探究《物權法》五十三條國家機關對國有財產的管理

馬浩月等

【摘 要】《物權法》第五十三條規定：國家機關對其直接支配的不動產和動產享有占有、使用以及按照法律和國務院的有關規定處分的權利。這一法條規定了我國國家機關對國有財產的權利，確立了我國國有財產的管理制度，但其中仍有諸多問題尚待解決。本文結合（2010）濮中法民一終字第96號案例，深入分析我國國有財產管理制度的現狀及問題，借鑒其他國家管理經驗，提出完善國有財產管理制度的建議。

【關鍵詞】國家機關；國有財產；管理權

通過分析（2010）濮中法民一終字第96號案例[1]，筆者認為，本案反映的法律問題有：1、一審判決將物權法53條增加收益權，是嚴重錯誤。2、從本案可以看出國家財產具有特殊性，不應適用善意取得和時效制度。（理由在下文將具體論述）3、不能因國家機關主體的界定和內部權限的劃分不明而影響第三人利益。4、應制定國有財產管理法，明確國有財產的范圍，分類立法管理，并通過嚴格程序審批制度限制國家機關對國有財產的處分權。

一、物權法五十三條的立法背景、適用現狀和繼續適用的后果

（一）《物權法》第53條立法背景：該條依照民法通則關于機關法人應當具備“必要的財產或者經費”、“與其業務活動相適應的經費來源”和“能夠獨立承擔民事責任”等條件，從物權角度作出“國家機關應當依法對其直接支配的財產行使占有、使用和處分的權利”的規定。國家機關對其占用的財產的處分必須依照法律規定的限制和程序進行。不得擅自處置國有財產。

（二）《物權法》第53條適用現狀：國家所有權行使本就應該有法定性和主體多元性。[1]但實踐中主體法定被虛化，主體多元性被擴張，形成凡具有行政權主體均有可能行使國家所有權，包裹對外不具有行政主體資格的內部機構。另一方面，結合（2010）濮中法民一終字第96號案例看出，實踐中《物權法》遭遇了行使主體多元被架空和法官錯誤理解法律（擴張主體職權）。因此需要制訂國有財產管理法，區分經營性財產和非經營性財產，建立不同的管理方法來進一步完善國有財產的管理制度。

（三）《物權法》第53條繼續適用的后果：以上述案件為例，可以表明實踐中國家機關越權行使對國有財產處分權，造成國有財產流入他人之手。因此有必要明確國家機關行使公共權力理論來源、國家機關主體范圍、相關權限以及國有財產適用范圍，以明確國家機關權限。下面筆者試圖通過簡單論述國家機關權力來源、行使以及國有財產范圍試圖闡明《物權法》53條精神，并為未來制定的國有財產管理法構建理論框架。

二、國家機關權力理論來源--委托代理論、信托理論

（一）人民代表大會制度決定了各項權力來源于人民，系人民將自己的一部分權利讓渡出來，形成公權力，管理國家事務，因此國家機關便是公權力之托代國家行使管理公共職能的主體。在委托代理法律關系中，國家作為委托人，國家機關作為受托人代國家管理公共事務，受益人則為讓渡權利者——人民。委托代理是一種“自有他營”模式，指行為主體根據契約，指定、雇傭他人為其服務，同時授予后者一定決策權利，支付報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。委托代理論認為，國有資產管理機構行使所有權，委托國有資產經營機構經營，經營機構在授權范圍內對其所控制的國有資產進行經營、管理，后果由國有資產管理機構承擔。

（二）現代信托制度正是對委托代理論的一種補正和發展，它以信任為前提，源于英國中世紀的用益制，盛于美、日，經歷了從民事到商事、從無償到有償、從保管型到投資型的轉變，從最早古羅馬“遺產信托”之雛形，到英國“尤斯”制度和《受托人法》，再到現代信托制度的蓬勃發展，已經形成了完備的“受人之托，代人理財”觀念，信托財產具有獨立性。[1]我國《信托法》中定義的信托關系是“委托人基于對受托人的信任，將其財產委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義、為受益人的利益或特定目的進行管理或處分的行為”。受托人擁有財產的名義所有權，對信托財產進行經營管理，委托人擁有實際所有權，受益人享有財產所產生的經濟利益，即“所有權和經營權相分離”“所有權和利益相分離”。而國家機關行使國有財產管理權是基于公眾對國家機關的信任，在該法律關系中，國家機關作為受托人，代國家行使形式上所有權，公眾是該法律關系的受益人。實現了財產從委托人手中讓渡到具有專業管理能力的受托人手中，可以使財產發揮更大的效能。

