上人民政府公安機關、食品藥品監督管理部門、安全生產監督管理部門、商務主管部門、衛生主管部門、價格主管部門、鐵路主管部門、交通主管部門、工商行政管理部門、環境保護主管部門和海關，應當在各自的職責范圍內，加強對易制毒化學品生產、經營、購買、運輸、價格以及進口、出口的監督檢查;對非法生產、經營、購買、運輸易制毒化學品，或者走私易制毒化學品的行為，依法予以查處;行政主管部門在進行易制毒化學品監督檢查時，可以依法查看現場、查閱和復制有關資料、記錄有關情況、扣押相關的證據材料和違法物品;必要時，可以臨時查封有關場所。被檢查的單位或者個人應當如實提供有關情況和材料、物品，不得拒絕或者隱匿。①《易制毒化學品管理條例》第三十二條明確規定:縣級以上人民政府公安機關、食品藥品監督管理部門、安全生產監督管理部門、商務主管部門、衛生主管部門、價格主管部門、鐵路主管部門、交通主管部門、工商行政管理部門、環境保護主管部門和海關，應當依照本條例和有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內，加強對易制毒化學品生產、經營、購買、運輸、價格以及進口、出口的監督檢查;對非法生產、經營、購買、運輸易制毒化學品，或者走私易制毒化學品的行為，依法予以查處。前款規定的行政主管部門在進行易制毒化學品監督檢查時，可以依法查看現場、查閱和復制有關資料、記錄有關情況、扣押相關的證據材料和違法物品;必要時，可以臨時查封有關場所。被檢查的單位或者個人應當如實提供有關情況和材料、物品，不得拒絕或者隱匿?！兑字贫净瘜W品管理條例》以法規的形式從立法層面上確立了易制毒化學品監督檢查制度。

(六)核查制度

核查制度包括國內生產、經營、使用易制毒化學品的核查和進出口易制毒化學品核查兩個方面。國內生產、經營、使用易制毒化學品的核查主要是在對單位和個人的申報情況進行匯總、分析的基礎上，對發現的可疑情況核實其去向和用途;進出口核查是指易制毒化學品進出口經營者(以下簡稱經營者)進口、出口易制毒化學品時，對經營者真實性、資質及進口易制毒化學品用途合理性(實際用途、用量)進行的核查［1］。

三、當前易制毒化學品管理中出現的問題

對易制毒化學品需要進行嚴格的管理，這是禁毒的有效措施之一。不論任何國家、任何地區，只要有非法制造國際控制的麻醉藥品和精神藥品問題存在，政府就應該針對這些可用于非法制毒的化學品、材料、設備進行管理。盡管我國通過以上多種管理制度的設定，確立了對制毒物品各個環節的管理秩序，但由于易制毒化學品特有的屬性和管理環節等諸多問題，易制毒化學品管理中還存在著薄弱環節，概括起來主要有:

(一)從業企業缺乏足夠的重視［2］

易制毒化學品具有雙重的性質。它既是工農業生產和群眾生活必需的重要物質，同時也是制造毒品的原料和配劑。近些年來易制毒化學品流入非法渠道，用于制造毒品的問題已經成為禁毒領域中國際社會關注的一個重要的問題。

我國是一個化工生產大國，截至2013 年底，中國共有易制毒化學品企業18 余萬家。易制毒化學品管理條例頒布實施至今，仍有部分企業認為辦理易制毒化學品許可證、備案制度手續繁瑣，一定程度上影響企業經營［2］，未能認識到易制毒化學品流入非法渠道的嚴重后果，只片面強調企業生產經營，缺少對生產經營環節嚴密監控和必要的管理措施，易制毒化學品流入非法渠道的現象屢禁不止，甚至走私出境，被犯罪分子用于制毒，嚴重影響了我國的國際形象，如果不加以有效制止，勢必影響我國的對外貿易。因此，加強易制毒化學品管理，規范其生產經營秩序不僅是社會主義市場經濟發展的需要和禁毒工作的需要，也是維護我國國際形象的需要。

