整體性治理:我國非營利體育組織發展路徑研究

呂尋金,楊依坤

(1.成都學院體育學院,四川 成都 610106;2.贛南師范學院科技學院,江西 贛州 341000)

整體性治理:我國非營利體育組織發展路徑研究

呂尋金1,楊依坤2

(1.成都學院體育學院,四川 成都 610106;2.贛南師范學院科技學院,江西 贛州 341000)

以整體性治理理論為基礎,結合我國非營利體育組織發展的實際,分析整體性治理給當前我國非營利體育組織發展提供的思路,提出了政府職能轉變背景下我國非營利體育組織統籌發展路徑及保障機制。

整體性治理；非營利體育組織；發展路徑

近些年,隨著政府管理體制改革不斷深化,政府職能轉變不斷取得實質性的效果,政府權利不斷下放以及社會體育需求日益膨脹,我國非營利體育組織發展的空間不斷擴展,發展環境得到進一步的優化,但從我國非營利體育組織發展現狀來看,非營利體育組織還處于萌芽階段,其影響力十分有限,在建設體育強國建設中還未能充分發揮作用。本研究以整體性治理理論為基礎,結合中國非營利體育組織發展的實際,提出了政府職能轉變背景下我國非營利體育組織統籌發展路徑及保障機制,以期為我國非營利體育組織發展提供支撐。

1 整體性治理理論

整體性治理理論是英國學者?？怂褂?997年在《整體政府》一書中首次提出,1999年,?？怂沟忍岢隽私嬚w政府的策略,并于2002年合作出版了《邁向整體性治理:新改革議程》一書,整體性治理理論得到進一步完善。理論的核心思想是以協調、整合和責任作為整合機制,倡導組織機構間的合作與整合,得到了OECD(經濟合作與發展組織)多個國家的共識與借鑒。[1]

整體性治理著力于政府內部機構和部門之間的功能整合,力圖將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來,并試圖構造一個三維立體的整體性治理整合模型(圖1):(1)治理層級的整合,主要是縱向與橫向各個部門之間通過網絡技術的連接和相應的數據保護協議來共同應對日益增多的“跨界”公共議題。(2)治理功能的整合,擬整合的功能可以是組織內的,也可以是彼此有重合或相關功能的部門之間的。(3)公私部門的整合,很多工作可以在公共部門、志愿團體或者私人業主公司進行整合,從而推動公私合作、互助、協助的發展。以治理層級的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長,構建整體性治理的立方體模型。[2]無論多么復雜的公共問題都能夠在這個模型中找到對應的點,也就是說,任何一個復雜棘手的公共問題的解決都必須放于多種時空結構、多種方式、多方參與的立體時空中才能獲得比較有效地解決。[3]

圖1 三維立體的整體性治理整合模型[4]

2 非營利體育組織發展整體性治理的契合性

雖然政府職能轉變給非營利體育組織發展開拓了很大的發展空間,并優化了其發展環境,但非營利體育組織依然沒有擺脫社會認知度低、制度保障欠缺、資金缺口大的主要發展困境。這些問題受到各種因素的制約不可能在短期內一蹴而就地解決。面對這樣的困境,整體性治理強調政府通過強調制度化、經?；陀行У目缃绾献?協調、整合公共服務各主體關系,以增進公共價值[5],為公眾提供無縫隙服務,這為我們提供了一種分析非營利體育組織統籌發展的思路,可以暫時彌補非營利體育組織發展困境帶來的制約。用整體性治理來分析我國非營利體育組織的統籌發展,可以找到我國非營利體育組織統籌發展的契合性。

第一,價值理念的契合:追求公益性。政府職能轉變,把政府塑造成為公共體育服務的公益性最強有力的保證者。非營利體育組織也是以提供體育公共服務,滿足民眾體育需要的公益性社會組織,其價值理念主要包括民主、責任、公正和服務的精神等,合作、互動、參與是這些公共精神的外化和實現途徑。[6]整體性治理理論與非營利體育組織的發展理念具有較強的融合性,整體性治理的本質特征和實踐模式能夠充分體現非營利體育組織的公益性價值理念。

