公安機關政府信息公開制度建設探析

楊 健

（吉林省公安廳法制總隊，吉林 長春 130000）

一、西方國家政府信息公開制度的演變及其理論依據

（一）西方國家政府信息公開制度的演變

1.西方國家政府信息公開制度產生的時代背景

政府信息公開制度肇始于20世紀中期的西方國家。19世紀末、20世紀初，資本主義發展到一定階段，科技的進步和生產關系的調整促進了社會經濟的迅猛發展，并由此導致了大量的社會矛盾和社會問題的發生。為應對這一人類社會從未有過的巨變，行政國家、全能政府開始逐步興起。①20世紀中期，人們對西方國家政府行政職能和行政權擴張、膨脹所隱含的風險有了越來越清醒的認識，尤其是第二次世界大戰的爆發，法西斯統治的教訓使人們開始思考限制、控制行政權，尋求從“行政國”過渡到“有限政府”，其中的一個途徑就是通過踐行行政程序法治，來實現對行政行為的規范，從而控制行政權。

行政程序法治的一個重要原則——行政公開原則，在20世紀中葉以后迅速發展和推廣。民眾對政府的管制尋求更多地參與和監督，并認識到社會公眾、新聞媒體等對政府行為監督的極端重要性，提出了“政府公開”、“行政公開”、“情報自由”、“政府在陽光下”、“提高政府行為透明度”等口號，并陸續制定了各種相應的法律法規。

2.西方國家政府信息公開制度的演變

1951年，芬蘭的《政府活動公開法》將公民的知情權從自由權中分立出來，并規定為一項獨立的權利。它也被認為是第一部關于現代政府信息公開的立法嘗試。②1966年，美國制定了《信息自由法》（Freedom of Information Act），并于1974年、1976年、1996年多次修改，最終成為迄今為止國際上政府信息公開方面最為完備的法律之一。此后，美國又分別于1972年制定了《咨詢委員會法》，1974年制定了《隱私權法》，1976年制定了《陽光下的政府法》，由此形成了以《自由信息法》為主干，同其他一系列信息方面的法案相協調的美國政府信息公開制度。此外，丹麥于1970年、挪威于1976年分別制定了《信息公開法》。1982年，澳大利亞、加拿大與新西蘭分別制定了《信息公開法》。2001年，英國制定了信息公開法。大陸法系的法國、德國、荷蘭和比利時以及與我國相鄰的韓國和日本等也分別制定了政府《信息公開法》。③迄今為止，西方各國已普遍確立政府信息公開制度。

縱觀西方各國的信息公開立法，具有以下幾個鮮明的特點：（1）信息的全面性。即在確立公開為原則的基礎上，將不公開的事項采取列舉的方式予以限定。以美國為例，其將不予公開的事項嚴格限定為9項：機關內部或機關之間的備忘錄；人事的、醫療的和其他類似檔案；執行法律的記錄和信息；關于金融機構信息；關于油井和地球物理信息。④（2）信息公開范圍的明確性。為避免不予公開的例外情形成為概念模糊、政府借此回避信息公開義務的規定，各國通過“立法”或“司法”途徑賦予例外情形清晰、可操作的含義，從而形成了公開與不公開的明確界限。如1974年的National Parks&Conservation Ass’nv.Morton一案為商業信息是否具有秘密性質確立了判定標準：是否妨礙政府以后取得必要的信息的能力，是否嚴重損害信息提供人的競爭地位。⑤（3）主體的廣泛性。任何公民、公司、協會都可以申請政府信息公開，提出信息申請可以根據任何理由，也可以不根據任何理由。（4）權利的保障性。各國都非常注重對政府信息公開行為的監督和信息申請主體的權利救濟，基本都設計了行政、司法和議會三位一體的保障機制，能有效地促使政府遵守。