(二)易制毒化學品品種多，管理工作量大

易制毒化學品作為商品，面廣量大，從生產到消耗，涉及環節多，且易制毒化學品品種的擴大也導致管理工作量迅猛增加。公安機關管控的易制毒化學品由原來一類8 種，增加到一、二、三類，并隨著禁毒形勢變化不斷增加。2014 年又將1 －苯基－2 －溴－1 －丙酮和3 －氧－2 －苯基丁腈增列入《易制毒化學品管理條例》附表《易制毒化學品的分類和品種目錄》中第一類易制毒化學品?！稐l例》把常見的鹽酸、硫酸、甲苯、丙酮、高錳酸鉀列入管理，這些化學品遍布一些化工廠、單位，給公安機關的管理工作帶來難度。相關企業底數難以摸清，基礎工作薄弱。對大中型化工、醫藥企業的情況，政府主管部門基本上是掌握的，而小化工企業生產經營的隨意性較大，根據市場變化隨時轉產，很難掌握其使用的品種和數量，特別隨著生產易制毒化學品的企業迅猛增加，分布面廣、量大，導致調查摸底工作進展緩慢，甚至出現漏管失控。要實現全方位、一條龍監管，難度大，管理工作成本較高。

(三)監管資源分散，管理協作機制尚未形成，管理和監督不到位

目前，我國易制毒化學品全方位的管理共涉及11 個行政單位，公安、食品藥品監管、安全生產監管等11 個行政部門在各自職責范圍內依法對易制毒化學品進行管理，是一種分類、分層的管理模式。從實際情況看，有的部門沒有認識到易制毒化學品流入非法渠道后的嚴重后果，對前來辦理手續的單位、企業、個人的基本情況了解和審查不夠，企業底數不清，基礎工作薄弱，缺乏有效的管理措施和辦法，有的根本就沒有介入，只有公安機關孤軍奮戰，沒有形成綜合治理的合力，給禁毒部門的工作開展帶來很大壓力。

(四)缺乏明確、嚴格可操作的管理規定和法律依據［3］

目前全國關于易制毒化學品管理的法律法規少、不健全，而且滯后于現實斗爭的需要。實際工作中存在諸多問題。較為突出的問題，一是走私、非法買賣制毒物品行為缺乏相應的行政處罰措施。毒品犯罪作為典型的法定犯，制毒物品的法律規制自然也應是從刑事到行政的縱向統一體系。我國《刑法》第三百五十條是我國刑法中唯一的一條關于制毒物品犯罪的規定。這一條中規定了制毒物品犯罪的兩個罪名:走私制毒物品罪和非法買賣制毒物品罪，對于不構成犯罪的，應通過治安處罰的方式來達到行政取締之目的。就目前我國的法律法規來看，行政處罰的相關依據，主要體現在《禁毒法》和《易制毒化學品管理條例》中。但是，《禁毒法》和《易制毒化學品管理條例》僅對于違反易制毒化學品的生產、流通、使用等規定了明確的法律責任，實際上已經將制毒物品違法行為的概念縮小為國家規定管制的易制毒化學品違法行為，導致了制毒物品的違法行為行政責任的縮小。二是缺乏與相關法律法規配套的實施細則和量刑依據。無論是2005 年出臺的《易制毒化學品管理條例》還是公安部、商務部、食品藥品監管局等部門頒布的一系列部門規章，僅僅是從生產、經營、購買、使用、運輸和進出口等行為上確立了管理制度，并在行為上予以規范。對于違反規定應受之處罰，各地均無細則。即使是被業內稱為毒品犯罪量刑工具的2000 年最高法院制定的《關于審理毒品案件定罪量刑標準有關問題的解釋》，也僅規定了麻黃素、醋酸酐、乙醚、三氯甲烷四種易制毒化學品犯罪的定罪量刑標準，其余易制毒化學品犯罪無量刑依據，破案后法院處理困難。

