加強河道管理法制化建設的實踐與思考

薛路陽 李錫華 袁 萍

（無錫市河道堤閘管理處，江蘇 無錫 214031）

1 無錫市河道管理法制建設的需求分析

無錫是典型的江南水網地區，河流縱橫，大小河流6000 余條，水域面積（不計太湖）占全市面積20%。無錫作為以水為特色和核心的水鄉城市，對河道水系在水安全、水環境、水生態等方面有著特殊的定位和要求。河道水系作為水的主要載體，是城市重要的基礎設施和不可替代的環境資源，在防洪排澇、引水供水、生態環境、工農業生產等方面都發揮著十分重要的作用，在生態文明建設和保障民生中的作用越來越為突出。

隨著經濟社會的快速發展，河道水系治理、保護、開發的法治需求發生了新的變化。針對無錫河道水系的新情況、新問題，加強符合無錫經濟發展實際的河道管理法制建設，健全河道管理地方法規體系，是治太護源、全面改善河道水環境的迫切需要。

加強無錫市河道管理的法制建設，必須強化依法管理。一是完善水環境治理保護法規體系，使河道管理工作有法可依，依法行政，依法管理；二是明確河道管理職責，理順河道管理體制機制，保障河道防洪安全，改善水生態環境；三是充分發揮河道水系基礎設施作用，滿足河道的功能性要求；四是保護現有河道水系，促進河道水系健康發展，保障生態文明與社會和諧。

2 河道管理法制建設的實踐

針對新時期河道管理法制建設的要求，近年來，無錫市出臺了一系列地方性法規、政府規章和規范性文件，強化河道管理法制建設。制定實施了《無錫市河道管理條例》、《無錫市水環境保護條例》，從地方立法的高度推進河道依法管理；市委、市政府專門下發了《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，全面強化河道綜合整治和管理工作；《無錫市區水系規劃》和各市（縣）區水系規劃得到制定實施，《無錫市區河道控制線規劃》等規劃正在依法編制過程中，無錫市河道管理的法制體系正逐步健全。

無錫市河道管理的法制建設，突出強調對河道功能和生態環境的保護，進一步規范了河道規劃整治和開發利用各項活動，做到在開發中保護，在保護中開發，實現資源管理與經濟社會、生態環境協調發展相統一，既符合河道管理發展的趨勢，又充分體現了無錫市的地方特色。

2.1 落實了“ 河長制”管理的責任主體

明確市、縣（市、區）人民政府領導河道管理工作，對本行政區域內的河道防洪安全和水環境質量負責；河道防汛和清障工作實行行政首長負責制；各河道均明確綜合治理責任人，對河道水生態、水環境持續改善和斷面水質達標負領導責任。明確水行政主管部門是河道主管機關，負責河道的統一監督和管理；其他相關部門按照法定職責，各司其職，共同做好河道管理工作。通過進一步明確河道管理的責任主體，落實了各級各部門的河道管理職責要求，提高了實際工作中的可操作性。

全市河長制管理河道達到6769條（段），實現了“河長制”管理全覆蓋，全市各級黨政領導親自掛帥擔任相關河道“河長”，對河道整治、長效管理、控源截污等工作進行組織協調和檢查督促，河道整治保護力度全面加強。

通過法制建設，涉河水事違法行為得到有效遏制。2010年以來，先后依法開展了“全市涉河泥漿專項整治執法行動”、“全市水政聯合執法巡查月”、“百河執法大檢查專項執法活動”等專項整治行動，查處了30 余起涉河違法案件，河道管理法制觀念得到有力強化。涉河建設項目管理依法規范，所有涉河建設項目嚴格實行水行政審查，水域面積“占補平衡”的原則得到嚴格執行，確保了全市水系得到嚴格保護，充分發揮河道防洪、排澇、航運、生態環境等綜合功能。

2.2 突出河道水系規劃的基礎地位和引領作用

突出河道規劃的核心作用，強調“確保河網水面率不降低”的規劃控制要求，明確河道規劃控制線和規劃保留區，加強對河道的統一規劃管理，保障河道規劃的實施。要求水行政主管部門根據河道規劃提出河道規劃控制線方案、劃定規劃保留區、制定河道整治年度計劃，規定涉及河道的各類工程建設都應當按照規劃控制線方案實施。

2.3 加強河道水域的控制和保護

依據積極保護的原則和精神，將近年來實際管理工作中的一些具體措施用法律的形式固化下來，加強河道水域的控制和保護，確保地區防汛安全和水環境持續改善。特別是針對近年來在城市建設過程中擅自填堵河道、覆蓋河道的突出問題，明確填堵、覆蓋河道和調整河道水系，只能基于“公共利益需要”，并要“按照規定的權限由水行政主管部門審查同意后，報同級人民政府批準”。同時，針對性地設立河道水域“占補平衡”制度，占用河道水域的，必須按照等效等量原則就近興建替代補償工程或者采取功能補救措施。

2.4 強化河道水生態環境改善的目標

突出水（環境）功能區劃的指導性作用，嚴格控制河道面源和點源污染，規定在河道管理范圍內的水上旅游、經營等資源開發利用項目，應當符合河道規劃和水（環境）功能區劃確定的管理要求。強化水（環境）功能區劃的要求，河道水（環境）功能區水質不達標，或者入河污染物超過控制指標的，應當暫停審評有關環評文件。明確要求水行政主管部門根據保障生活、促進生產和保護生態環境用水的需要，制定和實施水量調度方案，維持河道生態所需要的流量和水位，逐步提高河道水系自然凈化能力。這些規定，符合無錫經濟社會發展實際，具有鮮明的地方特色和可操作性。