（二）西方國家政府信息公開制度的理論依據

西方國家信息公開制度源于社會現實發展的需要，但僅有現實的合理性并不足以帶來真正意義上的信息公開，它還要建立在現代民主、法治理念的基礎上，才能最終形成具體的制度現實。

1.民主憲政思想是整個政府信息公開責任的思想基礎

根據盧梭的社會契約論，政府的權力是人民通過特殊的“契約”賦予的，行政機關所享有的一切權力均來自人民的權力和《憲法》的授權。為防止行政權賦予政府后造成濫用，為避免“絕對的權力導致絕對的腐敗”結果的出現，人們設計了憲政制度。對于憲政，簡單地說就是有限政府，其核心在于限制權力。從信息公開的角度來看，政府信息公開既是憲政的必然要求，也是憲政的重要實現途徑。權力只有暴露在陽光下才不至于發霉、變質。只有公開政府信息才能夠有效監督和控制政府行政權力。實現政府信息公開，以透明的行政取代行政權力的暗箱操作，使行政相對人參與到行政決策和執行過程中去，防止行政腐敗。

2.公民的參與權是整個政府信息公開責任的政治基礎

政府信息公開是現代民主政治發展的必然要求。傳統民主制度中的參與機制，僅限于公民通過選舉議會組成人員和選舉國家元首來實現其民主參與的目的。但是，20世紀各國普遍出現了議會大權旁落和行政權擴張的社會變遷結果。公民通過選舉議會組成人員控制議會，進而有效地控制政府的這一傳統民主形式的控制效能已被大大減弱。因此，現代民主政治理論認為，作為國家權力主體的公民應當有權越過議會直接參與到政府行使行政權的過程中，以防止行政權的濫用。這一具有新時代內涵的民眾參與權毫無疑問必須建立在政府信息公開的基礎上。只有政府信息公開，才能確保民眾無論在形式上還是在實質上都真正參與到國家的各項管理活動中，直接表達自己的意愿。

3.公民的知情權是整個政府信息公開責任的法理基礎

根據“人民主權”原則，國家權力最終掌握在人民手中，人民選舉政治精英組成政府，服務于選民，提供人民滿意的公共產品。政府在行使公權力過程中行政的信息在本質上都歸于人民所有，只不過由于社會管理的現實需要而存留在管理者手中而已。因此，民眾對于保持在政府中的信息有知情權。⑥可以說，民眾基于對政府信息的所有權而衍生出來的知情權是整個政府信息公開責任的法理基礎。

二、我國公安機關政府信息公開制度建設的背景梳理

（一）我國政府信息公開工作的發展歷程

我國政府信息公開制度的發展與我國社會的發展和社會管理的需求緊密相關，其大致可以劃分為以下三個發展階段：

1.從建國起至20世紀70年代末：嚴格保密基礎上的政令公開

在這一時期，在敵我斗爭和計劃經濟思維下，不存在現代意義上的政府信息公開理念，整個國家和政府強調的是保密工作的重要性，除公開一些需要廣大人民遵守和服從的法令、政策外，建立了一整套比較完善的政府信息保密的法律體系。

2.從20世紀80年代至20世紀末：管理意義上的政務公開

1987年，中共十三大報告提出“提高領導機關的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經人民討論”。此后，政務公開受到中央政府重視，要求各級行政機關在廉政建設中推行公開辦事制度，并開始在浙江、河北、山東等地展開試點工作。1997年以后，政務公開在全國全面推開。1999年成為“政府上網年”，由電信部門和原國家經貿委信息中心牽頭，聯合四十多個部委發起“政府上網工作”，其對政府信息公開的信息化進程影響巨大。這一階段政府信息公開的主要特點是單向性的政府信息公開迅速推進，增加了民眾對政府事務的了解，但是仍缺乏民眾的監督與表達功能。因此，還屬于一種管理意義上的政務公開。

