江蘇省水利公文交換系統的建設與應用探討

陳 鋒 ，陳松峰 ，任偉剛

（1. 江蘇省水利信息中心，江蘇 南京 210029；2. 江蘇省水資源服務中心，江蘇 南京 210029；3. 江蘇省水利廳辦公室，江蘇 南京 210029）

0 引言

隨著信息技術特別是網絡技術的迅猛發展，加強電子政務工程建設，借助現代通信、保密安全、計算機網絡等技術實現公文無紙化傳輸，成為各級政府機關和廣大企事業單位提升工作質量、提高工作效能的重要內容。公文交換指公文的電子化傳送和管理，是電子政務建設的重要組織部分。為提升水利系統內部各單位的文件運轉、行政審批、任務督辦等工作的信息化水平，2010 年，江蘇省水利廳建設了公文交換系統，覆蓋了各市、縣（區）水行政主管部門和江蘇省水利廳直屬單位，實現了全省水利系統公文電子化傳輸，發揮了良好的效益。

1 公文交換系統建設歷程

1.1 建設背景

20 世紀 90 年代以來，江蘇省許多水利單位陸續建成基于局域網的辦公自動化系統，基本實現單位內部公文電子化運轉；但各單位之間的文件傳輸，仍然依靠郵寄紙質文件的傳統方式。傳統方式的弊端主要表現在：紙質文件的印刷、裝訂及寄送等需要耗費大量的人力，物力，財力；紙質文件寄送過程中傳遞及接收責任不清，經常會出現送錯、遺失等現象；各單位收到紙質文件后，需再次將紙質文件掃描成電子文件錄入系統運轉，造成重復勞動。因此建設連接各單位的公文交換系統顯得尤為迫切。

1.2 建設試點

2004 年江蘇省水利廳在綜合辦公系統升級時嘗試進行公文交換系統開發。因投資所限，該交換系統僅包含淮安市、鹽城市水利局和江蘇省水利廳直屬的淮河入海水道管理處，只購買了30 個電子印章的授權，而且不是國家認可的身份認證系統，缺乏法律效力。該系統上線后未能得到充分的應用。

1.3 建設情況

2009 年，江蘇省水利廳在政務系統完善工程中實施了全省水利系統公文交換系統的建設。電子印章系統及網絡建設遵照江蘇省相關部門要求完成。公文交換系統于 2010 年上線運行，目前已累計發出電子公文 1465 件，接收 952 件，實現了入網單位之間電子公文的自由交換。

2 公文交換系統架構及功能

2.1 系統架構

江蘇省水利公文交換系統根據公文流轉的特點，制定公文的 XML 文檔標準，轉換為 XML 接口文件，提供給其他單位公文交換系統進行公文交換，實現江蘇省水利廳與各市水利局、廳直屬單位的上下行文和公文流轉電子化。系統架構如圖 1 所示。

圖1 系統架構

2.2 系統主要功能

公文交換系統主要提供發送公文、接收公文、公文交換流轉監控、檔案管理和消息通知等功能，主要功能模塊如圖 2 所示。公文交換系統實現的具體功能如下：

1）支持多級組織結構管理，支持多個公文流轉交換系統之間的組織結構數據的同步更新。

3）提供豐富的流程控制功能，包括收文催收、發文跟蹤及監控、發文撤回、發文錯誤重發、流程定義、統計匯總等。

4）支持數字簽名、CA 認證、電子公章、SSL加密通訊協議等安全技術。

5）提供通用標準的輸入輸出接口，使應用不同辦公自動化系統的各單位可以與公文交換系統連接；既保證信息系統內部流程的獨立運作，又能讓各單位的流程通過公文交換系統融合成一個整體的公文交換平臺。

6）支持數據和流程集中控制的形式。平臺采用B/S 結構和基于 XML 的電子公文格式規范，實現公文交換系統和部門辦公自動化系統的無縫連接。

圖2 系統功能模塊

2.3 系統網絡結構形式

網絡安全是實現電子公文交換的前提條件。系統規劃時，僅考慮江蘇省水利廳物理隔離的局域內網建設。后來采取各級水利單位就地接入江蘇省政務內網的組網方式，由接入單位承擔接入經費，依托全省政務內網主干，形成省、市、縣三級水行政主管部門之間的傳輸通道。系統網絡結構如圖 3 所示。