三、國有財產概述

國有資產指法律上確定為國家所有并能夠為國家帶來經濟和社會效益的各種經濟資源的總和。國有資產的范圍：廣義上的國有資產分為三類，即自然資源、經營性國有資產和非經營性國有資產，狹義上的國有資產僅指經營性國有資產，即國家所有的并能為國家提供一定經濟效益的各種經濟資源的總和，其特征：1、主體唯一：除國家外，任何其他單位和個人不得成為國有資產所有權的主體。2、范圍廣泛：依法歸國家所有及法律沒有規定歸集體、個人或其他主體的財產均屬國有資產。3、不可侵犯性。除此之外，國有資產還有其特殊性：1、不適用善意取得制度。因國有財產具有國家性，在國際法上有豁免的特殊性，同樣在現實交易中除經營性國有資產外其余應除屬于限制流通或者禁止流通物，因此大部分不試善意取得制度。2、不適用訴訟時效制度。我國《民通意見》第170條規定：“未經授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制?！?/p>

四、國有資產管理體系

（1）國有資產產權界定制度。即國家依法劃分財產所有權和經營權、使用權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產范圍及管理權限的一種法律行為。界定國有資產為國有資產的分類管理提供條件。

（2）國有產權登記制度。為界定清晰國有財產，維持國有財產靜態穩定需要登記制度，進一步達到公示產權的目的。

（3）國有產權交易制度。即國家行政機關、企業、事業單位在法律允許的范圍內對其占有、使用的國有資產進行產權轉讓或者注銷產權的行為。主要方式為出讓、轉讓、對外捐贈、累計折舊以及貨幣性資產損失核銷等。

（4）國有資產報告制度。資產報告制度能夠樹立政府、企業、事業單位對人民負責的形象，應公開國有資產報告內容，保障公眾知情權，監督國有資產流動。

（5）國有資產定期清產、核資制度。清產即清查資產，核資即核實國家資金。主要內容包括基本情況情理、賬務清理、財產清查、損溢認定、資產核實和完善制度等。但清產、核查只有在國有資產發生變動、會計信息嚴重失真、國家政策改變時才進行，嚴重阻礙國有資產監督。（定期清產）

（6）監督管理制度。即單位內部監督、財政監督、審計監督和社會監督相結合，事前、事中與事后監督相結合。從國家宏觀經濟調控到政企分離、分類管理，從上下級領導到公眾參與都體現了分權制衡的監督作用。

五、國有財產管理缺陷及立法設想

（一）國有資產管理缺失

（1）現有國有資產管理的立法效力層級較低，尚未形成全面、統一法律，立法分散、混亂。

（2）未成立權威、統一的國有資產管理監督機構，使國有資產監督管理機構不能充分發揮作用。

（3）國資委作為監督者不適應當前經濟發展形勢，有待進一步改革；（4）出資人機構在某些方面出現了出資人職能和社會公共管理職能相混淆的現象。

（5）行政單位低價變賣國有資產，致國有財產的嚴重流失。6、經營性國有資產管理混亂，部分單位私設“小金庫”，非經營性國有財產分配不均，國有資產閑置浪費現象嚴重。

（二）我國在國有資產管理立法方面可借鑒、吸收外國國有財產管理法律制度，結合我國的法治現狀和國有財產的特殊性，來構建國有資產管理法律體系。

1、中央與地方分層、分類立法

我國應該建立市場經濟條件下“國家統一所有、分級管理（或分別代表）”立法模式。我國系中央授權地方立法，地方立法權受制于中央立法權。在分權過程中，應由中央、省級、縣（市）級分別對各自所有的國有財產立法，實現“三級立法”模式，通過《立法法》等相關法律法規明確規定中央立法權及地方立法權，并給予中央法律保留權。另一方面，國有財產可以分為不同類型，不同的類型之間又對立法有著不同的要求，故國有財產立法中應分類立法管理。

2、國有公私產區別法律適用原則

孟德斯鳩曾言：“以民法為根據的事情就不應當用政治法加以規定，應依政治法的準則處斷的事項就不應依民法的準則處斷”。[2]因此應確立國有公私產區別法律適用原則，國有財產在其民商事流轉領域適用私法規范，對涉及社會公共利益的應當有所限制，除此以外的可以通過行政法或經濟法等公法調整。

3、權力制衡

行使國有財產權利時，由于缺乏權力制衡的制度，致我國國有財產尚未構建相互制衡的權利體系，不利于國有財產管理和保護。在國有財產權力制衡體系中要注意：（1）確保國有財產與私有財產同等保護。（2）國有財產立法始終貫徹公眾參與原則，強化人大、司法機關和社會公眾的監督功能。（3）國有財產立法要實現所有權與經營權分離，以及國有財產的管理職能與監督職能分離的原則。