3.從21世紀初至今：治理工具意義上的政府信息公開

這一階段以2001年我國加入世界貿易組織為突破口，極大地推進了我國社會治理中的“透明政府”建設。而2003年由“非典”疫情所引發的公共危機，使政府認識到信息公開的必要性和緊迫性，政府信息公開的步伐進一步加快，從中央到地方均開始政府信息公開立法的嘗試。2003年，廣州市發布了《廣州市政府信息公開規定》，在全國產生重大影響。2005年以后，在中央《關于進一步推行政務公開的意見》指引下，各省陸續出臺了地方政府信息公開規定，一大批地市、縣級政府也紛紛制定政府信息公開方面的規范性文件。2007年4月，國務院出臺《政府信息公開條例》，標志著我國政府信息公開正式步入法治化軌道。其實施對于促進政府信息公開合法化、規范化和保障公民知情權均具有重要意義。

（二）公安機關政府信息公開的制度實踐

1.公安機關信息公開與整個政府信息公開工作的關系

政府信息公開是指政府根據職權或者公民請求，將政府信息向公民或者社會公開展示，并允許查閱、摘抄和復制。政府信息公開的主體包括公安機關，其內容也涵蓋了公安機關的信息公開內容。兩者的緊密關系表現在以下兩個方面：

（1）公安機關的信息公開是整個政府信息公開最重要的組成部分之一。誠如英國行政法學家所言，警察在人類社會生活中具有重要的、不可替代的作用。⑦無論是“守夜人”時代，還是“行政國”時代，抑或延展至今的“后現代社會”，警察權都是政府權力必不可少的重要組成部分。也正是在這一意義上，公安機關的信息公開成為整個政府信息公開中非常重要的一環。

（2）作為整個政府信息公開的一個組成部分，政府信息公開的總體運行環境和運行狀況也決定著公安機關信息公開的運行環境和運行狀況。同時，由于公安部門行使警察權的特殊性，其信息公開的廣度和深度也可從一個側面反映出政府信息公開的廣度和深度。

2.公安機關政府信息公開的制度實踐

公安機關在信息公開方面的制度實踐，既深受整個政府信息公開工作的影響，也具有自身的發展特點：

（1）改革開放前（1949年至1977年）。受傳統的保密思想、階級斗爭以及權威型管理體制的影響，這一時期從建國起至改革開放前，我國公安機關工作還談不上真正意義上的政府信息公開。在這一期間開展的大規模鎮壓反革命、取締反動道門、禁毒、禁娼等運動，雖通過電臺、報紙、標語等對其相關政策進行了大張旗鼓的宣示，但其本質上屬于一種發動群眾的政治工作方式，遠非現代政府治理意義上的政府信息公開。

（2）改革開放后（1977年至今）。這一時期，在經濟逐步市場化以及國家政治民主化、法治化進程加快的帶動下，政府和社會對公民知情給予了更多的關注。一方面，政府在逐步回歸社會管理職責的時候，清晰地認識到信息公開對政府依法行政、建設法治政府的積極意義；另一方面，隨著利益主體的多元化，尤其是越來越多的個體脫離“單位”，成為市場的微觀主體之后，為實現自我的利益訴求，也要求政府更加透明，更多地公開信息。

在政府信息公開工作全面開展的推動下，我國公安系統的政府信息公開工作也取得了明顯進步。1999年6月，公安部在總結全國公安機關實施多年的“兩公開一監督”（公開辦事制度、公開辦事結果、實行群眾監督）的基礎上，下發《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》。通知要求，公安機關的執法辦案和行政管理工作，除法律法規規定不能公開的事項外，都要予以公開。公開的內容既包括公安執法依據、制度、程序、工作紀律等規定，也包括刑事執法和行政執法的內容。2001年，公安部又提出加強公安隊伍建設的12項措施，進一步推動警務公開。全國各地方公安機關根據公安部的要求，紛紛采取措施推進警務公開。⑧2003年，公安部修訂的《公安統計工作規則》第26條第2款規定：“戶口統計、火災和交通事故等非秘密統計資料，應定期向社會公布?！?012年8月，公安部頒布了《公安機關執法公開規定》。這是首個全面規范公安機關執法公開的規范性文件，對公安執法公開工作做出了全面、系統的規定，明確了執法公開的分類、原則、范圍、內容、方式、時限、職能部門和監督救濟渠道等，為各級公安機關準確理解、把握執法公開的內涵和外延，積極穩妥地開展執法公開工作，提供了指導。