2.4 系統身份認證及電子印章

身份認證和電子印章系統采用江蘇省相關部門的統一布置，為《電子簽名法》支持和國家信息化管理部門認可的單位開發研制的相關系統，在江蘇省水利廳設置子認證服務器。印章主要是對實物公章掃描后，經加密制作成電子公章；個人 UKey 根據個人身份信息進行加密制作。身份認證和電子印章系統記錄單位和個人的詳細信息，對系統內各項操作進行備份、恢復、日志管理等。

3 公文交換系統主要技術應用

公文交換系統建立在電子政務數據交換平臺基礎之上，采用分布式架構，對內部流轉的大量公文采用統一的格式規范進行生成、交換、閱讀、打印和歸檔，基于消息服務的客戶端和控制中心完成公文的傳輸和存儲任務，實現跨區域、平臺的電子公文交換，解決各單位部門之間公文的方便、快速、安全傳輸問題。

在市場經濟條件下，各企業之間的競爭愈演愈烈，各企業在面對如此激烈的競爭時，往往會采用各種各樣的手段來提高企業的效益，諸如采用賒銷的辦法來刺激企業產品的輸出，減少產品的滯留，也能夠使顧客更加愿意去購買相應企業的商品。然而，賒銷政策的實施，雖有利于促進銷售，但也往往會帶來客戶拖欠款的現象。企業收不回應收賬款，會給企業帶來一定的資金危機，從而使企業不能夠持續穩定地發展。因此，市場上商業競爭過大也是企業應收賬款制度現存的一個大問題。

3.1 接口技術應用

公文交換系統利用統一用戶管理系統提供的Web Service 接口完成對用戶的相關操作，授權等操作由公文交換系統自身完成。系統提供靈活通用的接口，支持各部門業務系統的有機接入，支持與省政府公文交換系統的雙向互通。能夠對有密級的公文進行有效的加密管理，并對未來的安全傳輸提供擴展接口。

江蘇省水利公文交換系統主要組成如下：

1）接入層。采用 CA 認證方式，所有用戶提供數字證書，由 CA 認證中心認證后進入公文交換系統。

2）公文交換客戶端節點。采用分布式部署的方式，對應于每個部門，提供收發文管理、查詢統計、用戶管理、公章加蓋、打印份數控制等功能。

3）公文交換中心。負責整個公文交換系統的配置與管理，包括各部門節點管理、公文格式控制、公文自動歸檔、統計查詢、公文監控等功能。

4）通用 Web Service 接口。支持對各部門辦公和業務系統的有機接入，提供包括收發文、部門信息訪問在內的一系列標準接口，支持任意平臺開發的應用系統的訪問。

圖3 網絡結構

3.2 信息傳輸標準化技術應用

電子公文在傳輸過程中遵照國務院信息化辦公室和國家標準化管理委員會發布的《電子政務標準化指南》中《基于 XML 電子公文格式規范》的要求?；?XML 的公文包含文檔內容的模式信息、文檔格式的描述信息、公文數據及公共服務組件規范，是最理想的公文交換標準[1]。按國家和江蘇省的相關標準，建立全省水利系統電子公文交換標準，為電子公文交換平臺的建設打下基礎。

電子公文的正文內容，目前采用附件形式，可以適應不同的公文制作軟件，保證公文的真跡保留，同時保證在公文傳輸過程中的保密。系統可實現與各地各單位公文交換或辦公自動化系統的無縫整合，用戶可以通過本單位的辦公自動化系統直接從公文交換系統收發公文并進行內部流轉；江蘇省水利廳直屬單位、縣級用戶可直接訪問公文交換系統收發公文。

3.3 加密傳輸技術應用

為保證公文傳輸的安全性，需要采用數據加密技術，常見的數據加密技術主要有數據傳輸和存儲加密。數據傳輸加密技術主要是對傳輸中的數據流進行加密，常用的有鏈路、節點和端到端加密 3 種方式。江蘇水利公文交換系統采用“端到端”的方式，端到端加密在應用層完成，數據在發送端被加密，在接收端解密，中間節點處不以明文的形式出現。