第二,目標取向的契合:合作共贏。不同的非營利體育組織主要關注的對象并不一致,不同的非營利體育組織基于自身利益以及組織本質,在發展規劃、服務對象、資源配置等方面可能存在分歧和沖突。整體性治理強調以解決問題作為各利益相關者協調合作發展的邏輯起點,契合了我國當前政府和非營利體育組織合作共贏發展方式的需求。整體性治理正是非營利體育組織統籌發展所尋求的旨在通過各方有機整合和通力合作以滿足公眾公共體育服務需求的理想選擇。因此,整體性治理為我國非營利體育組織合作共贏目標的建立奠定了堅實的理論基礎,并能積極推動目標的實現。

第三,運行機制的契合:協調與整合。在我國各類非營利體育組織建立合作共贏發展方式的過程中,利益關系是核心問題,合理的利益分配是處理各類非營利體育組織合作的關鍵。而整體性治理正是強調以協調整合為機制實現利益最合理最優化的分配,這樣的運行機制可以有效地解決各類非營利體育組織合作發展中的利益核心問題。

3 非營利體育組織整體性治理的發展路徑

3.1 構建合理化組織結構,加強治理層級整合

理念的落實需要組織結構的支撐,這一論題的前提假設是,組織的結構設置是實現非營利體育組織公共體育服務目標的工具。在政府與社會力量同在的公共體育服務多元供給體系中,各部門以傘狀結構代替功能分化的組織[7],就特定問題破除組織間的阻礙,建立協調合作的服務機制,形成信息通暢、信息分享、協同聯動的局面。具體看來:(1)縱向上,理清不同級別政府機構部門的職權范圍,梳理和明確機構部門的責任,以權力下方的方式充分調動地方性政府機構部門的活力。(2)橫向上,政府部門與非營利體育組織之間,都應該以高效服務為宗旨,以業務、職能的性質為標準進行部門機構、人力、物力等資源的整合,構建服務內容相同或相似的“統一部門”的大服務機構,為公眾提供“一站式”的便捷服務,提高服務效率。同一組織不同部門之間的橫向聯系,面對共同問題,實行跨越部門區隔界限聯合進行事務治理的方式?？傊?不論是政府還是非營利體育組織的組織機構設置上,以提高服務效率解決問題為宗旨進行任務分工,有利于增強公共服務中協調合作的組織機制。

3.2 優化運行機制,加強治理功能整合

在整體性治理理論看來,針對功能性劃分所導致的管理碎片化和公共服務的裂解性,需在既有的功能性部門分工基礎上進行政府運作的整合,強調逆部門化和碎片化,實行大部門式治理。[8]政府職能轉變中政府和非營利體育組織都應當樹立較強的整合意識,推進二者在體育公共服務領域的協作和整合,整合的基點是優化部門機構設置快速有效地解決問題。具體而言,深入探索功能整合的統一部門治理方式,以功能性質為界限,以高效和快捷的服務原則進行對服務部門機構進行合理規整,深化協同合作機制,建立非營利體育組織的綜合管理機構,加強其運行的整合性機制,實行一體化管理體制。

在具體運行過程中,需對政府和社會力量部門的功能進行科學的定位,原有的體制中,體育行政部門具有“掌舵者”和“劃槳者”的雙重身份,壟斷著公共體育服務的絕大部分資源,造成資源供給不足和利用效率不高。政府職能轉變就是鞏固政府“掌舵者”的身份,消除其“劃槳者”的身份,讓非營利體育組織充當“劃槳者”,充分發揮其服務作用。功能合理區分的公共體育服務供給體系中,政府和非營利體育組織不僅要建立協同合作關系,并且要明確在法律上的規制與被規制關系。這就要求體育行政部門認清自身的功能定位,在合作過程中遵循社會發展的客觀規律和法律規范,消除強權機構意識,保證非營利體育組織在法律上的公平與平等。