三、公安機關政府信息公開的現狀和問題

（一）公安機關政府信息公開現狀

1.公安機關政府信息公開現狀概述

（1）公安系統政府信息公開工作組織體系逐步建立。在公安部的統一部署下，各級公安機關結合實際建章立制，出臺政府信息公開的具體工作辦法。相關機制的建立，為公安機關政府信息公開工作提供了組織保障。

（2）主動公開政府信息的力度增大。近年來，各級公安機關通過加強網站建設、開設公安官方微博等形式，主動公開政府信息的力度不斷增大。以2012年公安部的政府信息公開為例，主動公開政府信息57 953條。其中，執法依據及辦事程序47條，重要工作和專項行動信息57 847條，機構設置和人事信息7條，便民措施22條，國際警務執法合作協定28個，公安統計數據2項，內容涉及經偵、治安管理、刑偵、出入境管理、交通管理、消防管理、禁毒工作、國際警務執法合作以及公安法治建設等方面。⑨

（3）依申請公開政府信息工作得到進一步加強。通過開發運行依申請公開信息系統、制定《服務指南》，公安機關依申請公開政府信息工作得到進一步加強。仍以公安部為例，2012年，公安部共受理政府信息公開申請87件，內容涉及交通管理、治安管理、刑偵、公安執法規范、信訪舉報、人事、公安裝備財務工作、出入境、消防管理、個案等方面。公安部對受理的政府信息公開申請全部按時答復，答復率達到100%。⑩

2.個案分析：吉林公安網上服務平臺

2012年2月，吉林省公安廳正式開通運行“吉林公安網上服務平臺”（以下簡稱“網上服務平臺”）?！熬W上服務平臺”是在互聯網上建立的省公安廳、10個市（州）級公安局、42個縣級公安局以及車管所等門戶網站在內的四級應用系統。該平臺將公安機關辦理的涉及治安、禁毒、戶政、經濟文化保衛、出入境、網絡安全、交通、消防、邊防在內10個警種的171項行政審批（辦事）項目全部納入該平臺實行網上審批或服務，構建了全省公安機關統一的辦事服務平臺，實現了省、市、縣公安機關全部行政審批業務流程在網上規范運行。?

通過觀察“網上服務平臺”實施和應用的情況，可以說它對打造“陽光政務”、提升公安機關執法公信力起到了重要作用。概括來說，它對推進公安機關政府信息公開工作方面的作用和意義主要表現在以下方面：（1）“網上服務平臺”已經成為吉林省公安機關信息公開工作的第一平臺。截止到2013年7月底，吉林省各級公安機關通過“網上服務平臺”發布的信息累計已達十一萬余條。（2）以省廳為中心節點，各部門、各市、縣公安局以及其他有關單位為子節點，形成了橫向整合、縱向聚合、上下一體的政府信息公開網上發布機制和應用效應，有效避免了“信息孤島”的產生，體現出全省公安機關信息資源的統一性、完整性和綜合性。（3）以體裁分類、主題分類為主的多維度信息結構和以各部門信息公開專版、各市縣公安局政府信息公開專版為主的多維度呈現模式，體現出全省公安政府信息公開工作的實用性、條理性和專業性。（4）通過“外網受理、內網審批”的模式，實現了吉林公安行政審批、辦事項目從信息上網到服務上網的根本轉變?！熬W上服務平臺”基本上實現了讓辦事群眾足不出戶就能申請辦理公安行政審批業務的目標。在“網上服務平臺”上，吉林省各級公安機關將本級的審批權限以及相關業務部門的業務申請、辦理、審批等所有流程、收費標準、審批依據、辦理時限和需要提供的手續，全部予以公開，群眾可以通過互聯網申請辦理業務并及時掌握業務辦理進展情況。