四、加強易制毒化學品管制的措施

(一)樹立信息主導理念，加強對易制毒化學品的動態監管

易制毒化學品管理優劣對毒品問題而言，并非揚湯止沸，管理的優劣直接影響禁毒斗爭的結果。易制毒化學品具有雙重屬性，既是生產生活的必需品，又可能被用于制毒危害社會。對易制毒化學品的管理既要服務企業，方便生產經營，又要加強監管，防止流入非法渠道?？沙浞诌\用信息化科技手段，實現對易制毒化學品的管理，提高工作效率。當今社會是科技的社會，是信息的社會，對易制毒化學品管理可利用互聯網技術，實行計算機聯網管理，既可實現對易制毒化學品實施動態監管，又使得管理部門提高行政效率，節約社會資源，促進服務質量。通過建立易制毒化學品管理信息系統，在易制毒化學品企業和管理部門之間實行計算機聯網管理，管理部門可實時監控;易制毒化學品生產、經營、倉儲、運輸、購買、進出口等企業做到網上申報，也便于購買、運輸許可(備案)等相關業務的審批。

例如作為醫藥、化工大省的浙江省，面對化學品生產企業數量眾多，年均易制毒化學品的流通數量巨大，管理工作量大面廣、任務繁重艱巨的復雜形勢，由省禁毒辦牽頭，根據國家《禁毒法》、《易制毒化學品管理條例》等法律法規的規定，研發了以互聯網、內外網安全接入平臺和公安網為主要平臺的易制毒化學品管理系統，并已在全省全面推廣應用。企業用戶通過互聯網客戶端的方式，將易制毒化學品生產、購買、銷售、使用、倉儲、運輸、進出口化學品等數據實時輸入系統，實現實時監管。系統依托互聯網向安監、藥監、商務、交通、工商、海關等其他易制毒化學品管理職能部門設置專用平臺，最大限度地共享資源，形成監管合力。同時系統依托公安網建立了多省數據監控平臺，各省均可在公安網上監控和查閱已入網的相關數據，實現信息共享、異地核查。

(二)強化企業自律，提高管理實效

易制毒化學品管理需要企業與政府共同來完成，光有政府部門，沒有去贏得響應，是管不好易制毒化學品的。企業自律是做好易制毒化學品管理的基礎，是防止易制毒化學品流入非法渠道的第一道防線。因此要有針對性地開展宣傳工作，在易制毒化學品生產企業、大型儲存單位、運輸單位和化工市場等部位開展《刑法》、《易制毒化學品管理條例》、《易制毒化學品購銷和運輸管理辦法》等法律法規規章的宣傳，要組織易制毒化學品企業負責人和相關崗位人員開展易制毒化學品法律法規的學習培訓，使生產、經營、運輸、使用者自覺提高守法意識。公安機關還可通過與易制毒化學品企業簽訂責任書的形式，明確在易制毒化學品管理工作中企業的責任和義務，也會同安監、藥監、外經貿等部門對易制毒化學品企業實行分級分類管理，通過企業的等級化管理，營造企業管理良性競爭態勢，強化易制毒化學品企業自律，落實防控措施?？赏ㄟ^構建易制毒化學品“1 +4”行業自律管理模式，即一個易制毒化學品安全管理協會，四個統一制度(即統一管理制度、統一存放場所標準、統一申報服務、統一廢料調劑)，堵塞那些自主經營管理力度相對不足企業的管控漏洞。

(三)健全管理機制，完善基礎工作

一要建立禁毒委相關成員單位間的管理網絡。充分發揮禁毒委成員單位的作用，把易制毒化學品管理作為系統工程來抓?？捎筛骷壗巨k牽頭，與各職能部門和行業主管部門加強溝通，相互聯系，協調工作，進一步明確相關部門的工作職責，落實各自的監管責任，形成齊抓共管的格局。二要建立公安內部易制毒化學品管理工作網絡，把易制毒化學品管理工作納入公安派出所基礎工作內容，社區民警要負責轄區內易制毒化學品企業管理工作。要指導督促企業單位建立和完善內部管理制度，規范臺賬格式，督促各企業單位按時向許可或備案的行政主管部門上報生產、經營、購買、運輸或進出口易制毒化學品的品種、數量、流向等情況，實現對易制毒化學品信息化動態管理。三要加強對易制毒單位的治安管理檢查。要采取定期或不定期等多種安全檢查形式，深入到轄區各個易制毒單位內部，嚴格檢查易制毒化學品的保管、運輸、使用、儲存各個環節，確保不讓易制毒化學品流入非法渠道;嚴格檢查是否有合法的購買證明、運輸證明;是否使用超期作廢的證件，嚴格檢查安全管理制度、規范落實情況。對在檢查中發現的違法違規案件，要堅決予以查處，對不屬于公安機關職權范圍內的違規行為，要及時通報給主管部門。四要建立組織保障機制。成立易制毒化學品管理專門機構，配備易制毒化學品專(兼)管員，并在易制毒化學品企業，通過設立易制毒化學品專管員形式，與政府管理部門保持日常的聯系，同時負責本企業的易制毒化學品管理工作。

