能源市場化改革的路徑和難點

/國務院研究室綜合經濟司司長 范必/

從原料開始一直到產品，中間要經過很多環節，有的是計劃體制的，有的是市場體制的，有的是雙重體制的，到最終消費者的時候，是完全的市場競爭。在這些環境當中，如果不對雙重體制和計劃體制進行市場化改革，對于上下游來講，也要相應的往計劃體制和雙重體制方向轉變。改革有多種路徑，從計劃經濟亞型變為市場經濟亞型，進一步完善，把雙重體制的亞型轉化為市場體制的亞型。

過去的一年中，我國在幾次黨和政府的重要會議中對能源問題作出了一些重大的戰略判斷。在十八屆三中全會中，明確了市場在資源配置中起決定性作用。2014年4月，國家能源委召開了本屆政府首次會議，李克強總理部署了下一階段的能源工作。6月，中央財經領導小組召開會議，習近平總書記提出能源生產和消費革命的五點要求。這一系列的重要會議都傳遞出了一個明確的信號：中國要加快能源的市場化改革步伐。如何推進改革成為這一年多來能源界討論最為熱烈的話題，我從五個方面闡述一下我對這個問題的思考。

行政辦法治標不治本

首先，研究能源的改革問題，要明確一個問題，就是為什么要改革？要回答這個問題，先要梳理一下能源領域存在的問題，能源領域都有什么問題呢？比如煤電矛盾、氣荒、棄風、棄光、棄水，水電發展之爭、能源價格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等等，這些問題如何產生和解決呢？歷來有兩種不同的看法，一種是用行政的辦法，通過政府這只看得見的手進行解決，比如煤電矛盾，實行煤電聯動。氣荒就要多產氣，多組織進口，這是行政的辦法。再有一種就是改革的辦法。剛才談到的能源領域的這些問題都與供求關系與價格矛盾有關，所有這些問題都是一些現象，這些現象背后都是有體制原因的，如果用行政辦法來解決，它還是治標不治本，是一種權宜之計，根本辦法還是要通過市場化改革解決，所以我們說：標本兼治，重在治本。這也是今天討論能源市場化改革的路徑和難點的意義所在。

討論能源市場化改革，應該明確的一個基本前提就是能源是商品。之前，能源界有一種觀點認為能源是商品，是商品就應該由市場配置資源。也有觀點認為能源是特殊市場，是市場調節失靈的領域，結論是由政府配置資源。對能源是不是商品的不同判斷了決定了我們處理政府與市場關系時的不同做法。后來，黨中央、國務院三次重要會議上明確了能源的商品屬性，我認為能源界應當把思想統一到這個判斷上，能源就是普通商品，不是特殊商品，是要由市場配置的資源。

能源體制是計劃還是市場

既然要討論體制改革，就要對當前中國的能源體制做一個基本判斷。能源是傳統計劃經濟時期管制最為嚴格的領域，原來煤電運計劃做得最好，挖煤、運力、發電計劃做得非常平衡。但是，現在在向市場經濟轉型過程中，能源領域并沒有完成這個任務。困難就在于沒有辦法把能源領域概括為是計劃經濟還是市場經濟。能源領域的行為有非典型特征，比如電力企業中，國有經濟的比重比較高，這些企業股權結構往往是多種所有制，電力企業和電網之間是買賣關系，不是計劃經濟里的調撥關系。電力的建設，要經過招投標，這些都是符合市場經濟企業特征的，但能說電力企業是市場經濟下的企業嗎？我們的電價是國家定的，發電小時數是有關部門分配的，在哪里建、建多少都是由政府審批的。作為任何一個企業的產品，它的產量、價格以至于生產什么都是由國家制定的，這樣的體制看上去像計劃經濟，但它的很多形式又像市場經濟。一般來說，市場經濟下的民營企業肯定把追求股東回報放在第一位，融資成本高的時候就會壓縮投資規模，融資成本低的時候擴大投資規模。但是國有電力企業不是把股東回報放第一位，是把擴大規模放第一位。這些行為有計劃經濟的特征，也有市場經濟的特征，當我們判斷能源體制的時候，已經沒有辦法用計劃經濟還是市場經濟這種觀點對它進行分析。