（二）公安機關政府信息公開現階段存在的問題

近年來，隨著我國法治建設進程的加快，尤其是在公民權利意識覺醒和現代信息技術的推動下，我國政府的信息公開制度逐步完善。作為政府重要組成部門的公安機關也在推進政府信息公開方面取得了顯著成效，在公開內容、公開對象、公開方式方法以及網上公開辦事等方面開展了形式多樣的政府信息公開實踐。這些實踐，既增加了公安機關政府公開信息的數量，更好地保障了公民的知情權，也由此提高了公安機關職權行使的透明度，為打造陽光政府、樹立良好的政府形象奠定了堅實基礎。但總體而言，我國公安機關的政府信息公開工作仍處于起步階段。目前，公安機關的政府信息公開工作主要存在以下幾個方面的問題：

1.信息的準確性不夠，影響公安機關的執法公信力

在信息時代，“公共治理演化為政府對大量、多元、專業的信息的處理過程，這包括了多變、專業的大量有關社會問題的‘信息輸入’，與政府及時、準確地梳理、分析、判斷和回應的‘信息輸出’過程?！币虼?，信息“輸入”和“輸出”的準確性、透明度直接決定著公安機關政府信息公開的質量，進而決定著公安機關的形象及其執法公信力。2009年5月，杭州大學生胡某在城市道路上嚴重超速撞死青年譚某。西湖交警部門在第一次新聞發布會上，初步認定肇事車輛時速，其依據是當事人及其朋友的陳述。這一未經通盤考慮及科學論證的倉促結論引起了網絡的嘲諷和憤怒狂潮，造成民眾對公安機關的不信任，進而質疑公安機關能否公正執法。

2.信息的發布不及時，造成突發性事件演變為群體性事件

網絡空間為公眾提供了一個公共討論的平臺，能夠迅速將大家關心的問題演變成一個公共事件。因此，在公眾之間信息交換空前快捷方便的時代背景下，發生突發事件時，就需要政府及時輸出信息，否則就會因謠傳或者猜測造成失真信息的廣泛傳播，從而引發公共信任危機，甚至引發群體性事件。在2009年湖北“石首事件”中我們可以很清楚地看到這一點。2009年6月，湖北石首市一名酒店青年廚師的命案，在種種傳言的發酵下釀成沖突。其起因是一起非正常死亡案，面對諸多疑問，警方的解釋未能成功說服死者家屬和公眾。在長達80個小時內，一方面是政府的新聞發布語焉不詳，另一方面是網友借助非正式媒體發布信息、探尋真相。據不完全統計，在這段時間里，體現政府立場的新聞稿只有3篇；而一個網站的帖吧中就出現了近500個相關主帖，在一些播客(視頻分享)網站，出現了不止一段網友用手機拍攝的視頻。?由于對網絡傳播規律認識不夠，對網民回應不足、不及時、不充分，結果導致“小問題引發大熱點”，最終引發成一場嚴重破壞公共社會秩序的群體性事件。