4 公文交換系統存在問題

4.1 政務內網限制了基層企事業單位的應用

公文交換系統建設前，江蘇省水利系統只有 1 套與互聯網邏輯隔離的水利骨干網，無法滿足保密傳輸要求。系統建設期間，采取“各單位就地接入，依托省政務內網主干”的方式，形成全省水利政務內網，作為公文交換的傳輸通道。由于省政務內網管理要求高，縣級水利企事業單位不能接入，導致縣水利局與下屬單位之間的公文交換無法全覆蓋。

4.2 制作身份認證及電子印章不方便

公文交換系統中采用上級主管部門的身份認證和電子印章，在江蘇省水利廳部署子服務器，有利于全省應用的統一及與其他行業之間的互認。但身份認證和電子印章的管理權限在上級主管部門，系統用戶發生身份識別 UKey 遺失、失效等情況時，需要由江蘇省水利廳室轉報上級主管部門制作，制作周期長且手續較為麻煩。

4.3 應用推廣不徹底

為確保系統應用，江蘇省水利廳規定省水利廳與市縣水利局之間不再寄發也不再接收紙質文件。但在試運行后期，因主管人員工作變動，江蘇省水利廳拒收及拒發紙質文件未能得到嚴格執行。早期已經加入的各市和 2/3 的縣水利部門使用良好，但剩余的 1/3 縣區水利局未能繼續加入。

5 公文交換系統應用展望

5.1 健全公文交換系統的管理制度

管理制度是信息化系統有效運行的保證。廣東省水利廳等同期建設公文交換系統，已經制訂了公文交換管理規定[2]。江蘇省將參照廣東省的規定，并針對江蘇省公文交換系統運行存在的問題，及時總結經驗，形成江蘇省水利公文交換管理制度。以制度明確參與公文交換的各崗位和角色的職責，以制度規范公文交換各環節和步驟的工作。

5.2 加快向鄉鎮水利站的延伸

江蘇省“十二五”水利信息化已經明確將全省水利政務內網延伸至鄉鎮[3]，在該網絡基礎上，公文交換系統應同步擴大到鄉鎮水利站，以實現省、市、縣、鄉四級水利部門的公文交換。

5.3 加快與各單位現有辦公系統的對接

各單位新建辦公系統或現有辦公系統升級改造時，應遵照全省水利公文交換系統接口標準及要求，做好與公文交換的文件內容及各要素之間的無縫對接，使主送單位的發文流程自動啟動接收單位的來文流程，實現過程的無人干預。

5.4 做好與省、部公文交換系統銜接的準備

江蘇省政府、水利部都開發應用了各自的公文交換系統，但大多為單向或單點傳輸，尚無全局性公文交換的功能。需積極做好準備，按照統一的要求，盡早實現與省、部公文交換系統之間的銜接[4]。

6 結語

通過 2 年多的探索實踐，江蘇省公文交換系統的建設與應用取得了較好的成效，實現了省、市、縣三級水行政主管部門之間的電子文件安全傳輸。下一步需要對系統做進一步完善和升級，并實現系統的上聯與下延，不斷提高系統的覆蓋范圍，提高系統的應用效果和效率。

[1]桑宇東，黃佩偉. 基于 XML 的電子公文交換格式[J]. 計算機工程，2003 (19): 195-196.

[2]廣東省水利廳. 關于印發《廣東省水利系統電子公文交換管理規定》的通知(粵水信管〔2009〕3 號文) [EB/OL].[2009-04-13]. http://zwgk.gd.gov.cn/006941135/201106/t20110601_128193.html.

[3]江蘇省水利廳. 江蘇省水利信息化發展“十二五”規劃[R].南京：江蘇省水利廳，2011: 43.

[4]水利部信息化工作領導小組辦公室. 全國水利信息化發展“十二五”規劃[R]. 北京：水利部信息化工作領導小組辦公室，2012: 72-73.