多重體制亞型的復合體

我曾經講過體制亞型的問題，就是說在計劃體制、市場體制和雙重體制下還存在一個亞型，有相同的一些特征，但是也有不同的地方，但本質是一樣的。傳統上，對于經濟體制的劃分，分為計劃經濟體制、市場經濟體制和雙重體制。研究體制改革的時候經常遇到這個概念，雙重體制是從計劃向市場過度的類型，過去可以這么看，現在不完全是這樣了，因為雙重時間太長了，企業一只眼睛盯著政府，一只眼睛盯著市場，我們的體制既有計劃又有市場，又有雙重體制，計劃體制有直接計劃和間接計劃，市場經濟體制分完全競爭、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷。能源領域的很多企業都處于雙重體制之下，政府對國有企業進行干預和考核，這種干預和考核沒有下指令性計劃，也沒有下指導性計劃指標，但是這種考核又相當于一個計劃目標。企業之間的產品不是調撥的，也是按照市場研究進行交易，但是交易的目的不是股東權益的最大化，而是滿足上級確定的考核指標，比如電力企業、壟斷計劃，有些行業傳統計劃經濟實行指定性計劃管理，改革后轉制為企業了，但是運行機制并沒有真正改革。

作為市場經濟下的壟斷行業，發達國家也有壟斷行業，也有計劃經濟體制下計劃管理的特征。最近又出了一種外生計劃，就是傳統計劃手段，不管指令性計劃還是指導性計劃，都是對價格、產量、效益這些指標作出安排，但是近些年來，除了經濟指標以外，又增加了對環境、節能、減碳方面的指標要求，這些指標同指令性計劃指標一樣，都是層層分配下達的，對企業行為進行約束。這些指標的下達和傳統計劃經濟還有所不同，過去計劃經濟做計劃的時候還要幾上幾下，綜合平衡，現在下達外生計劃指標時沒有商量了。原來的計劃都是經濟指標，這個不是經濟指標，我們稱之為外生計劃。對于產業中不同的企業、不同的產品實施不同的管理方式就叫差別政策，有的時候這種差別體現在所有制上，有的時候體現在政府所確定的產業方向和先進性問題上，在價格上，實行雙軌制。

能源體制是多重體制亞型的復合體，針對這種復雜的體制框架和體制類型，怎么推進能源市場化改革呢？全產業鏈市場化改革分析框架可以用在能源上、房地產金融等多種生產要素上?，F在的競爭已經從單個企業的競爭擴展到產業鏈的競爭，如果只有一個裝備企業很牛，能在世界上拿到第一嗎？肯定不能，必須有相應的上下游配套產業，形成一個供應圈，這樣才能在世界上拿到第一，所以現在的競爭已經不是單個企業的競爭，是鏈條之間的競爭。1992年之前實際上是增量改革，1992年確立社會主義市場經濟體制以后，完全是摸著石頭過河，全面推行改革的過程中也有局限性，仍然按照條塊分割的方式進行改革，我稱之為點式改革，但點和點之間不太容易協調。這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業、跨地區、跨所有制的改革方案很難推，局部和全局的改革不容易協調。如果從產業鏈角度思考改革的話，就可以克服條塊分割，從產業鏈角度推進改革方案，這種改革稱之為鏈式改革。

從原料開始一直到產品，中間要經過很多環節，有的是計劃體制的，有的是市場體制的，有的是雙重體制的，到最終消費者的時候，是完全的市場競爭。在這些環境當中，如果不對雙重體制和計劃體制進行市場化改革，對于上下游來講，也要相應的往計劃體制和雙重體制方向轉變。改革有多種路徑，從計劃經濟亞型變為市場經濟亞型，進一步完善，把雙重體制的亞型轉化為市場體制的亞型。