各級政府、各相關部門把河道管理納入國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分，作為一項重要的民生事業來抓落實。投入資金超過50 億元實施了城區河道綜合整治、“清河行動”城區黑臭河道綜合整治、蠡湖新城水系調整、太湖新城河道整治、錫東新城河道治理等一系列工程，整治河道300 余條，許多城鄉河道面貌煥然一新，長廣溪、梁溪河、太科園等河道板塊成為生態型、宜居型城市建設典范，受到社會各界一致肯定。

全市河道水質改善明顯，河道常年性黑臭現象已經基本消除，水環境逐年優化，水環境治理呈現良好效應。79 個“河長制”管理斷面水質達標率從2007年的73%提高到2012年的92%；無錫市地表水環境功能區111 個監測斷面達標率為93.5%；12個國家考核斷面水質達標率為100%；主要飲用水源地水質達標率為100%。

2.5 社會公眾積極參與河道保護的氛圍逐漸形成

各級水利部門組織了河道義務監督員網絡，帶領和引導熱心河道水環境保護的社會力量參與河道公共管理。全市河道義務監督員超過500人；通過舉行“河長制”河道保護志愿者活動、環太湖水法宣傳、“保護母親河”接力長跑等各類公益活動營造共同愛護河道、保護河道的良好的社會輿論氛圍。

3 現階段存在的主要問題

3.1 河道水系規劃執行力度有待進一步加強

河道水系的遠期規劃目標與近期的實施能力存在差距。雖然水系規劃對河道標準、規模有了明確要求，但受制于土地利用和開發現狀，許多河道近期并不具備實施條件，削弱了水系規劃的控制力。部分地區在規劃實際實施過程中，河道水域的“占補平衡”與土地的“占補平衡”之間難以協調，一些發揮替代補償功能的新河道不能及時完成，影響了地區水安全和水環境。

3.2 截污控源仍然是河道水環境綜合治理的關鍵

在河道綜合整治、控源截污工程中，拆遷難、截污難的問題依然存在。由于種種原因，城市河道歷史遺留問題多，沿岸排水系統錯綜復雜，污染源難以在短時間內得到有效梳理。沿河截污槽等簡陋的截污設施，遇雨天污水溢流入河道，形成反復污染，仍然是老城區河道治理的主要問題。

3.3 河道管理體制尚未全面理順

部分地區尚未成立河道管理機構，仍由建設部門履行河道管理職能，管理職能與責任不統一，事權與財權不統一，影響了河道的有效保護和綜合利用。由于管理體制原因，專項維護經費不能落實，河道工程設施（如駁岸、護欄，景觀平臺休閑設施等）損壞后不能及時修復，河道的日常管理滯后于河道的工程建設，部分河道水環境出現臟、亂“回潮”現象。

4 持續推進河道管理法制建設的建議

“十二五”期間，無錫市的河道管理要堅持按照建設生態文明的要求，處理好水安全、水環境與河道水系利用的關系，堅持保護優先、合理利用。通過加強保護，把河道資源的開發利用納入科學發展、可持續發展的軌道，維持河湖健康生命，促進人與自然和諧。持續深入加強河道管理法制建設，通過制定實施《無錫市河道管理條例實施細則》、《無錫市河道控制線規劃》、《無錫市河道分級管理實施辦法》等規章、制度，進一步完善河道管理法制體系，通過法制建設，進一步加強以下四個方面工作：

4.1 進一步強化河道水系規劃的嚴密性

通過立法保障，加快完成全市河道水系規劃的無縫對接。要緊密結合“十二五”城鄉發展規劃，立足于全市整體水系，充分發揮河流水系的多種功能，突出水在無錫的獨特地位和作用。進一步強化規劃的嚴肅性和權威性，在諸如蠡湖新城、太湖新城等重要濱水地區建設時，有必要將水系規劃放在突出位置予以重點保障。

4.2 進一步規范涉河建設項目的管理

落實河道規劃控制，強化岸線利用的審查和管理。依法落實水工程規劃同意書制度、開發建設項目防洪影響評價和涉河建設項目前置審查制度，在建設過程中實現水面占補平衡，使城市發展與河道保護相協調，確保防洪安全與區域生態平衡。

4.3 加緊制定城鄉河道整治的規范

依法強化和推廣生態治河的理念，制定符合無錫經濟社會發展實際的城鄉河道整治規范，注重與生態市建設、城中村改造、新農村建設等有機結合，推進生態河道建設。提高河道治理標準，出臺配套政策，加大投入力度，保障按規劃實施河道整治。

4.4 盡快理順河道管理機制

積極推進《河道分級管理辦法》的制定實施，落實好分級管理責任；在規劃統一編制、河道統一管理基礎上，系統開展河道的規劃、整治、養護等工作，避免城鄉分隔、水系分隔。進一步建立健全市、區、街道三級聯動、統一協調的河道管理網絡，落實管理經費，保障河道管理機構的正常運行。通過制度建設，推進河道設施與河道水系資源的統一管理與調度，實現河道長效管理。