3.3 發展社會力量,加強官民合作伙伴關系整合

整體性治理側重于資源社會化配置和動員社會分散資源為社會提供公共產品和服務,這種治理模式打破政府壟斷公共物品供給的局面,消除政府公共體育服務唯一提供者的身份,提高非營利體育組織等社會力量的公共服務供給能力,合理區分政府與社會力量的功能職責。將政府的部分公共服務職能分讓給社會力量,實現地方公共服務供給的政府主導社會參與、以社會力量供給為主的局面。有研究提出整體性治理把政府部門和眾多社會機構部門整合在一起共同運作以突破政府組織能力局限,從而形成一個共識性的目標。具體方式有三種:政府組織機構整合,即將兩個或兩個以上政府組織的全部或部分機構和功能整合到一個新部門；正式的伙伴關系,即以契約、協議或框架性協議進行共同經營；非正式性的伙伴關系,即以咨詢、溝通、口頭協議予以執行。

必須要認識到,目前我國非營利體育組織發展處于起步時期,總體上力量還很薄弱,需要政府為其提供發展的基礎條件,需要政府來確定其合法地位,還需要政府對其合理監管。所以,在整體性治理理論指導下,政府的主導作用是實現整體治理目標的關鍵。

4 非營利體育組織發展保障機制

科學合理的發展路徑必須配以有效的保障機制才能取得理想的效果。因此,該部分就從外部和內部兩個方面分析非營利體育組織發展的保障機制(圖2)。

圖2 非營利體育組織發展保障機制

4.1 非營利體育組織發展的外部保障機制

由于我國非營利體育組織發展的歷史較短,無論數量和規模都還較小,力量比較薄弱、獨立性較差、資金和人才較為缺乏,因此,其參與合作治理,離不開包括政府在內的外部條件支撐。

4.1.1 完善法律法規,厘清服務邊界

公共體育服務體系中,政府體育部門與非營利體育組織在職責范圍和權限方面,需要有一個相對清晰的界限。因為政府部門天然地擁有強制性的公權力,而非營利體育組織作為民間組織,并不具備強制性權力,雙方在合作治理過程中出現沖突時,會導致非營利體育組織的工作被強制性權力壓制,所以必須制定相應完善的法律,對政府的公權力進行規制,對非營利體育組織的合法利益進行保護。在法律的保護下建立合理的職責權限的邊界維護機制是十分必要的。

目前,我國非營利體育組織的管理相關法律法規,主要有《社會團體登記管理條例》《基金會管理辦法》《全國性體育社會團體管理暫行辦法》《體育類民辦非企業單位登記審查與管理暫行辦法》等,這些法律法規對非營利體育組織發展來說,具有相當程度的不合理和不完善性,準入門檻高,監管機制、稅收激勵機制和保障機制不健全等法律法規問題構成了當前我國非營利體育組織發展的瓶頸,導致非營利體育組織參與度低、運營無保障、專業人才匱乏等諸多問題。

因此,完善相關的法律法規就成為建立外部保障機制的首要問題,第一,用法律法規約束政府體育行政部門的公權力,避免權力擴張越界發生的問題。第二,用法律法規為非營利體育組織的壯大、運營提供保障,降低非營利體育組織建立的準入條件,調動社會力量參與公共體育服務的積極性、主動性。

4.1.2 培養專業人才,實施專業化管理

專業化的人才匱乏是制約我國非營利體育組織發展的重要問題。非營利體育組織作為體育類社會團體,其發展必須要有專業的體育人才、管理人才、財務人才、信息人才、營銷人才等,進行專業化的管理運作。目前,由于非營利體育組織的力量薄弱,資金不足,不具備實體化性質,對各類人才的吸引度低,導致非營利體育組織的管理松散無序,運行比較艱難。

政府職能轉變的目的之一就是讓更多的非營利體育組織參與到公共服務體系中來,幫助其培養專業人才也是扶持其發展的外部保障措施之一。第一,通過財政扶持和完善法制奠定非營利體育組織的發展基礎,推行其實體化建設,促進其職業化發展,從而達到能夠有效吸引人才的效果。第二,由政府牽頭通過政府專門培訓機構和社會專業培訓機構,加強培養有志于非營利體育組織的專業化人才,擴大非營利體育組織專業人才隊伍。第三,宣揚志愿精神,鼓勵社會專業人才進入非營利體育組織從事志愿服務。