3.信息的全面性不足，阻礙民眾對公共治理的有序參與

“行政國”時代的到來，導致行政權的日趨膨脹，不但使得政府背負很重的財政包袱，也使其面臨日趨嚴重的控制和信任危機。為應對這一挑戰，公共治理模式開始走上前臺，它是一種多元的、民主的、協作的行政模式，強調公眾的普遍參與是對公共關系規范和管理的基礎。在這一公共治理模式下，要求信息不能再由政府單方面壟斷，而必須使信息流通起來，讓公眾享有并利用這些信息，實現信息效益的最大化。在信息時代下，政府也不可能獨享信息資源，社會也只有在政府的信息公開中形成良好的公共秩序。目前，由于相關法律規定的模糊和籠統，信息公開與否的界限并不明確，不僅僅可能損害公民權利，更可能造成現代社會治理下的公共危機。通過考察互聯網上公安機關建設的網站，目前網上面向大眾服務的市局一級的網站多有建立，可分局一級的網站以及派出所這類基層辦事機構的網站建立得不多，老百姓無法通過有效的渠道了解相關法律法規及有關政策，熟悉具體辦事程序。同時，從公安機關已公開的信息看，主動公開的公安政府信息種類單一、數量較少。公安機關與民眾之間也缺乏便捷、有效的雙向信息溝通渠道，民眾難以通過網上直接交流的方式獲取相關信息和幫助。此外，雖然公安機關擁有了大量的信息，但是由于法律規定的模糊及滯后的保密觀念影響，多數信息只限于公安機關內部使用，在服務民生方面提供的信息卻很少，造成信息資源的巨大浪費。

四、完善公安機關政府信息公開的建議

（一）構建公安機關政府信息公開的民主動力機制

目前，公安機關開展政府信息公開工作的主要依據是2007年國務院出臺的《政府信息公開條例》以及公安部發布的通知、規定等規范性文件，均屬于行政規定、部門規章一類。這是行政系統對信息公開的自我規定，在范疇上仍屬于“主動”公開，而非民眾通過法律的規定對政府行為的強制性規范。這導致了公安機關在信息公開制度設計和實踐中的一系列政策色彩濃厚和審慎性的規定。主要表現在：目前有關信息公開的規定中非但沒有確立“公開為原則，不公開為例外”的原則，還對主動公開的信息設置了層層限制；在相關制度設計中，對公民獲取信息的權利保障機制也極為不健全。因此，建議進一步提升相關規定的法律位階，構建公安機關政府信息公開的民主動力機制，變審慎、有限度地“主動公開”為有義務地全面公開。

（二）完善公安機關政府信息公開的權利救濟機制

根據現有的法律，在政府信息公開權利保障機制方面主要確立了三個制度：一是確立了行政機關內部的考核、考評和監督檢查制度；二是確立了政府信息公開年度報告制度；三是對信息公開中具體行政行為的異議，可以提起行政復議或者提起行政訴訟。這三項制度所確立的主要是行政和司法兩種救濟渠道。其中，行政救濟具有明顯的中國特色，體現了我國信息公開制度的行政內部規范色彩。受行政權主導的國家傳統影響，在現實中，它是我國民眾最優先選用的權利救濟方式，因而發揮著重要的作用。?但因其缺乏足夠的中立性，也具有天然的不足。司法救濟受限于行政訴訟只受理具體行政行為的規定，在“公開信息的范圍確定下來以后，司法對具體行政行為的審查除了能保障‘現有公開范圍內’的信息公開外，并不能對民眾應當具有的知情權發揮擴展和保障的功能”?，尤其是在我國未確立“公開為原則，不公開為例外”的情形下，司法審查的局限性進一步凸顯出來。因此，應進一步完善公安機關政府信息公開的權利保障機制，拓寬司法審查的范圍，并探索介于司法和行政救濟之外的救濟方式，如人大的監督。