4、社會公益

國有財產是全國人民共有財產，應體現全民利益。國有財產保護和管理的目的是使國有財產保值增值最終惠及于民。因此，立法中必須堅持體現國有財產公平分享的社會公益原則。

（三）國有財產管理機構設置設想

1、國有財產管理機構應設置于國家最高權力機關

在我國現有立法中，國有財產由國務院代表國家行使所有權，但政府社會管理職能使其目標呈現多元化，不利于國有財產的保護和管理。另外政府多用行政化手段，會干擾市場對資源的優化配置。因國有財產在我國經濟中的重要地位，會致行政干預負外部性擴張，進而影響經濟的正常發展。全國人大是全體人民意志、利益的代表者，所以應該由全國人大行使國有財產所有權?？稍谌珖舜笙略O國有財產管理委員會，與內務委員會等并行，承擔國有財產規劃、審核、批準以及研究、擬訂有關國有財產議案等以及開展國有資產監督等工作。地方國有財產的劃分、使用等應由省級人大決定并報全國人大及其常委會備案。一方面充分發揮人民對于國有財產監督職能，另一方面使得“控錢”型政府干預地方各權力機關的能力降低，能夠加快政府由地方決策干預型向服務型轉變，同時可以形成司法機關不再受制于行政機關并從中獨立出，真正獨立行使司法審判權。

2、明確管理機構 “單純所有者”身份

對于國有財產管理機構，單純限定于“單純所有者”的身份?！皢渭兯姓摺笔窃诂F代企業管理制度的背景下提出的，是“所有權與經營權分離”的產物。換言之，“單純所有者”就是現代企業制度中的出資人，掌握企業的所有權，而將企業的經營權交由專業經理人行駛，公司獨立自主地開展經營活動。這種制度有利于實現權責明確，放開經營權、擴大國有財產經營者的自主權利可以使企業在市場競爭中更加靈活、有利，又不至于對國有財產失去控制，從而實現經濟體質改革的深化。

3、國有資產管理職業化

現代企業制度中，“管理科學”的核心是激勵、約束機制。在實現國有財產的所有權與經營權分離后，在國有財產的經營過程中應該實現國有財產管理職業化，培育具備相應的專業素質的管理者。

（四）國有資產監督機制設想

1、最高檢察機關和最高法院監督。在黨代會呼吁司法體制改革，使得司法逐漸獨立的大背景下，賦予最高司法機關監督全國人大以及全國人大國有資產管理委員會對國有資產規劃、審核、批準的行為。一方面可以真正落實監督機制，另一方面有利于擴大司法權，形成司法可以與立法、行政相抗衡的三權之勢。

2、國有財產政府管理部門監督

國資委是集管資、管人和管事權利于一身，從事國有財產監管的機構。實際監管過程中，國資委權力集中過度，應當將出資、監管分離，確立單一監管職能。此外，還要加強審計、監察監督、財政和稅務監督，形成政府綜合監督體系。

3、社會公眾監督

公眾監督應包括公眾知情權、參與權和救濟權，應通過公眾意見征詢、新聞媒體監督等方式行使。

六、結語

《物權法》第53條盡管規定國家機關對國有財產享有有限管理、使用權能，但仍存在諸多問題，只有通過立法明確國家機關對國有財產享有的具體權利、完善國有資產管理監督的法律制度，才能充分保護國家財產，防止國有財產流失現象發生。在國有資產管理體系改革過程中，應該首先構建國有財產管理的“頂層設計”，理順市場與宏觀調控的關系，從立法和機構設置上進行，借鑒、吸收外國有益經驗，結合我國的管理現狀和國有財產的特殊性，來推動國有資產管理體系的改革。

注釋：

[1]（2010）濮中法民一終字第96號基本案情：1994年范縣稅務局分立為地稅局和國稅局，該局（1994）12號文件對原辦公場所進行劃分：范縣龍王莊稅務所東五間歸國稅局，西五間歸地稅局所有。2003年7月2日范縣地稅局將房屋以20000元租賃給郭存忠，收據下注明龍王莊整院租賃費。2008年3月4日國稅局又將其所有的東五間房屋及相應院落以30000元的價格租賃給李慶和，協議簽訂后，李慶和要求郭存忠搬出東五間，協商未果，遂訴至法院。一審法院判決依《物權法》53條認為：國家機關對其直接支配的動產、不動產享有占有、使用、收益、處分的權利，而地稅局將整棟龍王莊租賃給郭存忠的行為屬無權處分，因地稅局只擁有西五間及所屬部分院落的處分權，而國稅局與李慶和的租賃合同合法有效，應受法律保護。

【參考文獻】

[]（2010）濮中法民一終字第96號.

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