4.1.3 加大政府購買公共服務的力度

“政府購買服務”是指政府將原來由自己直接舉辦的、為社會發展和人民生活提供服務的事項,通過“購買”的方式交由民間組織來承接,是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型公共服務提供方式。[9]政府根據需要委托非營利體育組織從事某項公共體育服務,并給予相應的資金支持或補償,或者政府通過購買的形式把某個公共體育服務項目交由非營利體育組織委托辦理,這種方式在西方國家普遍采用。在我國現階段,將非營利體育組織納入政府采購的對象,既是基層政府體育部門轉換角色和形成多中心體育服務供給模式的內在需要,也是政府扶持非營利體育組織發展的重要途徑之一。政府購買非營利體育組織的公共體育服務及產品的合作方式,實現了政府、非營利體育組織和服務群體三者的“共贏”。

4.1.4 完善監管體系,保證良性運行

目前,我國非營利組織由于各種因素,組織本身管理不規范,又缺乏相應的監管,而非營利組織又掌握著大量的物力、財力資源。我國其他非營利組織運行中,曾出現過基金會募集的資金大量被挪用或貪污、社會捐贈的物品被占為己有或受益對象出現偏差、利用組織的名義進行營利性的運作等現象,充分說明了監管體系存在較大的漏洞。所以,政府在鼓勵非營利體育組織發展的同時,應完善的監管體系,對其運營進行有效的監督管理。

非營利體育組織作為政府和社會的聯系橋梁,必須通過自身的運營,充分發揮應有的社會功能,切實地分擔政府的壓力,為社會提供體育服務,真正做到服務政府服務社會,而不能空有其名無所作為。對非營利體育組織的工作成效,應建立相應的評估機構和完善的評估指標體系,對其工作成效進行量化評估,并建立與評估體系相對應的獎懲體系,監督非營利體育組織工作情況。

4.2 非營利體育組織發展的內部保障機制

如果說外部保障機制是非營利體育組織良性的堅硬外殼,那么內部保障機制就是其強大的發動機,所以,加強內部保障機制建設是非營利體育組織增添和保持社會活力的主要因素。

4.2.1 完善組織內部管理體系

完善非營利體育組織內部管理,必須進行實體化建設,這也是我國政府職能轉變和體育改革的需要。通過實體化建設非營利體育組織具備獨立的組織法人資格、具有規范的組織章程和以章程為核心的各項工作制度、具有穩定的基礎設施、組織機構科學合理,理事會、監事會等領導機構和辦事機構設置明確、實體項目具有較為廣闊的市場經營的發展前景,具有相當規模的品牌賽事或傳統活動、具備自立自強和自養的能力。[10]所以,實體化建設,就是圍繞構建內部管理體系各方面,從內部管理的軟硬件條件上進行完善。

4.2.2 增強信息透明度

要提高非營利體育組織的社會公信力,必須進行陽光運營,實施信息公開制度,要求非營利體育組織將其提供的公共服務及產品的狀況、組織的經費來源及財務支出等信息,向政府和社會詳細真實地公布,讓非營利體育組織放于社會的監督之下進行運行,避免負面事件發生。信息公開制度,非營利體育組織可以通過信息公開,獲得社會的信任,提供社會公信力。公民通過所公開的信息及時了解非營利體育組織的運行狀況,對其運行中出現的問題,提出意見和建議,有利于促進非營利體育組織更加完善。通過信息公開制度,可以建立政府、非營利體育組織、民眾三方信息交流的渠道,保證體育公共服務體系中信息的流通,通過信息流通,及時發現和解決體育公共服務中出現的問題,保證體育公共服務體系的健康發展。

4.2.3 提高自我營銷能力

長期以來,受到計劃經濟背景下全能型政府的影響,我國非營利體育組織在政府部門的統管下,缺乏自主管理權利,所提供的公共服務資源也是有體育行政部門統一分配,非營利體育組織只是任務的執行者,組織公共服務營銷觀念淡薄。政府職能轉變情況下,非營利體育組織活動充分的自主管理權,具有組織的職責范圍和服務對象,要發揮其真正的社會功能,必須要對自己的服務產品進行有策劃有效的營銷模式,提高自身的營銷能力。要積極主動地深入社會基層,進行公眾需求和市場空間調查,通過新聞、媒體、網絡等途徑進行宣傳,讓社會公眾了解組織的服務理念和所提供的公共服務和公共產品,同時,不斷提高自身的知名度,擴大組織的顧客群體。