（三）建立公安機關業務部門與民眾互動的信息溝通渠道

這主要涉及信息的“流通管道”問題，主要的考核標準是政府信息的“輸出”和民眾獲取信息的方式、程序等技術設計是否科學、合理、便民。目前，公安機關在實踐中信息公開的方式除了繼續使用傳統的公開欄、報紙、電視之外，也努力開發建設網上綜合服務平臺，為民眾提供更多的便利。但是縱觀已有的實踐，一方面，其公開的內容仍僅限于政策、法令宣示類，所公開信息的質量和深度不夠；另一方面，網上互動式的信息“輸出”和“獲取”多局限于行政審批，而對更廣泛的公安業務信息沒有涉及。為提高公安機關政府信息公開的工作效率，提升公安機關服務質量，建議借鑒吉林省公安廳開發運行“執法信息短信服務平臺”的做法。面對“依據申請公開”時，吉林省公安廳以類似郵政快遞的查詢模式，充分利用并完善網上申請系統的功能，申請系統為每一份申請自動生成一個編號。申請者可以在網絡申請系統上輸入編號，查詢自己的申請處理流程。對于通過其他途徑提交的申請（如書面提交申請），工作人員手工錄入相關申請信息，也生成相應的申請編號，并及時地通過短信發送平臺告知申請人。這樣，申請者可以通過編號及時獲取申請處理的狀態及其處理結果等反饋信息，申請者與業務部門之間也就開辟了一條及時、便捷、高效的互動交流渠道。在必須向特定對象主動公開方面，如通知犯罪嫌疑人親屬相關拘留、逮捕信息時，也可以通過這一“短信服務平臺”及時將相關執法信息告知當事人。此外，為進一步保障公民的信息知情權、表達權、監督權，應該進一步完善座談會、聽證會等傳統信息互動交流模式，真正公開能滿足公民“參與和監督”需求的信息，聽取民眾的建議和意見，把公安機關的執法活動置于民眾的監督之下。

（四）健全公安機關政府信息公開工作的保障機制

公安機關是與公眾生活最為密切的部門之一，加之其工作性質的特殊性，使其掌握了大量的涉及公民切身利益的政府信息?？傮w來說，公安機關的政府信息公開工作是一項政治性、政策性和技術性都很強的工作，需要經過信息篩選、專業審批、保密審核、信息公開、受理查詢、信息答復、信息管理等多個環節，是一個系統的工程。因此，在建立健全公安機關政府信息工作的保障機制方面，不僅僅需要堅實的財政支持，更需要建立專業的人才隊伍。面對公安機關日趨繁重的信息公開任務，公安機關需要設置專職負責警務信息公開的崗位，并通過切實有效的培訓工作，提升負責公安機關政府信息公開工作人員推進政府信息公開的意識和觀念，提高其利用先進技術手段提高政府信息的分類、保管和檢索的能力及有效應對各種警務信息公開申請的能力。

五、結語

改革開放之后，中國人日益分化為不同的利益主體，隨著市場經濟發展成長起來的新興市場主體已不滿足于政府的“通告和知情”，也不再僅僅滿足于知情之后的一般意義上的監督，他們對政策甚至立法的制定過程提出了參與、表達的要求，以實現自己的利益訴求。與此同時，在社會事務日益繁雜的時代背景下，政府傳統的權威管制模式也遭遇了嚴重挑戰。新的公共治理模式同樣要求民眾參與進來，政府只有更加透明和公開，才能有效地協調各方利益關系，社會才能有序運轉。這些是在現代社會條件下公共治理對政府提出的開放需求。而信息時代的來臨，則使政府在社會治理中面臨著更為緊迫的信息公開訴求。作為與公眾生活最為密切、公眾關注度最高的政府組成部門，公安機關也不再能夠以其工作性質的特殊性為由繼續其保守、封閉的行事模式，已發生的重大社會群體性事件告訴我們，公安機關的政府信息公開工作的質量直接影響到社會秩序的和諧、穩定。因此，各級公安機關只有充分理解和把握社會發展方向，進一步轉變觀念，創新信息公開工作，才能在政府公共治理勃興和信息時代的大背景下，為社會秩序的和諧與穩定發揮其應有的職能作用。

注釋：

①關于“行政國”的發展、演變，可參閱姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社第三版，5頁～10頁。