統籌全局的全產業鏈改革

全球天然氣市場供大于求，價格迅速下跌，而中國天然氣價格卻繼續上漲，供不應求。原因是我國天然氣的發展選擇了上下游一體化經營體制，這個體制的形成是有它的歷史背景的，盡管歷史上也有它的積極作用，但是到目前為止，仍然利用這種體制成為了供求矛盾加劇和價格持續上升的主要原因。在氣源、運輸、銷售環節都存在不合理的方式。如果要改革，所有環節都要進行市場化改革，比如區塊方面也要招標，進口應該完全放開。

煤電矛盾經三個主要環節：電煤、運輸、電力。國內市場最近由雙軌到并軌。但是運輸、輸配電等方面還沒有完全市場化，因此要形成政府的監管，產業鏈中每一個環節都要進行市場化改革。

對于下一步的改革，我建議在三方面進行努力：第一，頂層設計全產業鏈改革，改革的目標是將能源領域不完全市場產業鏈改革為完全市場產業鏈，以產業鏈為單位提出一攬子的改革方案，比如解決煤電矛盾，不是靠煤電聯動，而是通過電煤并軌、鐵路運力、電力體制改革來解決。解決氣荒和石油供求矛盾問題，不是在交易環節解決，而是要從區塊出讓開始，勘探開發、管網獨立、進出口權、流通體制、城市燃氣方面進行改革，需要進行頂層設計，比如能源主管部門，可以提出一些頂層設計方案。第二，國企改革與行業改革相結合，有的一個行業就幾家國有企業，如果國企主管部門搞國有企業改革，行業的主管部門負責行業改革，企業自己也出臺改革措施，這樣的改革還是過去的點式的改革，不是面式的、統籌全局的改革，應當把國企改革和行業改革統籌起來考慮。第三，改革政府的審批與監管制度，只有在政府主動作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務。下一步應當下放大部分審批權限，放開競爭性業務，同時明確政府的監管。

全面看待能源與環境

一個偉大的民族，不一定贏在出發的起點，但一定要贏在變革的拐點。應該抓住機遇，有所作為，這是能源工作者的重要使命。

第一，我建議在討論大氣污染時應該與應對氣候變化問題分開考慮，排放的溫室氣體不是污染物，這點是明確的。那么，我們討論能源問題，當前一定要注意兩個大的背景：一個是北美出現的頁巖氣革命，使得化石能源儲量增加了，今后還有更多的化石能源可以使用。再有，全球應對氣候變化談判遇挫，今后再達成像《京都議定書》那樣對于世界各國有約束力的氣候變化協議的可能性非常小。應對氣候變化是不是能夠約束現在的能源結構調整？實際上已經成為一個問號。頁巖氣革命以后，全球化石能源儲量的增加，使得中國減少煤炭使用增加優質能源的使用變為可能，從煤氣時代進入油氣時代，這本身也是一種減排。討論大氣污染問題的時候，建議與應對氣候變化問題分開討論。

第二，談到能源與污染關系時，煤炭的清潔利用是一個比較現實的選擇。能源結構的調整是一個長期過程，往往需要幾十年的時間，不可能一蹴而就。目前，現實的選擇就是煤炭清潔利用，我們的火電廠大部分可以轉型，在今年4月份召開的能源委第一次會議上，明確提出了我們要新上一批高效、清潔的燃煤火電機組。這也肯定了火電的正面意義。

第三，應該從生態環境保護與能源結構關系來考慮大氣和能源的關系，而不是僅僅考慮大氣的問題。比如對煤炭的使用，限制燒煤不是最好的選擇。從煤炭的整個生產鏈來看，煤炭在開采過程中對生態環境的破壞是比較嚴重的，因此要解決開采環節中對環境的破壞，這樣對結構的調整才是精準的，而不宜籠統的限制能源。