4.2.4 提高自我公信力

現階段,我國非營利體育組織處于起步階段,其管理不完善、運行機制不健全、營銷意識淡薄、信息不公開等主要問題,導致了組織運作缺乏公開性和規范化制約,使得一些負面事件不斷發生,如吹黑哨、足球賭博、假球等,致使社會對非營利體育組織的信任度較低。

另外,服務品質不高也是導致組織社會公信力低的重要原因。一般來講,非營利體育組織開展活動多是由使命感和信念驅動,又有公眾和志愿者積極推動,再加上摒棄了僵化的官僚體制,應具有更高的主動性和創造性,應該為公眾提供物美價廉的公共產品和服務。因為我國現在非營利體育組織的數量不多,沒有形成市場競爭,所以,在組織的整個運行中,產品和服務的質量被嚴重忽略,所提供的公共產品和服務質量不高。因此在非營利體育組織的發展中,要通過完善管理體系、規劃運行機制、積極主動營銷、實行信息公開促進組織的良性發展,適當引入競爭機制,通過競爭提升產品和服務的質量,利用良性的發展態勢和高質量的產品服務,不斷提升組織的自我公信力。

[1]曾凡軍.整體性治理下的政府協調機制研究[M].2013.

[2]Perry,Dinna Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[M]. Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave,2002:29.

[3]竺干威.從公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008 (10):52-58.

[4]宋繼新,貢娟.論國家體育管理體制變革的重心[J].北京體育大學學報,2008(5):77-79.

[5]任維德,喬德中.城市群內府際關系協調的治理邏輯:基于整體性治理[J].內蒙古師范大學學報(哲學社會科學版),2011 (2):50-55.

[6]劉欣.我國非營利組織在政府職能轉變中的作用及實現途徑[D].山西師范大學碩士學位論文,2012.

[7]馮欣欣.政府與非營利體育組織合作:理論邏輯與模式轉變——基于資源依賴的視角[J]:天津體育學院學報,2012(4): 297-302.

[8]曾凡軍.整體性治理分析框架下的公私合作伙伴關系重構[J].湖北行政學院學報,2013(1):84-89.

[9]張珊珊.非營利組織在政府職能轉變背景下的角色定位[J].天津經濟,2013(6): 41-44.

全國體育新聞傳播學術研討會在成都體育學院舉行

第十屆全國體育新聞傳播學術研討會暨中國傳播學會體育傳播專業委員會第七屆學術年會于10月23日-25日在我校舉行,研討會由中國體育科學學會體育新聞傳播分會主辦,成都體育學院承辦。

本次會議以“全球化與體育文化傳播”為主題。會議分為大會報告、專題報告、主題報告、分會場報告、研究生專場、墻報交流和Workshop七種形式。中國人民大學新聞學院喻國明教授、美國亞拉巴馬大學傳播與信息學院副院長周樹華教授作了大會報告;騰訊體育頻道總監許紹連與江西財經大學副校長易劍東教授作了專題報告,來自4所高校的教授與博士分別作了主題報告。分會場報告以體育新聞、體育傳播、全媒體傳播為主題進行交流。會議期間還舉行了兩場研究生專場論文報告會,并由知名教授對每位研究生的論文報告進行了點評。本次研討會還首創了Workshop工作坊的研討形式,分別以“體育·文化·傳播”、“體育·營銷·傳播”、“體育傳播·理論·范式”為主題進行交流。

(新聞系)

Holistic Governance:Development Path of China's Nonprofit Sports Organizations

LV Xun-Jin1,YANG Yi-Kun2
(1.Chengdu University,Chengdu Sichuan,610106;Gannan Normal University,Ganzhou Jiangxi,341000)

Depending on the holistic governance theory as the foundation,the paper,by combining the actual development of China's nonprofit sports organizations,analyzes the inspiration of holistic governance to the development of nonprofit sports organizations.The paper thus comes up with the overall development path and the guaranteemechanism for such organizations in the context of the transformation of government functions.

holistic governance；nonprofit sports organizations；development path

G80-05

:A

:1001-9154(2014)11-0022-05

G80-05

:A

:1001-9154(2014)11-0022-05

呂尋金(1977-),男,山東陽谷人,講師,研究方向:體育教育。

2014-07-24