②1776年，瑞典在《關于著述與出版自由的1776年12月2日之憲法法律》中首先確立了政府文書的公開制度，1949年瑞典修訂的《出版自由法》進一步明確了瑞典公民可以自由獲取公文檔案。但瑞典的上述立法并非出于政府信息公開機制制度化的目的，而是為了將政府信息納入出版自由的范圍。因此，不能被認為是現代信息公開立法的雛形。

③1996年韓國頒布了《公共機構信息公開法》，并于1998年1月1日開始實施。日本為推進行政改革，分別于1988年頒布《個人信息保護法》、1993年頒布《行政程序法》、1999年頒布《信息公開法》。

④王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年第2版，968頁～993頁。

⑤王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年第2版，第979頁。

⑥相關論述可參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年第1版，第113頁。也有研究者從納稅人的角度論證公民是政府信息的最終擁有者，“因為行政資訊是由公民繳納的稅金而形成，應當屬于公共財產，所以應當開放給公民使用，不應當由政府機關封存、廢棄或處置”。參見馮國基：《面向WTO的中國行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24頁。

⑦威廉·韋德在其著作《行政法》一書中寫道：“一名具有守法意識的英國人除了郵局和警察之外，幾乎沒有意識到政府的存在，卻可以沒有任何影響地度過一生?！眳⒁娡ろf德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第1頁。

⑧例如，廣東省公安廳將警務公開的內容、執法依據、辦事條件、辦事手續、內部操作規程、服務承諾、投訴渠道等編成《廣東省警務公開手冊》，下發到全省公安機關基層單位，并向社會公開。上海市公安局自1997年推行警務信息公開以來，按照“先定警種后定內容再選擇公開形式”的思路，已經逐步實現了十大警種的警務公開。

⑨參見：《公安部政府信息公開工作年度報告（2012年度）》。

⑩參見：《公安部政府信息公開工作年度報告（2012年度）》。

?該平臺主要功能包括警務提示、網上申請、結果查詢、警務咨詢、車輛違法信息查詢、駕駛人信息查詢、駕駛人模擬考試等。

?參見：《人民日報評石首事件：批評政府新聞發布語焉不詳》，載于http://news.163.com/09/0624/10/5CIM8T3100012Q9L.html，最后訪問于2013年8月7日。

?引起廣泛關注的朱令案為我們提供了這方面的典型案例。2008年5月12日，朱令的母親朱明新向北京市公安局遞交申請，要求公開朱令案的進展情況。5月30日，警方提供給朱明新的《政府信息不予公開告知書》稱，經審查，朱明新申請獲知的政府信息，屬于法律、法規及相關規定不予公開的其他情形，故根據《政府信息公開條例》的相關規定，不予公開。2008年7月9日，朱明新向北京市政府提出行政復議，朱明新在提起復議的申請中表示，《告知書》中稱不公開信息的理由為“屬于法律、法規及相關規定不予公開的其他情形”，令她無法了解不予公開的原因，故要求撤銷北京市公安局的《政府信息不予公開告知書》。對此，北京市公安局辯稱，朱明新要求公開的信息內容，“是公安機關在行使刑事司法權過程中制作的刑事偵查卷宗，屬涉密材料”，不屬于《政府信息公開條例》規定的政府信息公開范圍。北京市公安局認為，其出具的《政府信息不予公開告知書》“符合相關法律規定，程序合法，內容適當”。2009年3月16日，北京市政府在就相關法律問題向國務院法制辦請示后，下達《行政復議決定書》，認為北京市公安局在做出信息不公開決定時，并未說明不公開的理由，違反了相關規定，因此對其出具的《政府信息不予公開告知書》予以撤銷。關于朱令案的詳細報道可參見財經網：《朱令懸案 “探底”案件信息公開》，載于http://www.caijing.com.cn/2009-04-09/110135520_1.html，最后訪問于2013年8月8日。

?參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年第1版，第127頁。