(四)充分利用社會對企業的監管作用，依靠社會引導易制毒化學品的合法運營

對易制毒化學品的管理僅靠公安一個部門遠遠不夠，要調動全社會的力量，聯合安監、藥監、工商、稅務、交通等部門，共同對易制毒化學品的生產、經營、購買、運輸、使用、庫存、進出口進行動態監控。除日常管理查驗外，每年省、市、縣三級人民政府均可分別組織相關職能部門，對企業易制毒化學品管理情況進行聯合檢查。通過聯合檢查，既密切了部門間的管理工作，提高管理工作的整體水平，又能防止在管理工作中形成盲區和死角，堵塞管理工作的漏洞。

要充分利用各種社會資源，制定教育培訓計劃，對易制毒化學品企業的法人代表、經辦人員、專管員，開展經常性、循環式宣傳教育，充分認識易制毒化學品管控工作對禁毒工作的積極意義，通報管理情況，宣傳學習國家的相關規定和要求，以案說法，使其明確在易制毒化學品管控工作中的責任與義務，加強社會責任感和使命感，認真落實各項舉措，教育和啟發企業安全生產、經營、使用易制毒化學品。

也可以由各級禁毒辦牽頭，定期或不定期地通過易制毒化學品聯席會議形式，聯合各職能部門和社會力量，匯報一段時間以來易制毒化學品管理中發現的問題、遇到的困難和解決方法，討論杜絕危險品在社會流失的方法及下一段工作規劃和目標。通過聯席會議方式發現問題、解決問題，推動各項易制毒化學品工作的協調開展。

此外為實現自我管理，可在易制毒化學品企業中成立民間管理組織——易制毒化學品管理協會，通過協會平臺，密切企業間內部管理聯系，同時相互監督，彌補政府管理不足。還可以依托協會，進行專項調研，發現管理中的問題，提出具有針對性的意見和建議，豐富易制毒化學品管理理論和系統預防理論。

(五)嚴格執法，加大對違法犯罪案件的查處力度

易制毒化學品是一種特殊的商品，為了社會穩定，必須依照國家的法律法規依法進行管理，防止易制毒化學品流入非法渠道，造成社會危害。易制毒化學品公安主管部門應根據《易制毒化學品管理條例》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國行政處罰法》等法律、法規，充分利用公開和秘密等多種手段，廣辟情報信息來源，努力獲取和掌握一些有價值的線索，組織專門力量，集中精力，深挖細查，對違法犯罪案件做到發現一起，查處一起，決不手軟。通過查辦案件，起到既震懾違法犯罪活動，又擴大宣傳教育效果的作用。同時，也使那些違法違規企業和個人得不到經濟上的好處，確保管理工作的實效。

科學有效地管理易制毒化學品，是打勝禁毒人民戰爭非常重要的一環，管理好易制毒化學品，對禁毒工作能起到事半功倍的效果。我們應從社會發展的廣闊視覺和高起點，準確洞察、追蹤毒品演變的軌跡，未雨綢繆，通過行政的、法律的管制措施，建立健全一整套與市場經濟體制相適應的科學管理機制，竭盡全力地遏制易制毒化學品流入非法渠道，為從根本上解決制毒問題創造條件。

［1］王祎，劉汝寬．禁毒實務［M］．杭州:浙江科學技術出版社，2012:77 ～79．

［2］秦總根，趙彤．淺論易制毒化學品管制工作存在的問題及對策［J］．新疆警官高等?？茖W校學報，2007，(2)．

［3］羅毅．加強對易制毒化學品管理的思考［J］．四川省政法管理干部學院學報，2004，(6)．